BGE 113 IA 341
113 Ia 341
52. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 16.
September 1987 i.S. Politische Gemeinden Rümlang, Oberglatt und Niederglatt
gegen Regierungsrat des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)
Regeste
Gemeindeautonomie; Revision der Statuten eines Zweckverbandes.
Es stellt eine Verletzung der Gemeindeautonomie dar, aufgrund eines
statutarisch vorgesehenen Mehrheitsentscheides der Verbandsgemeinden
entgegen dem Willen einzelner Gemeinden eine Revision der Statuten eines
Zweckverbandes in Kraft zu setzen, welche eine wesentliche Erschwerung
des Austrittes und Erweiterung des Verbandszweckes zur Folge hat.
Sachverhalt
A.- Unter dem Namen "Kreisspital-Verband Bülach" besteht im
Kanton Zürich ein Zweckverband im Sinne von § 7 des Gesetzes über das
Gemeindewesen des Kantons Zürich. Dem Zweckverband sind die Gemeinden
des Bezirkes Bülach sowie einzelne Gemeinden des benachbarten Bezirkes
Dielsdorf, so die politischen Gemeinden Rümlang, Oberglatt und Niederglatt
angeschlossen. In bezug auf den Verbandszweck, die Möglichkeit eines
Austrittes einer Gemeinde aus dem Zweckverband und das Verfahren zur
Änderung der Statuten sahen diese in der Fassung vom 23. April 1969
folgende Bestimmungen vor:
"§ 1 - Bestand und Zweck
Die Politischen Gemeinden ... (Aufzählung) bilden zusammen unter dem
Namen Kreisspital-Verband Bülach einen Zweckverband) ... zu dem
Zwecke, in
Bülach gemeinsam eine Krankenanstalt zu unterhalten, welche die
Bezeichnung 'Kreisspital Bülach' trägt.
§ 3 - Austritt
Jeder Verbandsgemeinde steht es frei, nach Ablauf von 10 Jahren, vom
Beitritt an gerechnet, den Austritt aus dem Verband zu erklären. Eine
solche Kündigung ist bei einjähriger Kündigungsfrist nur auf das Ende
eines Rechnungsjahres statthaft.
Die austretende Gemeinde geht ihrer Rechte am Verbandsvermögen
verlustig.
Ob und in welchem Betrage sie eine Auflösungssumme zu leisten hat, wird
der Vereinbarung der Spitalkommission mit ihr überlassen...
§ 5 - Abstimmung der Verbandsgemeinden
Der Abstimmung durch die Verbandsgemeinden bleiben vorbehalten:
a) Änderung dieser Statuten ...
Für derartige Beschlüsse ist notwendig, aber auch genügend, dass zwei
Drittel der Gemeinden zustimmen ..."
Infolge der Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse und insbesondere
der neuen Definition von Versorgungsregionen und -einrichtungen im Rahmen
der Zürcher Krankenhausplanung wurden die Statuten des Zweckverbandes einer
Revision unterzogen. Der Revision vom 3. Oktober 1985 stimmte eine Mehrheit
von zwei Dritteln der Verbandsgemeinden zu. Der Verbandszweck und die
Austrittsmöglichkeit einzelner Gemeinden sind darin wie folgt umschrieben:
"§ 2 - Zweck
Der Kreisspital-Verband Bülach stellt die erweiterte medizinische
Grund-
und Basisversorgung der Bevölkerung der Verbandsgemeinden und der
Spitalregion Zürcher Unterland sicher. Dazu werden das Kreisspital
Bülach
als Schwerpunktspital und die dezentralisierten Krankenheime gemeinsam
betrieben.
§ 3 - Mitgliedschaft
Über die Bedingungen bei Ein- und Austritten aus dem Zweckverband
entscheiden die Gemeinden auf Antrag der Spitalkommission...
