BGE 113 IA 1
113 Ia 1
1. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 28. Januar 1987 i.S. M. gegen Regierungsrat des Kantons Zürich
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 4 BV; Akteneinsicht.
1. Anspruch auf Akteneinsicht nach kantonalem Recht und Art. 4 BV;
Kognition des Bundesgerichts (E. 2).
2. Art. 4 BV garantiert einen Anspruch auf Akteneinsicht auch
ausserhalb eines hängigen Verfahrens, sofern der Rechtssuchende ein
schutzwürdiges Interesse geltend machen kann und sofern der Akteneinsicht
keine privaten oder öffentlichen Geheimhaltungsinteressen entgegenstehen
(E. 4a).
3. Die Interessenabwägung im vorliegenden Fall ergibt, dass ein
überwiegendes schutzwürdiges Interesse an der Einsicht in die Eintragungen
betreffend die eigene Person in einem Polizeiregister besteht. Über das
allgemeine Interesse an der Kenntnisnahme hinaus sprechen hierfür der enge
Bezug zur persönlichen Freiheit und das Bedürfnis nach einer allfälligen
Korrektur; der Akteneinsicht stehen weder der Verwaltungsaufwand noch
generelle polizeiliche Geheimhaltungsinteressen entgegen (E. 4b-4e).
Sachverhalt
A.- M. hielt sich an einem Abend im Jahre 1984 an einem Ort in
Zürich auf, der als Treffpunkt von Homosexuellen bekannt ist und an dem
es schon mehrfach zu Überfällen gekommen sein soll. Die Kantonspolizei
hielt M. an diesem Abend anlässlich einer Routinekontrolle an und befragte
ihn nach seiner Identität. Da dieser sich nicht sofort ausweisen konnte,
wurde er auf den nahen Polizeiposten verbracht. Nachdem die Identität von
M. festgestellt werden konnte, wurde er ohne weitern Verdacht entlassen.
Auf eine entsprechende Anfrage hin bekam M. von der Kantonspolizei
die Auskunft, die ihn betreffende Vornahme einer Routinekontrolle zur
Identitätsabklärung sei bei der Polizei vermerkt worden; ebenso sei
festgehalten, dass er nach der Feststellung der Identität wieder entlassen
worden sei, ohne dass ein Verdacht gegen ihn bestanden hätte.
In der Folge ersuchte M. um Einsicht in die ihn betreffende
Personalakte oder um Zustellung einer Kopie. Der Kommandant der
Kantonspolizei wies dieses Gesuch ab. Auf Beschwerde hin bestätigte
der Regierungsrat des Kantons Zürich mit Entscheid vom 16. April 1986,
dass M. keinen Anspruch auf Akteneinsicht habe. Zur Begründung seines
Entscheides führte der Regierungsrat aus, nach kantonalem Verfahrensrecht
komme M. kein Anspruch auf Akteneinsicht zu. Ein solcher könne im
vorliegenden Fall auch nicht aus Art. 4 BV abgeleitet werden. M. habe
kein schutzwürdiges Interesse an der Einsichtnahme, weil kein Verfahren
bevorstehe und die Unkorrektheit des Registereintrages nicht dargetan
sei. Die Akteneinsicht sei auch deshalb zu verweigern, weil sie die
Erfüllung der gesetzlichen Aufgabe durch die Verwaltung in einer nicht
verantwortbaren Weise beeinträchtigen würde.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates reichte M. beim
Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde ein. Er macht eine Verletzung
des aus Art. 4 BV abgeleiteten Anspruchs auf Akteneinsicht geltend. Das
Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Der Beschwerdeführer macht mit seiner staatsrechtlichen Beschwerde
nicht geltend, die von der Kantonspolizei vorgenommene Personenkontrolle
und Identifizierung auf dem Polizeiposten sei unrechtmässig.
Er beanstandet auch nicht, dass der Vorfall registriert worden ist
und die Registrierung etwa einer gesetzlichen Grundlage entbehre oder
unverhältnismässig sei. Er rügt mit seiner staatsrechtlichen Beschwerde
ausschliesslich, dass ihm keine Einsicht in die über ihn registrierten
Daten gewährt worden ist.