§ 7 - Abstimmungen der Verbandsgemeinden
Der Abstimmung der Verbandsgemeinden bleiben vorbehalten:
- Änderung der Statuten
- Beschlussfassung über Ein- und Austritte von Gemeinden in den
bzw. aus
dem Zweckverband ...
Für derartige Beschlüsse ist es notwendig, aber auch genügend,
dass zwei
Drittel der Gemeinden zustimmen ..."
Die Politischen Gemeinden Rümlang, Oberglatt und Niederglatt stimmten
den neuen Statuten u.a. deshalb nicht zu, weil diese die Erstellung eines
für sie ungünstig gelegenen Krankenheimes in Bassersdorf ermöglichen
sollten.
Mit Beschluss vom 1. April 1987 stellte der Regierungsrat des
Kantons Zürich fest, dass die nach den alten Statuten erforderliche
Zustimmung von zwei Dritteln der Verbandsgemeinden zustande gekommen
sei. Er genehmigte daher die neuen Statuten. Mit deren Genehmigung durch
den Regierungsrat traten sie in Kraft. Gegen diesen Genehmigungsentscheid
des Regierungsrates reichten die Politischen Gemeinden Rümlang, Oberglatt
und Niederglatt beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde ein. Sie
rügen eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie und machen eine Verletzung
von Art. 4 BV geltend. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Der Zweckverband Kreisspital-Verband Bülach ist nach Art. 1
sowohl der alten wie auch der neuen Statuten ein Zweckverband des
öffentlichen Rechts im Sinne von § 7 des Gesetzes des Kantons Zürich über
das Gemeindewesen (Gemeindegesetz, GG). Den Verbandsgemeinden obliegen
nach den Statuten Verpflichtungen auf dem Gebiete des Spitalwesens. Mit
der Revision der Statuten werden diese Verpflichtungen teilweise
geändert. Aufgrund des angefochtenen Genehmigungsbeschlusses des
Regierungsrates treten die neuen Statuten in Kraft (§ 23 der neuen
Statuten). Er trifft die beschwerdeführenden Gemeinden damit in ihrer
Eigenschaft als Trägerinnen hoheitlicher Gewalt. Die Beschwerdeführerinnen
sind daher nach der Rechtsprechung legitimiert, mit staatsrechtlicher
Beschwerde eine Verletzung ihrer Autonomie zu rügen. Ob ihnen im
betreffenden Sachbereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist keine Frage
der Legitimation, sondern bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung
(BGE 111 Ia 252 E. 2, 110 Ia 198 E. 1, mit Hinweisen). Die übrigen
Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen weitern Erörterungen Anlass. Auf
die vorliegende Beschwerde kann daher eingetreten werden.
b) Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, der Genehmigungsbeschluss
des Regierungsrates verletze sie in ihrer Autonomie. Die Verletzung
erblicken sie darin, dass die neuen Statuten genehmigt worden sind,
obwohl sie ihnen nicht zugestimmt haben. Sie bestreiten zwar nicht,
dass die nach den alten Statuten für eine Statutenänderung benötigte
Zustimmung von zwei Dritteln der Verbandsgemeinden vorhanden ist,
und sie machen daher nicht geltend, der Regierungsrat habe die alten
Statutenbestimmungen falsch ausgelegt und angewendet. Sie behaupten
indessen, dass die alten Statuten in bezug auf das Änderungsverfahren
mit der in der Kantonsverfassung und im Gemeindegesetz garantierten
Gemeindeautonomie in Widerspruch stünden. Damit verlangen die drei
Gemeinden eine vorfrageweise Überprüfung der alten Statuten auf ihre
Verfassungs- und Gesetzmässigkeit. Dies ist nach der neuesten Praxis des
Bundesgerichts zulässig (BGE 113 Ia 204 E. c). Denn die Statuten einer
öffentlichrechtlichen Körperschaft haben rechtssatzähnlichen Charakter mit
bindender Wirkung für die beteiligten Verbandsgemeinden. Die Zulässigkeit
der Überprüfung wird auch nicht durch den Umstand ausgeschlossen, dass
die beschwerdeführenden Gemeinden den alten Statuten bei der Gründung des
Zweckverbandes oder beim Eintritt zugestimmt haben. Die allfällige Bejahung
der Verfassungswidrigkeit der Statuten hat aber lediglich zur Folge, dass
sie im konkreten Fall nicht angewendet werden und dass ausschliesslich
der angefochtene Genehmigungsbeschluss aufgehoben wird (BGE 113 Ia 204 f.).