Das Recht auf Akteneinsicht als Teil des Anspruchs auf rechtliches
Gehör wird in erster Linie durch die kantonalen Verfahrensvorschriften
umschrieben, deren Anwendung das Bundesgericht lediglich unter dem
Gesichtswinkel der Willkür überprüft. Wo sich indessen der kantonale
Rechtsschutz als ungenügend erweist, greifen die unmittelbar aus Art. 4
BV folgenden bundesrechtlichen Verfahrensregeln zur Sicherung des
Akteneinsichtsrechts ein. Ob der unmittelbar aus Art. 4 BV fliessend
Anspruch auf Akteneinsicht verletzt ist, prüft das Bundesgericht mit
freier Kognition (BGE 112 Ia 100 E. 5b; 111 Ia 166 E. a; 110 Ia 81 E. 5b,
85 E. 3b, 101 E. 4a; 108 Ia 6, mit Hinweisen).
Erwägung 3
3.- Der Regierungsrat führt im angefochtenen Entscheid aus, angesichts
des Umstandes, dass der Beschwerdeführer nach seiner Identifizierung ohne
weitere Folgen und ohne Verdacht entlassen worden ist, sei das Verfahren
abgeschlossen, so dass weder die Bestimmungen der Strafprozessordnung über
die Akteneinsicht noch diejenigen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
zum rechtlichen Gehör zur Anwendung kämen. Gegen diese Sicht liesse
sich allenfalls einwenden, dass die polizeiliche Personenkontrolle
gerade mit dem Registereintrag ihren Abschluss fand, in welchen der
Beschwerdeführer unmittelbar danach Einsicht verlangte; es ist auch zu
beachten, dass der Polizeirapport vom 20. Mai 1984 erst einige Zeit nach
der am 4. Mai 1984 durchgeführten Polizeikontrolle erstellt worden ist. Wie
es sich damit verhält, braucht indessen im vorliegenden Fall nicht näher
geprüft zu werden, da der Beschwerdeführer nicht oder zumindest nicht
in genügender Weise geltend macht, er habe sein Gesuch um Akteneinsicht
in einem laufenden Verfahren gestellt und das kantonale Verfahrensrecht
sei in dieser Hinsicht willkürlich angewendet worden. Es ist daher im
folgenden ausschliesslich aufgrund von Art. 4 BV zu untersuchen, ob dem
Beschwerdeführer ein Anspruch auf Einsicht in den Registereintrag zusteht.
Erwägung 4
4.- a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts wird aus Art. 4
BV direkt ein Anspruch auf Akteneinsicht als Teil des rechtlichen
Gehörs abgeleitet (vgl. BGE 110 Ia 85 E. 3b; 100 Ia 10). Dieser
verfassungsmässige Anspruch gilt nicht nur in einem hängigen Verfahren,
sondern darüber hinaus auch ausserhalb eines formellen Verfahrens. Eine
umfassende Wahrung der Rechte kann es gebieten, dass der Bürger etwa
die Akten eines abgeschlossenen Verfahrens einsehe. Allerdings ist
dieser verfassungsrechtliche Anspruch - im Gegensatz zu demjenigen
eines Beteiligten auf Einsicht in die Akten eines hängigen Verfahrens -
davon abhängig, dass der Rechtssuchende ein schutzwürdiges Interesse
glaubhaft machen kann (BGE 95 I 108; 112 Ia 100 E. 5b; 110 Ia 85 E. 4a;
unveröffentlichtes Urteil i.S. Jobin vom 22. Oktober 1982, E. 2b). Ein
solcher Anspruch kann ausnahmsweise auch einem am abgeschlossenen Verfahren
nicht beteiligten Dritten zukommen (BGE 95 I 108; 110 Ia 85 E. 4a).
Unabhängig von einem abgeschlossenen oder bevorstehenden Verfahren ergibt
sich aus Art. 4 BV ein Anspruch auf Akteneinsicht für den unmittelbar
Betroffenen grundsätzlich auch ausserhalb jeglichen Verfahrens. Das
Akteneinsichtsrecht findet indessen seine Grenzen am öffentlichen
Interesse des Staates oder an berechtigten Geheimhaltungsinteressen
Dritter (BGE 95 I 109; 112 Ia 100 E. 5b; 110 Ia 85 E. 4a; 103 Ia
492 f.). Öffentliche Geheimhaltungsinteressen können etwa bei Fragen
der Landesverteidigung oder der Staatssicherheit vorliegen (BGE 100
Ia 102 E. 5b); dem Akteneinsichtsrecht können ferner berechtigte
Geheimhaltungsinteressen von Dritten vorgehen, beispielsweise soweit
Familienangehörige, Auskunftspersonen oder Geschäftsgeheimnisse betroffen
sind (BGE 112 Ia 102 E. 6; 103 Ia 493; 100 Ia 102 E. 5b; 95 I 109 E. 4,
445 f.); schliesslich hat die Rechtsprechung auch eine Verweigerung
der Akteneinsicht des Betroffenen selber nicht ausgeschlossen, soweit
Krankengeschichten oder ärztliche und psychiatrische Gutachten in Frage
stehen (BGE 100 Ia 102 E. 5b). Die einander entgegenstehenden Interessen
an der Akteneinsicht auf der einen Seite und an deren Verweigerung auf
der andern Seite sind im Einzelfall sorgfältig gegeneinander abzuwägen
(BGE 110 Ia 86 E. 4b, mit Hinweisen). Für diese Interessenabwägung zieht
das Bundesgericht bisweilen die Akten, in die Einsicht verlangt wird,
bei (BGE 95 I 109 E. 2b; 112 Ia 102); im vorliegenden Fall erweist sich
der Beizug des streitigen Registereintrages nicht als notwendig.
Im folgenden ist zu prüfen, ob dem Beschwerdeführer aufgrund einer
Abwägung der entgegenstehenden Interessen nach Art. 4 BV ein Anspruch
auf Einsicht in den ihn betreffenden Registereintrag zukommt.
b) aa) Der Beschwerdeführer begründet sein Begehren um Einsicht in den
streitigen Registereintrag vorerst mit seinem Interesse an der Kenntnis
der über ihn festgehaltenen Daten und dem Bedürfnis, prüfen zu können,
ob diese korrekt registriert worden seien. Dieses allgemeine Interesse
kann heute angesichts der technischen Möglichkeiten der Datenbearbeitung
nicht mehr als unerheblich bezeichnet werden. Der einzelne Bürger kann
es durchaus als Unbehagen und als Beeinträchtigung seiner Privatsphäre
empfinden, wenn die Verwaltung personenbezogene Daten über längere Zeit
hinweg aufbewahrt und allenfalls weitere Verwaltungsstellen zu diesen Daten
auf unbestimmte Zeit hinaus Zugang haben (vgl. RAINER J. SCHWEIZER, Die
Grundlagen der schweizerischen Datenschutzgesetzgebung, in: WuR 34/1982
S. 27 und 29 f.; THOMAS W. SCHREPFER, Datenschutz und Verfassung, Bern
1985, S. 21 f. und 161). Um so verständlicher erscheint es, dass der
Bürger in den Fällen, in denen er wie hier der Beschwerdeführer von einer
Registrierung Kenntnis hat, den Eintrag einsehen und dessen Richtigkeit
überprüfen möchte. Diesem Bedürfnis wird nicht schon dadurch Rechnung
getragen, dass ihm vom wesentlichen Inhalt des Eintrages Kenntnis gegeben
wird. Es kann auch nicht gesagt werden, die Einsicht werde ausschliesslich
aus Neugierde verlangt. Bei dieser Sachlage ist bereits unter diesem
Gesichtswinkel ein erhebliches Interesse an der Einsicht in den streitigen
Registereintrag zu bejahen.
bb) Die Einsicht in den streitigen Registereintrag hat darüber hinaus
einen engen Bezug zu den verfassungsmässigen Rechten, insbesondere
zum ungeschriebenen Grundrecht der persönlichen Freiheit. Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung schützt die persönliche Freiheit
als zentrales Freiheitsrecht nicht nur die Bewegungsfreiheit und
die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten,
die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen
(BGE 112 Ia 100 E. 5b; 111 Ia 345 E. b; 109 Ia 279, mit Hinweisen); es
umfasst auch "le droit d'apprécier une situation et de se déterminer en
conséquence" (BGE 106 Ia 280 E. 3b; 111 Ia 232 E. 3a, mit Hinweisen). Das
Bundesgericht hat indessen wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass nicht
jeder beliebige Eingriff in das Recht der Persönlichkeit die Berufung auf
ein ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht rechtfertige; namentlich
habe die persönliche Freiheit nicht die Funktion einer allgemeinen
Handlungsfreiheit, auf die sich der Einzelne gegenüber jedem staatlichen
Akt, der sich auf seine persönliche Lebensgestaltung auswirkt, berufen
könne (BGE 112 Ia 100 E. 5b; 111 Ia 345 E. b; 108 Ia 61; 107 Ia 56,
mit Hinweisen).