Erwägung 2
2.- a) Eine Gemeinde ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht dafür keine
abschliessende Ordnung trifft, sondern diese ganz oder teilweise der
Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 111 Ia 253, 110 Ia 199 E. 2, 109 Ia
45 E. b, mit Hinweisen).
Art. 48 KV räumt den Gemeinden allgemein das Recht ein, ihre
Angelegenheiten innerhalb der Schranken der Verfassung und Gesetze
selbständig zu ordnen. Nach § 5 des Gesetzes über das Gesundheitswesen
(Gesundheitsgesetz) erfüllen die Gemeinden die Aufgaben, die ihnen die
Gesundheitsgesetzgebung überträgt. § 39 Abs. 1 Gesundheitsgesetz bestimmt,
welche Spitäler der Kanton errichtet und betreibt. Gemäss § 39 Abs. 2
Gesundheitsgesetz ist die Errichtung und der Betrieb anderer als kantonaler
Krankenhäuser Sache der Gemeinden. Für den Betrieb eines Krankenhauses
bedarf es einer Bewilligung der Direktion des Gesundheitswesens, die
nur aus schwerwiegenden Gründen verweigert oder entzogen werden kann (§
43 Gesundheitsgesetz). In gesundheitspolizeilicher Beziehung unterstehen
die Krankenhäuser der Aufsicht der Gesundheitsdirektion (§ 42 Abs. 1
Gesundheitsgesetz). § 40 Gesundheitsgesetz sieht Staatsbeiträge an Bau
und Betrieb von Krankenhäusern vor. Voraussetzungen, Arten und Höhe der
Beiträge werden durch die kantonale Subventionsverordnung geregelt.
Nach dieser Ordnung kommt den zürcherischen Gemeinden auf dem Gebiet
des Krankenhauswesens eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit
zu. Diese wird freilich faktisch dadurch eingeschränkt, dass es der
Kanton als Subventionsgeber in der Hand hat, bestimmend einzugreifen. Da
die gesetzliche Ordnung den Gemeinden einen Aktionsbereich einräumt,
worin sie in bedeutendem Masse selbständig tätig sein können, ging das
Bundesgericht davon aus, es stehe ihnen im Spitalwesen eine gewisse
Autonomie zu (Urteil vom 11. Dezember 1974 i.S. Gemeinde Dübendorf, in:
ZBl 76/1975 S. 298/299). Die Autonomie der beschwerdeführenden Gemeinden
ist daher zu bejahen.
b) Ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, so kann sie
sich mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass
die kantonale Behörde im Genehmigungs- und Rechtsmittelverfahren ihre
Prüfungsbefugnis überschreitet. Die Gemeinde kann sodann verlangen,
dass die kantonale Behörde materiell die kommunalen, kantonalen und
bundesrechtlichen Vorschriften nicht verletze, die den Sachbereich,
in dem Autonomie besteht, ordnen.