Das Bundesgericht hat entschieden, dass die Erhebung
erkennungsdienstlicher Daten wie das Fotografieren des Gesichts und die
Abnahme von Fingerabdrücken einen Eingriff in die persönliche Freiheit
darstelle (BGE 109 Ia 155 E. 6a; 107 Ia 145 E. 5a, mit Hinweisen). Das
Bundesgericht hatte indessen bisher nicht dazu Stellung zu nehmen, ob
auch das Aufbewahren von erkennungsdienstlichen Daten einen Eingriff
in die persönliche Freiheit darstelle, da deren Vernichtung in den
zu beurteilenden Fällen sichergestellt war (BGE 109 Ia 157 E. 6b;
107 Ia 145 E. 5a). Auch im vorliegenden Fall braucht mangels einer
entsprechenden Rüge nicht geprüft zu werden, ob das Aufbewahren der
anlässlich der Personenkontrolle registrierten Daten in die persönliche
Freiheit des Beschwerdeführers eingreift und vor der Verfassung
standhält (vgl. zu dieser Frage SCHREPFER, aaO, S. 70; JÖRG PAUL
MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte - Besonderer Teil, Bern 1985, S. 24
Fn. 90). Gerade der vorliegende Fall zeigt indessen den engen Bezug
der Registrierung zum Grundrecht der persönlichen Freiheit: Soweit der
Beschwerdeführer aus dem Umstand, dass er an einem Ort kontrolliert
worden ist, an dem sich angeblich häufig Homosexuelle aufhalten
sollen, allenfalls mit dem Kreis von Homosexuellen in Verbindung
gebracht werden sollte, kann der Registereintrag für ihn von nicht
geringer Tragweite sein und ihn aus diesem Grunde allenfalls davon
abhalten, sich völlig frei zu bewegen. Diesen Gedanken hat denn auch
das Bundesverfassungsgericht in seinem sog. Zensus-Urteil angesichts der
modernen Datenbearbeitungsmöglichkeiten unterstrichen (BVerfGE 65 Nr. 1
S. 41 ff. E. 1a = EuGRZ 1983 S. 577 ff., insbesondere S. 588). Über die
persönliche Freiheit hinaus zeigt sich, dass die Speicherung von Daten
auch einen Bezug zu Art. 8 EMRK hat. Die Europäische Kommission für
Menschenrechte hat zum Ausdruck gebracht, dass die geheime Erhebung
und Speicherung von personenbezogenen Daten einen Eingriff in das
durch Art. 8 Ziff. 1 EMRK garantierte Recht darstellen kann (Bericht
i.S. Leander c. Schweden vom 17. Mai 1985, Ziff. 53 ff.; Entscheid
i.S. X. c. Grossbritannien vom 6. Oktober 1982 betreffend britische
Volkszählung, DR 30, 239/241 = EuGRZ 1983 S. 410; vgl. ferner Bericht der
Kommission i.S. Mc Veigh et al. c. Grossbritannien vom 18. März 1981, DR
25, 15/60, Ziff. 226 ff. = EuGRZ 1983 S. 430 f.; vgl. auch den Überblick
bei STEPHAN BREITENMOSER, Der Schutz der Privatsphäre gemäss Art. 8
EMRK, Basel/Frankfurt 1986, S. 239 ff.; SCHREPFER, aaO, S. 52 ff.). Kein
Zusammenhang besteht zwischen der hier streitigen Registrierung und der
Wahrnehmung anderer Grundrechte oder politischer Rechte (vgl. hierzu
SCHWEIZER, aaO, S. 42 f.; SCHREPFER, aaO, S. 100 ff. und 106 ff.).
Diese Überlegungen zeigen, dass das Aufbewahren von Daten, wie sie
im vorliegenden Fall anlässlich der beim Beschwerdeführer vorgenommenen
Personenkontrolle registriert worden sind, einen engen Bezug insbesondere
zum Grundrecht der persönlichen Freiheit hat. Der Beschwerdeführer hat
daher auch unter diesem Gesichtswinkel ein erhebliches Interesse daran,
Einsicht in den umstrittenen Registereintrag zu nehmen und dessen
Richtigkeit persönlich zu überprüfen.
cc) Schliesslich ist zu beachten, dass der Beschwerdeführer
Einsicht in den Registereintrag gerade auch deshalb verlangt, um
allfällige Unstimmigkeiten korrigieren lassen zu können; er erachtet
das Einsichtsrecht als unerlässliche Voraussetzung für eine allfällige
Korrektur. Er führt denn auch aus, die Angaben über die Geschehnisse
vom 4. Mai 1984, wie sie sich aus dem angefochtenen Entscheid ergeben,
stimmten nicht mit der Wirklichkeit überein.
Aus den Akten ergeben sich keine Hinweise darauf, ob das
kantonale Recht ein Verfahren zur Korrektur von Registereinträgen
kennt; in der Vernehmlassung zur vorliegenden Beschwerde wird hierzu
nichts ausgeführt. Es liesse sich fragen, ob von Verfassungs wegen
eine Möglichkeit einzuräumen ist, Registereinträge berichtigen oder
allenfalls löschen zu lassen, oder ob sich ein solcher Anspruch aus
Art. 13 EMRK ergebe (vgl. BGE 109 Ia 299 f.; Bericht der Europäischen
Kommission für Menschenrechte i.S. Leander c. Schweden vom 17. Mai 1985,
Ziff. 88 ff. und Auffassung der Minderheit). Die Frage braucht mangels
einer entsprechenden Rüge nicht näher geprüft zu werden. Immerhin ist
darauf hinzuweisen, dass gesetzliche Grundlagen zum Datenschutz, wie sie
sowohl auf Bundesebene als auch in den Kantonen in Vorbereitung sind, ein
entsprechendes Verfahren zur Korrektur von personenbezogenen Daten vorsehen
(vgl. Entwurf zu einem Bundesgesetz über den Schutz von Personendaten
vom Dezember 1983, Art. 36 f.; Kantonales Muster-Datenschutzgesetz für
den öffentlichen Bereich, Art. 24; Richtlinien für die Bearbeitung von
Personendaten in der Bundesverwaltung vom 16. März 1981, Ziff. 44 (BBl 1981
I 1298). Unabhängig von solchen Bestimmungen ist dem Beschwerdeführer auf
jeden Fall einzuräumen, dass die Absicht, allenfalls ein entsprechendes
Berichtigungs- oder Löschungsverfahren anzustrengen, einem schutzwürdigen
Interesse entspricht. Hierfür ist aber Voraussetzung, dass vorerst
tatsächlich Einsicht gewährt wird (vgl. PAUL-HENRI STEINAUER, Le droit
d'accès, in: Informatique et protection de la personnalité, Freiburg 1981,
S. 82 und 99 f.). Entgegen der Auffassung des Regierungsrates kann vom
Beschwerdeführer vor Einsichtgewährung in das streitige Register nicht
verlangt werden, dass dieser glaubhaft macht, der Registereintrag sei
falsch. Demnach ergibt sich auch unter diesem Gesichtswinkel, dass der
Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse an der Einsicht hat.
c) aa) Im folgenden ist zu prüfen, welche Interessen einer
Einsichtnahme in den streitigen Registereintrag entgegenstehen. In
dieser Hinsicht gilt es vorerst zu beachten, dass keine öffentlichen
Geheimhaltungsinteressen etwa zur Wahrung der innern oder äussern
staatlichen Sicherheit vorgebracht werden oder ersichtlich sind. Angesichts
des Umstandes, dass gegen den Beschwerdeführer kein Verfahren eingeleitet
worden ist, kann die Einsicht in den Registereintrag auch nicht aus Gründen
der Sicherung eines Verfahrens verweigert werden (vgl. unveröffentlichte
E. 2 von BGE 112 Ia 161). Der Regierungsrat macht denn auch keine konkreten
öffentlichen Geheimhaltungsinteressen geltend.