Das Bundesgericht prüft den Entscheid der kantonalen Behörden auf
Willkür hin, soweit Gesetzes- oder Verordnungsrecht in Frage steht;
mit freier Kognition entscheidet es, wenn es sich um Verfassungsrecht
des Bundes oder der Kantone handelt (BGE 111 Ia 132 E. 4a, 253 E. 3,
110 Ia 200 E. b, 109 Ia 45 E. b, mit Hinweisen). - Nach Art. 48 der
zürcherischen Kantonsverfassung ist die Autonomie der Gemeinden innerhalb
der Schranken von Verfassung und Gesetzgebung garantiert; soweit sich die
Beschwerdeführerinnen auf eine Verletzung des Gemeindegesetzes berufen,
kommt lediglich eine Willkürprüfung in Betracht. Die beschwerdeführenden
Gemeinden rufen indessen auch Art. 47bis der Kantonsverfassung an,
wonach die Gemeinden sich zu Zweckverbänden zusammenschliessen können. In
dieser Hinsicht ist eine freie Prüfung der vorliegenden Beschwerde nicht
zum vornherein auszuschliessen. Wie es sich damit verhält, kann indessen
offengelassen werden, da die vorliegende Beschwerde auch bei beschränkter
Kognition gutzuheissen ist. Lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür
ist indessen die Auslegung der neuen und der alten Statuten zu prüfen.
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführerinnen machen zur Hauptsache geltend, eine
wesentliche Statutenänderung, die von ihnen abgelehnt werde, könne ihnen
nicht durch einen Mehrheitsentscheid des Zweckverbandes aufgezwungen
werden. Sie anerkennen zwar, dass bereits die alten Statuten für eine
Änderung ein Mehrheitsverfahren vorsehen. Ein Mehrheitsentscheid verletze
sie indessen dann in ihrer Autonomie, wenn es sich um wesentliche
Statutenänderungen handle; insbesondere könne das Austrittsrecht und
die Formulierung des Zweckes des Verbandes nicht entgegen ihrem Willen
geändert werden.
Das Bundesgericht hat sich im Urteil i.S. Einwohnergemeinde Egerkingen
(BGE 113 Ia 200, insbes. E. 3) ausführlich zur Frage ausgesprochen,
ob es unter dem Gesichtswinkel der Gemeindeautonomie zulässig sei, dass
die Statuten eines Zweckverbandes aufgrund eines Mehrheitsentscheides
der Verbandsgemeinden geändert werden. Es hat in diesem Entscheid
ausgeführt, das Erfordernis der Einstimmigkeit für Statutenrevisionen
vermöge auf der einen Seite den Schutz der einzelnen beteiligten
Gemeinden in optimaler Weise zu garantieren. Es könnten ihr dann von der
(allenfalls qualifizierten) Mehrheit keine ihr nicht genehmen Statuten
aufgezwungen werden; dadurch werde das Vertrauen der Verbandsgemeinden
in den Verband und dessen Tätigkeit gestärkt. Auf der andern Seite
könne das Einstimmigkeitsprinzip die Handlungsfähigkeit des Verbandes
lähmen. Deshalb erleichtere ein Mehrheitsverfahren etwa eine Anpassung
an veränderte Umstände oder eine Weiterentwicklung der Aufgaben. Dieser
Grundkonflikt zwischen Schutzbedürfnis der einzelnen Gemeinden und der
Handlungsfähigkeit des Verbandes werde in den einzelnen Kantonen etwa in
dem Sinne gelöst, dass grundlegende Bestimmungen der Statuten nur unter
Zustimmung aller beteiligten Gemeinden revidiert werden könnten, während
Statutenbestimmungen von untergeordneter Bedeutung mit (einfacher oder
qualifizierter) Mehrheit einer Revision unterzogen werden dürfen. Zu den
grundlegenden Statutenbestimmungen könnten solche gezählt werden, welche
die Stellung der Verbandsgemeinden grundsätzlich und unmittelbar betreffen,
wie etwa die Umschreibung des Verbandszweckes, des Kostenverteilers, der
Haftung und Auflösung und ähnliches mehr. In die gleiche Richtung weise
die Literatur, welche in bezug auf die Frage des Einstimmigkeits- bzw. des
Mehrheitsprinzips bei Statutenrevisionen eine Differenzierung nach deren
Bedeutung befürworte (Hinweise auf die Literatur in: BGE 113 Ia 209 E. d).
Aufgrund dieser Überlegungen ist im folgenden die Beschwerde der drei
Gemeinden zu Gemeinden zu prüfen.
Erwägung 4
4.- Zum einen machen die Beschwerdeführerinnen geltend, mit den
vom Regierungsrat genehmigten Statuten sei ihnen das frühere, zwar an
gewisse Verpflichtungen finanzieller Art gebundene, aber grundsätzlich
freie Austrittsrecht entzogen worden. Dies sei ohne ihre Zustimmung
nicht zulässig. Sie erblicken darin eine Verletzung ihrer Autonomie.
a) Vorerst ist die Rechtsnatur des Kreisspital-Verbandes Bülach
näher zu untersuchen. Das zürcherische Gemeinderecht kennt zwei
Zweckverbandsarten, den Zweckverband kraft freiwilligen Zusammenschlusses
gemäss Art. 47bis Abs. 1 KV und § 7 Abs. 1 GG einerseits und den
zwangsweisen Zusammenschluss gemäss Art. 47bis Abs. 2 KV und § 7 Abs. 2 GG
andererseits. Die zwangsweise Verbindung von Gemeinden ist nur zulässig,
wenn ohne sie die Durchführung wichtiger Gemeindeaufgaben in Frage
gestellt wäre (vgl. MAX METTLER, Das Zürcher Gemeindegesetz, 3. Auflage,
S. 34). Die drei beschwerdeführenden Gemeinden sind nicht nur Mitglieder
des Kreisspital-Verbandes Bülach, sondern auch des entsprechenden Verbandes
Dielsdorf; die spitalmässige Versorgung ist daher bei ihnen auch ohne
den Bülacher Verband nicht in Frage gestellt. Aus ihrer Sicht handelt
es sich deshalb dabei um einen sogenannten freiwilligen Zweckverband.
Daran vermag auch die Verfügung der Direktion des Gesundheitswesens
über die Einzugsbereiche der kommunalen und regionalen Krankenhäuser
vom 22. November 1973 nichts zu ändern; mit dieser Verfügung wurden
zwar u.a. die Einzugsbereiche der drei beschwerdeführenden Gemeinden
je hälftig für das Kreisspital Bülach und das Bezirksspital Dielsdorf
festgelegt. Hiebei handelt es sich nur um eine subventionsrechtliche
Festlegung ohne grundsätzliche Bedeutung im Hinblick auf das Wesen der
Zweckverbände als Rechtsträger der beiden erwähnten Spitäler.
b) Zu prüfen ist ferner die Bedeutung der Statutenrevision mit
Bezug auf das Recht einer einzelnen Gemeinde, ihre Mitgliedschaft
beim Zweckverband zu kündigen. Gemäss § 3 der alten Statuten stand es
jeder Vertragsgemeinde frei, nach Ablauf von 10 Jahren, vom Beitritt
an gerechnet, den Austritt aus dem Verband zu erklären. § 3 Abs. 2
der alten Statuten bestimmte sodann, die austretende Gemeinde gehe
ihrer Rechte am Verbandsvermögen verlustig; ob und in welchem Betrage
sie eine Auflösungssumme zu leisten habe, werde der Vereinbarung der
Spitalkommission mit der betreffenden Gemeinde überlassen. Die kantonale
Direktion des Innern vertritt in ihrer Vernehmlassung entgegen den
Beschwerdeführerinnen die Meinung, der Wortlaut der neuen Statuten,
insbesondere von § 3, schliesse die Möglichkeit der einseitigen Kündigung
keineswegs aus. Dabei wird übersehen, dass § 3 der neuen Statuten
nicht isoliert für sich allein betrachtet werden darf. Zutreffend ist
nur, dass diese Statutenvorschrift bestimmt, über die Bedingungen bei
Austritten aus dem Zweckverband hätten die Gemeinden auf Antrag der
Spitalkommission zu befinden. In § 7 der neuen Statuten wird sodann
bestimmt, für die Beschlussfassung über Austritte von Gemeinden sei
die Abstimmung der Verbandsgemeinden vorbehalten. Damit ergeben sich
zwei bedeutende Änderungen im Verhältnis zu den alten Statuten. Es
besteht kein Kündigungsrecht mehr, sondern ein Austrittsgesuch bedarf
der mehrheitlichen Zustimmung aller Verbandsgemeinden. Ferner werden die
Modalitäten des Austrittes nicht mehr der Vereinbarung der Spitalkommission
mit der austrittswilligen Gemeinde vorbehalten, sondern einseitig durch
Entscheid aller Mitgliedergemeinden bestimmt. Für eine andere Auslegung
finden sich weder im Wortlaut der neuen Statuten noch in den Revisionsakten
irgendwelche Anhaltspunkte. Es ist daher davon auszugehen, dass mit der
Statutenrevision das freie Austrittsrecht der einzelnen Verbandsgemeinden
tatsächlich aufgehoben worden ist.
c) Statutenbestimmungen über die Möglichkeit und die Modalitäten
des Austritts einer Gemeinde aus einem Zweckverband sind für den Verband
selber und die beteiligten Verbandsgemeinden von zentraler Bedeutung. Sie
können insbesondere für die einzelne Gemeinde im Hinblick auf die Frage,
ob sie einem Zweckverband beitreten wolle oder nicht, ausschlaggebend
sein. Die Beschränkung der Austrittsmöglichkeiten ist von derartigem
Gewicht, dass sie entgegen dem Willen einer Verbandsgemeinde nicht ohne
Verletzung der Gemeindeautonomie beschlossen und in Kraft gesetzt werden
kann. Dies trifft im vorliegenden Fall insbesondere deshalb zu, weil,
wie oben dargelegt, der Austritt nach den neuen Statuten in das Belieben
der übrigen Gemeinden gestellt ist.
Art. 47bis Abs. 1 KV räumt den Gemeinden das Recht ein, sich freiwillig
zu Zweckverbänden zusammenzuschliessen. Daraus kann abgeleitet werden,
dass sich diese von der Bindung auch wieder sollen lösen können (METTLER,
aaO, S. 42; MARKUS FELDMANN, Eingemeindungen und Zweckverbände, in:
ZBl 35/1934 S. 561 ff., insbes. S. 564). An diesem Recht vermögen
auch Statutenbestimmungen, welche für eine Statutenrevision ein
Mehrheitsverfahren vorsehen, nichts zu ändern. Das Bundesgericht ist
denn auch in einem Entscheid aus dem Jahre 1974 stillschweigend davon
ausgegangen, dass eine Gemeinde aus einem Spital-Verband austreten könne
(ZBl 76/1975 S. 302). Auch in der Literatur wird die Auffassung vertreten,
der Austritt könne einer Verbandsgemeinde grundsätzlich nicht verweigert
werden (vgl. MARCEL SCHENKER, Das Recht der Gemeindeverbände, Diss.
St. Gallen 1986, S. 303; PETER GRÜTER, Die schweizerischen Zweckverbände,
Diss. Zürich 1973, S. 118 ff.). Die Beschränkung des Austritts mit
der Möglichkeit, dass ein Austritt aufgrund eines Mehrheitsentscheides
überhaupt verhindert wird, kann deshalb ohne Zustimmung der betroffenen
Gemeinden nicht in Kraft gesetzt werden.
Aufgrund dieser Erwägungen verletzte es im vorliegenden Fall die
Autonomie der beschwerdeführenden Gemeinden, dass die neuen Statuten
mit der in ihnen enthaltenen Einschränkung der Austrittsmöglichkeiten
entgegen ihrem Willen genehmigt wurden. Die Rüge der Verletzung
der Gemeindeautonomie erweist sich daher in dieser Hinsicht als
begründet. Demnach ist der angefochtene Genehmigungsbeschluss unter
Gutheissung der Beschwerde aufzuheben.
Erwägung 5
5.- a) Die Beschwerdeführerinnen beanstanden weiter, dass der Zweck
des Spital-Verbandes mit den neuen Statuten erweitert worden ist.
Vorerst ist die Bedeutung der Statutenänderung in dieser Hinsicht
zu prüfen. - Entgegen der Auffassung der kantonalen Direktion des Innern
in ihrer Vernehmlassung kommt einmal der Neufassung des Verbandszweckes
weit mehr als nur redaktionelle Bedeutung zu. Dies zeigt sich in erster
Linie aufgrund des klaren und eindeutigen Wortlautes der entsprechenden
Statutenbestimmungen. So ist in § 1 Abs. 1 der alten Statuten als
Verbandszweck nur der Betrieb einer Krankenanstalt in Bülach (Kreisspital
Bülach) erwähnt, während § 2 der neuen Statuten ausdrücklich bestimmt,
vom Kreisspital-Verband Bülach würden neben dem Kreisspital Bülach als
Schwerpunktspital dezentralisierte Krankenheime betrieben. Die vorgesehene
Errichtung der letzteren bildete aufgrund der Akten im übrigen gerade
Ausgangspunkt der Revision der Verbandsstatuten. Vorgeschichte und
Wortlaut der Revision zeigen damit deutlich, dass deren eigentliches
Ziel die Schaffung einer einwandfreien rechtlichen Grundlage für die
neu vorgesehenen Krankenheime, insbesondere dasjenige in Bassersdorf,
bildete. - Es ist bei dieser Sachlage daher davon auszugehen, dass die
Statuten auch in bezug auf die Umschreibung des Verbandszweckes eine
erhebliche Änderung erfahren haben.
Nach den obenstehenden Erwägungen ist eine derartige Erweiterung des
Verbandszweckes entgegen dem Willen der beschwerdeführenden Gemeinden unter
dem Gesichtswinkel ihrer Autonomie nicht unbedenklich. Es ist indessen zu
beachten, dass die Beschwerdeführerinnen diesen Punkt nicht selbständig
aufgreifen und in dieser Hinsicht nicht ausdrücklich eine Verletzung ihrer
Gemeindeautonomie geltend machen. Sie erachten vielmehr den Ausschluss des
Austrittsrechts deshalb um so stossender, weil der Verbandszweck ausgedehnt
worden ist und gestützt darauf ein Spital in Bassersdorf errichtet werden
soll, der den Einwohnern der beschwerdeführenden Gemeinden von geringem
oder überhaupt keinem Nutzen ist. Bei dieser Sachlage braucht nicht
näher geprüft zu werden, ob die Genehmigung der neuen Statuten durch den
Regierungsrat nicht auch unter diesem Gesichtswinkel aufzuheben wäre.
b) Schliesslich machen die Beschwerdeführerinnen eine Verletzung
des Gleichheitsprinzips nach Art. 4 BV und damit des elementaren
Gerechtigkeitsgebotes geltend. Diese Verfassungsverletzungen erblicken
sie darin, dass sie durch den Verlust des einseitigen Kündigungsrechts
dazu gezwungen werden können, sich am neuen Krankenheim Bassersdorf zu
beteiligen, obwohl sie davon wegen dessen abgelegenen Standorts und wegen
der bisherigen Beteiligung am Spitalverband Dielsdorf nicht profitieren
könnten. Auch diese Frage kann im vorliegenden Fall offengelassen werden,
da die Beschwerde bereits aus den in Erwägung 4 festgehaltenen Überlegungen
gutzuheissen ist.