bb) Im angefochtenen Entscheid wird ausgeführt, ein uneingeschränktes
Einsichtsrecht würde die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der
Verwaltung in einer nicht verantwortbaren Weise beeinträchtigen; mit
der Verweigerung der Akteneinsicht werde eine potentielle Behinderung
der Erfüllung der polizeilichen Aufgaben abgewehrt, was im öffentlichen
Interesse liege. Worin diese Beeinträchtigung im einzelnen liegen soll,
führt der Regierungsrat indessen nicht näher aus. Soweit sie lediglich
in einem gewissen Mehraufwand der Verwaltung begründet sein sollte,
kommt dem Einwand kaum Bedeutung zu; die Gewährung der Einsicht am Ort
der Verwaltung oder die Herstellung einer entsprechenden Kopie stellt
im vorliegenden Fall keinen wesentlichen Aufwand dar. Darüber hinaus
fragt sich allgemein, inwiefern der mit der Akteneinsicht verbundene
Verwaltungsaufwand überhaupt von Bedeutung sein kann (vgl. SCHREPFER,
aaO, S. 174). In dieser Hinsicht gilt es zum einen zu beachten, dass dem
Aufwand bei der Form der Gewährung von Akteneinsicht Rechnung getragen
werden darf (vgl. BGE 108 Ia 7 E. b und c). Zum andern sehen in Kraft
oder in Vorbereitung stehende Regelungen zum Datenschutz in der einen
oder andern Form Ansprüche auf Akteneinsicht vor und erachten demnach den
Verwaltungsaufwand angesichts der auf dem Spiele stehenden Interessen
als nicht übermässig (vgl. Entwurf zu einem Bundesgesetz über den
Schutz von Personendaten vom Dezember 1983, Art. 31 und 32; Kantonales
Muster-Datenschutzgesetz für den öffentlichen Bereich, Art. 21 und 22;
Richtlinien für die Bearbeitung von Personendaten in der Bundesverwaltung
vom 16. März 1981 (BBl 1981 I 1298), Ziff. 43; vgl. ferner Verordnung
des Bundesrates über den Erkennungsdienst der Bundesanwaltschaft vom
1. Dezember 1986 (AS 1986 S. 2346), Art. 15 und 16). Bei dieser Sachlage
kommt dem Einwand des Regierungsrates keine entscheidende Bedeutung zu.
cc) Nach der Rechtsprechung ist die Verwaltungstätigkeit grundsätzlich
nicht öffentlich. Verwaltungsinterne Akten wie Auskünfte und Notizen,
Mitberichte und schriftliche Mitteilungen und ähnliches mehr fallen
nicht unter das Akteneinsichtsrecht nach Art. 4 BV (BGE 108 Ia 7 E. b;
104 Ia 70 E. 3b; 103 Ia 492 E. 8; 101 Ia 311 E. a; 100 Ia 103 E. b; 96 I
609 E. b, mit Hinweisen; vgl. aus der Literatur ARTHUR HAEFLIGER, Alle
Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 144; IMBODEN/RHINOW,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Basel 1976, S. 519;
ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuenburg 1984, S. 384;
kritisch THOMAS COTTIER, Der Anspruch auf rechtliches Gehör, in: Recht,
1984 S. 122; JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, aaO, S. 247, mit Hinweisen
auf die Arbeiten von Rolf Tinner, Klaus Reinhardt und Willy Huber;
vgl. ferner BERTIL COTTIER, La publicité des documents administratifs,
Diss. Lausanne 1982). Mit dieser Einschränkung des Akteneinsichtsrechts
soll verhindert werden, dass die ganze Meinungsbildung der Verwaltung
über die entscheidenden Aktenstücke und die getroffenen, begründeten
Verfügungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird.
Angesichts dieser Rechtsprechung fragt sich, ob der streitige
Registereintrag über den Beschwerdeführer zu diesen, von der Akteneinsicht
ausgeschlossenen Akten gehört. Diese Auffassung wird vom Regierungsrat
im angefochtenen Entscheid nicht vertreten und wäre abzulehnen. Der
Registereintrag stellt keine interne Stellungnahme oder Wertung im Hinblick
auf eine Entscheidfindung dar; er kann auch nicht als blosse Notiz
verstanden werden. Die Registrierung hat vielmehr Bedeutung für einen
späteren Zeitpunkt, andernfalls sie keinen Sinn hätte und ohne weiteres
gelöscht werden könnte; dann soll auf diese Aufzeichnung der Geschehnisse
zurückgegriffen und - unter Wahrung des aus Art. 4 BV abgeleiteten
Einsichtsrechts - darauf abgestellt werden können. Bei dieser Sachlage
kann der streitige Registereintrag nicht als verwaltungsinternes Aktenstück
bezeichnet werden, in welches aufgrund von Art. 4 BV zum vornherein keine
Einsicht gewährt werden müsste.
dd) Der Regierungsrat führt im angefochtenen Entscheid schliesslich
aus, die von der Verwaltung rechtmässig erhobenen Informationen könnten
die durch Art. 8 EMRK geschützte Privatsphäre der Bürger betreffen und
seien allein schon deshalb vor dem Zugriff Unbefugter zu schützen. Dem
Hinweis auf den Schutzbereich von Art. 8 EMRK kommt zwar grundsätzlich
eine wesentliche Bedeutung zu, doch betrifft er die im vorliegenden Fall
streitige Frage nicht. Denn der Beschwerdeführer verlangt in keiner
Weise Einsicht in Daten, welche andere Personen betreffen, sondern
ersucht ausschliesslich um Einsicht in den ihn allein betreffenden
Registereintrag. Die Einsichtsnahme betrifft damit keine schutzwürdigen
Geheimhaltungsinteressen von Dritten und kann demnach nicht mit dieser
Begründung verweigert werden.
d) Die Darstellung der Interessenlage zeigt, dass der Beschwerdeführer
ein erhebliches schutzwürdiges Interesse an der Einsicht in den streitigen
Registereintrag nachweisen kann. Der Eintrag hat einen engen Bezug zum
Grundrecht der persönlichen Freiheit. Das Interesse an der Einsichtnahme
ist um so gewichtiger, als der Beschwerdeführer nicht darüber informiert
worden ist, in welche Art von Register der Eintrag erfolgt ist und welche
Stellen für wie lange Zeit dazu Zugang haben. Mit zunehmender Nutzbarkeit
und Verwendungsmöglichkeit des Registereintrages wächst aber auch die
Betroffenheit in den persönlichen Verhältnissen, und von der Dauer der
Aufrechterhaltung hängt das "Festschreiben" einer Person ab (vgl. das
sog. Zensus-Urteil des Bundesverfassungsgerichts, BVerfGE 65 Nr. 1
S. 44 ff. E. 2 = EuGRZ 1983 S. 577 ff., insbes. S. 589; SCHREPFER, aaO,
S. 76; vgl. ferner BGE 106 Ia 36 E. b). Die entgegenstehenden Interessen
sind demgegenüber nicht genügend gewichtig, um im vorliegenden Fall die
Einsicht zu verweigern. Der Einsichtnahme stehen keine privaten und keine
öffentlichen Interessen entgegen. Die Polizei kann keine Geheimhaltung
in Anspruch nehmen, welche grundsätzlich weiter ginge als diejenige
der allgemeinen Verwaltung (vgl. Verordnung des Bundesrates über den
Erkennungsdienst der Bundesanwaltschaft vom 1. Dezember 1986 (AS 1986
S. 2346), Art. 15 ff.); wie das Bundesgericht in anderem Zusammenhang
festgestellt hat, können sich Polizeiorgane grundsätzlich keinen Freiraum
verschaffen, der jeglicher Rechtskontrolle und Aufsicht entzogen ist (ZBl
82/1981 S. 39). Die Möglichkeit der Akteneinsicht als solche vermag die
Tätigkeit der Verwaltung nicht in relevanter Weise zu beeinträchtigen;
die Polizei hat vielmehr darauf zu achten, dass sie keine unnötigen
und keine unkorrekten Personendaten aufbewahrt (vgl. BGE 109 Ia 299
oben). Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass der vorliegende Fall
sich nicht mit jenen Urteilen des Bundesgerichts vergleichen lässt, in
denen die Einsicht in amtliche Register in Frage stand (BGE 111 II 48
betreffend Grundbuchregister, 107 Ia 234 betreffend Steuerregister).
Angesichts der Tragweite der auf dem Spiele stehenden privaten
Interessen kann es im vorliegenden Fall nicht genügen, wenn der
Beschwerdeführer lediglich über den Inhalt des Registereintrages
unterrichtet wird; vielmehr hat dieser ein Interesse daran, durch
Akteneinsicht - sei es in Form der Gewährung der Einsicht, sei es durch
Zustellung einer entsprechenden Kopie - vom Inhalt des Eintrages selbst
Kenntnis zu nehmen.
e) Die Interessenabwägung ergibt demnach, dass der Beschwerdeführer ein
überwiegendes schützenswertes Interesse an der Akteneinsicht im Sinne der
zu Art. 4 BV entwickelten Rechtsprechung hat. Demnach ist die Beschwerde
gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben.