BGE 112 V 363
112 V 363
64. Urteil vom 5. November 1986 i.S. Krankenkasse ARGOVIA und Kons. gegen
Bundesamt für Sozialversicherung und Eidgenössisches Departement des
Innern Regeste
Art. 35 ff. KUVG und Art. 30 Abs. 1 Vo I; Art. 6 des Bundesbeschlusses
vom 20. Juni 1980 über die Herabsetzung von Bundesleistungen in den
Jahren 1980-1985. Art. 6 des Bundesbeschlusses, welcher zur Einhaltung
der bewilligten Kredite den Aufschub fälliger Bundesleistungen bis zu
einem Jahr erlaubt, gilt auch für Vorschüsse auf Bundesleistungen. Die
anerkannten Krankenkassen können deshalb während der Geltungsdauer des
Bundesbeschlusses keine Vorschüsse (bzw. Zinsen auf nichtgeleisteten
Vorschüssen) beanspruchen, wie sie Art. 30 Abs. 1 Vo I in der bis 24. April
1986 gültig gewesenen Fassung vorgesehen hat.
Sachverhalt
A.- Gemäss Art. 35 KUVG gewährt der Bund den anerkannten Krankenkassen
jährliche Grundbeiträge, zu denen in Berggebieten ein jährlicher
Bergzuschlag je Versicherten tritt (Art. 38 KUVG). Die Verordnung I über
die Krankenversicherung betreffend das Rechnungswesen und die Kontrolle
der vom Bund anerkannten Krankenkassen und Rückversicherungsverbände
sowie die Berechnung der Bundesbeiträge vom 22. Dezember 1964 (Vo I; SR
832.190) enthält nähere Vorschriften über die Festsetzung und Abrechnung
der Bundesbeiträge (Art. 22 ff. Vo I). Nach dieser Ordnung haben die
Krankenkassen die Bundesbeiträge beim Bundesamt für Sozialversicherung
(BSV) mit einem Kassenausweis geltend zu machen, welcher auf der jährlich
zu erneuernden Prämien- und Mitgliederkontrolle beruht. Nach Prüfung
der eingereichten Kassenausweise erstellt das BSV die Abrechnung für
die Auszahlung der Bundesbeiträge für das abgelaufene Jahr. Art. 30
Abs. 1 Vo I in der bis 24. April 1986 gültig gewesenen Fassung sah vor,
dass das BSV den Krankenkassen für das laufende Jahr einen Vorschuss auf
die Grundbeiträge gewährte, der in der Regel 80% des Bruttobetrages des
abgerechneten Kassenausweises beträgt. Von dieser Verordnungsbestimmung
machte das BSV bis 1977 Gebrauch.
Im Rahmen der Massnahmen zum Ausgleich des Bundeshaushaltes wurden
ab 1978 für die einzelnen Kopfbeiträge Höchstgrenzen festgelegt, die
Subventionen an die Kassen ab 1981 um 5% gekürzt und in den Voranschlägen
des Parlamentes die Bundesbeiträge plafoniert. Mit dem Wirksamwerden
dieser Massnahmen setzte das BSV die Vorschüsse von bisher 80% jährlich
stufenweise herab, wobei die Zahlen im einzelnen seit 1980 betragen:
59,3% (1980), 47,52% (1981), 41,52% (1982), 33,19% (1983), 23,89% (1984)
und 17,64% (1985).
Am 10. Juni 1985 und später erliess das BSV zu Lasten der Krankenkasse
ARGOVIA und 52 weiteren Krankenkassen eine Verfügung in dem Sinne, dass
es die Vorschusszahlungen für das Betriebsjahr 1984 auf 23,89% festlegte
und die Verzinsung der geforderten Vorschüsse der Jahre 1980 bis 1984
ablehnte, soweit diese 80% nicht erreicht hatten.
B.- Namens der 53 Krankenkassen focht das Konkordat der schweizerischen
Krankenkassen diese Verfügung beschwerdeweise beim Eidgenössischen
Departement des Innern (EDI) an, dies mit dem Antrag, es seien die
Vorschüsse für die Bundesbeiträge gemäss Art. 35 bis 38 KUVG auf je 80%
der für das Jahr 1983 abgerechneten Beiträge festzulegen. Das Begehren
um Verzinsung schränkte das Konkordat ein, indem es lediglich die
Verzinsung des für 1984 nachgeforderten Vorschussanteiles ab 1. Januar
1985 beantragte. Mit Entscheid vom 5. Dezember 1985 wies das EDI die
Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
C.- Das Konkordat führt namens der Krankenkassen
Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit folgendem Rechtsbegehren:
"1. Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben.
2. Es sei festzustellen, dass den Beschwerdeführern für das Jahr
1984 je ein Vorschuss im Umfang von 80% der für das Jahr 1983
abgerechneten
Bundesbeiträge (Art. 35/38 KUVG) zustand.
3. Es sei den Beschwerdeführern auf den gemäss Ziffer 2
geschuldeten Bundesbeiträgen ein Verzugszins von 5% für die Zeit vom 1.
Januar 1985 bis zum Zeitpunkt der Auszahlung der Bundesbeiträge
pro 1984
zuzuerkennen.
4. (Kosten- und Entschädigungspunkt)."
Das EDI beantragt Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- a) Das EDI wirft in seiner Vernehmlassung die Frage auf, ob die
Sache nicht auf den Weg der verwaltungsrechtlichen Klage zu verweisen sei,
nachdem die Beschwerdeführerinnen die Handlungsweise des BSV anscheinend
als rechtmässig anerkennen und lediglich die ungenügende Bereitstellung von
Bundesmitteln durch das Parlament rügen würden. Die Frage, ob vorliegend
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde durch die verwaltungsrechtliche Klage -
sei es an das Eidg. Versicherungsgericht (Art. 130 OG), sei es an das
Bundesgericht (Art. 129 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 102 lit. a OG)
- ausgeschlossen ist, hat das Eidg. Versicherungsgericht, wie alle
Eintretensvoraussetzungen, von Amtes wegen zu prüfen (BGE 111 V 151
Erw. 1a mit Hinweisen).
Das Bundesgericht beurteilt auf verwaltungsrechtliche Klage
hin Streitigkeiten aus den in Art. 116 lit. a-k OG erwähnten
Tatbeständen. Das Eidg. Versicherungsgericht beurteilt als einzige
Instanz verwaltungsrechtliche Klagen im Sinne von Art. 116 lit. b-h und
k OG auf dem Gebiete der Sozialversicherung (Art. 130 OG). Keiner dieser
Tatbestände liegt hier vor, insbesondere nicht der Art. 116 lit. e OG,
welcher die Auszahlung bewilligter oder die Rückerstattung ausbezahlter
Zuwendungen und die Herausgabe unrechtmässig erworbener anderer
öffentlichrechtlicher Vermögensvorteile betrifft (vgl. BGE 104 Ib 160
Erw. 1). Anfechtungsgegenstand sind vielmehr die vorinstanzlich bestätigten
Verfügungen, mit denen das BSV die Begehren auf höhere Bevorschussung
und Verzinsung der nicht vorschüssig ausgerichteten Bundesbeiträge an
die 53 anerkannten Krankenkassen ablehnte. Daher handelt es sich beim
angefochtenen Departementsentscheid um eine Verfügung auf dem Gebiete
der Sozialversicherung (Art. 128 in Verbindung mit Art. 97 OG und Art.
5 VwVG), gegen welche die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist
(vgl. BGE 110 Ib 148 und 297).
b) Fraglich ist allerdings, ob der Ausschlussgrund des Art. 129 Abs. 1
lit. c OG zutrifft, geht es doch vorliegend nicht um die Bundesbeiträge
als solche - auf welche die anerkannten Krankenkassen bei Erfüllung
der gesetzlichen Voraussetzungen fraglos Anspruch haben (Art. 1 Abs. 2
in Verbindung mit Art. 35 ff. KUVG) -, sondern um die Bevorschussung
bzw. die Verzinsung nicht vorschüssig ausgerichteter Bundesbeiträge. Ob
Art. 30 Abs. 1 Satz 2 Vo I in der bis 24. April 1986 gültig gewesenen
Fassung im Lichte der Eintretensvoraussetzung des Art. 129 Abs. 1 lit. c
OG einen Anspruch auf Bevorschussung bzw. Verzinsung begründet (vgl. - zu
Art. 99 lit. h OG - BGE 110 Ib 300 Erw. 1), kann vorliegend offenbleiben,
weil die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ohnehin abzuweisen ist, wie sich
aus Erw. 2 ergibt.
c) Im vorinstanzlichen Verfahren beantragten die Beschwerdeführerinnen
- im Sinne eines Leistungsbegehrens -, es sei ihnen für das Jahr 1984
je ein Vorschuss im Umfange von 80% der für das Jahr 1983 abgerechneten
Bundesbeiträge zu gewähren. Im Zeitpunkt der Beschwerdeentscheidung
durch das EDI waren die Bundesbeiträge für 1984 bereits abgerechnet
und ausbezahlt, womit dieser Leistungsantrag gegenstandslos geworden
war. Das Departement liess im Entscheid vom 5. Dezember 1985 die
Frage offen, ob auf den entsprechenden Antrag der Beschwerdeführerinnen
eingetreten werden könnte. Vor dem Eidg. Versicherungsgericht ändern die
Beschwerdeführerinnen ihren Antrag hinsichtlich des Vorschussanspruches für
1984 in ein Feststellungsbegehren um. Nach der Rechtsprechung zu Art. 25
Abs. 2 VwVG ist der Anspruch auf Erlass einer Feststellungsverfügung
nur dann gegeben, wenn der Gesuchsteller ein rechtliches und aktuelles
Interesse an der sofortigen Feststellung seines Rechtes hat (BGE 102 V 149
Erw. 1, 100 Ib 327; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983,
S. 144). Ob ein Fall vorliegt, in dem eine Feststellung trotz Wegfalls des
aktuellen Rechtsschutzinteresses angebracht ist (BGE 107 Ib 275 Erw. 1c
mit Hinweisen; GYGI, aaO, S. 154 f.), kann offenbleiben; denn ob den
Beschwerdeführerinnen für 1984 ein Vorschuss in der von ihnen beantragten
Höhe zustand, muss notwendigerweise als Vorfrage bei der Beurteilung des
Zins-Leistungsbegehrens (Ziff. 3 der Beschwerdeanträge) entschieden werden.
d) Die vorliegend streitigen Fragen im Zusammenhang mit der
Bevorschussung und Verzinsung hat das Eidg. Versicherungsgericht als
Fragen des Bundesrechts frei zu prüfen (Art. 132 in Verbindung mit Art. 104
lit. a OG).
Erwägung 2
2.- a) Die Bundesbeiträge nach Art. 35 ff. KUVG setzen ihrer Natur
nach eine Abrechnung voraus, weshalb sie denn auch gemäss Art. 39 KUVG
jährlich aufgrund der durch die Kantonsregierungen aufzustellenden
Ausweise festgesetzt werden. Die Beiträge können erst nach erfolgter
Abrechnung und daher grundsätzlich nur nachschüssig ausgerichtet
werden. In Übereinstimmung mit dieser gesetzlichen Regelung sieht Art. 28
Abs. 2 Vo I vor, dass die Kassen für das abgelaufene Betriebsjahr
spätestens bis zum 31. März der zuständigen kantonalen Stelle die
Kassenausweise einzureichen haben. Die Kantonsregierungen stellen auf
dieser Grundlage den kantonalen Ausweis aus und reichen diesen zusammen
mit den Kassenausweisen spätestens bis zum 30. April dem BSV ein (Art.
29 Vo I), welches die Auszahlung der Bundesbeiträge im 4. Quartal des
entsprechenden Jahres vornimmt (Art. 31 Abs. 1 Vo I in der bis 24. April
1986 gültig gewesenen Fassung; vgl. AS 1964 1299 und 1986 I 688). Der
Bundesrat hat, ohne vom Gesetz her dazu verpflichtet zu sein, in Art. 30
Abs. 1 Vo I (ebenfalls in der bis 24. April 1986 gültig gewesenen Fassung)
die Leistung von Vorschüssen vorgesehen, welche die mit der nachschüssigen
Beitragsentrichtung verbundenen Nachteile mildern soll. Diese Vorschüsse
werden den Kassen gleichzeitig mit den Bundesbeiträgen für das Vorjahr
(Abrechnungsjahr), verringert um den bereits im Vorjahr hieran geleisteten
Vorschuss, ausbezahlt. Veranschaulichend kann gesagt werden, dass nach
der bisherigen Ordnung die Bundesbeiträge an die Krankenkassen aufgrund der
Ausweise ein knappes Jahr später ausgerichtet werden, als die Kassen ihre
Leistungen erbracht haben, dass sie aber für das laufende Jahr Vorschüsse,
allerdings erst im 4. Quartal des Jahres, erhalten.
b) Die Beschwerdeführerinnen berufen sich auf Art. 30 Abs. 1 Vo I, nach
dessen bisheriger Fassung das BSV den Krankenkassen auf die Grundbeiträge
für das laufende Jahr einen Vorschuss gewährte, der "in der Regel" 80% des
Bruttobetrages des abgerechneten Kassenausweises beträgt. Ausnahmen von
dieser Regel seien praxisgemäss nur unter besonderen, einschränkenden
Umständen zuzulassen. Entgegen der vorinstanzlichen Auffassung
rechtfertige es die schlechte Finanzlage des Bundes nicht, über Jahre
hinweg vom Grundsatz der 80%igen Bevorschussung abzuweichen. Das
Departement vermöge seinen Entscheid auch nicht durch den Hinweis auf
Art. 31 Abs. 2 des Finanzhaushaltsgesetzes (FHG, SR 611.0) zu stützen,
wonach die Dienststellen nur im Rahmen bewilligter Kredite Zahlungen
leisten dürften. Diese Bestimmung in Verbindung mit den vom Parlament
ungenügend bewilligten Krediten vermöge zwar das Handeln des BSV zu
rechtfertigen. Allein es sei vorfrageweise zu entscheiden, ob das Parlament
überhaupt berechtigt gewesen sei, auf dem Wege des Kreditbeschlusses den
gesetzlichen Vorschussanspruch der Krankenkassen zu beschneiden. Das FHG
verleihe dem Parlament diese Befugnis nicht. Auch der Bundesbeschluss über
die Herabsetzung der Bundesleistungen in den Jahren 1981 bis 1985 würde nur
die Herabsetzung der Bundesbeiträge als solche erlauben, nicht aber die
Reduktion oder gar Aufhebung der Vorschüsse. Somit stehe Art. 30 Abs. 1
Satz 2 Vo I als materielle Gesetzesbestimmung unverändert in Kraft. Die
Bevorschussung sei sachlich gerechtfertigt, weil die Krankenkassen sonst
Bankkredite aufnehmen müssten, eine Konsequenz, welche nicht in der Absicht
des Gesetzgebers gelegen habe. Der Bundesbeschluss über die Herabsetzung
der Bundesleistungen in den Jahren 1981 bis 1985 sei zwar geeignet, in
andern Erlassen festgesetzte Ansprüche aufzuheben oder hinauszuschieben. Es
erscheine indessen fraglich, ob der entsprechende Artikel 6 vorliegend
zur Anwendung gelange; denn dies würde im Ergebnis bedeuten, dass der
Anspruch auf Vorschusszahlungen für die Geltungsdauer des Beschlusses
gänzlich aufgehoben sei. Diese weitreichende Folge entspreche nicht der
Absicht des Gesetzgebers.
c) Der Bundesbeschluss vom 20. Juni 1980 über die Herabsetzung von
Bundesleistungen in den Jahren 1981, 1982 und 1983 (AS 1980 II 1492 f.),
der durch Änderung vom 17. Dezember 1982 bis Ende 1985 verlängert wurde
(AS 1983 I 347 f. und 1985 I 660, 669), sieht in Art. 6 vor: Soweit
die Einhaltung der bewilligten Kredite es erfordert, können während der
Geltungsdauer dieses Beschlusses fällige Zahlungen höchstens ein Jahr
aufgeschoben werden, ohne dass der Bund Verzugszinse schuldet. Wie die
Beschwerdeführerinnen in Übereinstimmung mit dem EDI zu Recht anerkennen,
vermag dieser allgemeinverbindliche Bundesbeschluss - als befristeter
rechtsetzender Erlass (Art. 6 Geschäftsverkehrsgesetz, SR 171.11) -
in andern Erlassen enthaltene Bestimmungen aufzuheben oder abzuändern,
jedenfalls solche, die in einer bundesrätlichen Rechtsverordnung enthalten
sind. Dies ergibt sich ohne weiteres aus dem Prinzip des Vorranges
des Gesetzes, wonach kein Rechtssatz einem ranghöheren Rechtssatz
widersprechen darf. Die Auslegung der Verordnungsbestimmung hat sich
demnach an den Grundsätzen und Regeln des übergeordneten formellen Gesetzes
zu orientieren (BGE 111 V 314 Erw. 2b mit Hinweisen). Wenn aufgrund von
Art. 6 dieses allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses die Zahlung der
Bundesleistungen als solche bis ein Jahr über den Zeitpunkt der Fälligkeit
hinaus aufgeschoben werden kann, ist nicht einzusehen, weshalb dies
für Vorschüsse auf solche Bundesleistungen nicht gelten soll. Wer die
Zahlung der fälligen Schuld aufzuschieben befugt ist, muss hiezu erst
recht für die Zahlung von Vorschüssen berechtigt sein. In der Botschaft
über Massnahmen zur Entlastung des Bundeshaushalts (Sparmassnahmen 1980)
vom 24. Januar 1980 hat der Bundesrat zu erkennen gegeben, dass der
Aufschub sowohl für die Zahlung der Bundesleistungen wie auch für die
Vorschüsse und Teilzahlungen gelten soll, indem er ausführte:
"Damit das Kürzungsziel bereits im Jahre 1981 erreicht werden kann,
wird der Bund unter Umständen aber auch Vorschüsse oder Teilzahlungen
reduzieren müssen. Für den Fall, dass dies nicht im erforderlichen
Ausmasse möglich ist, muss der Bund zusätzlich ermächtigt werden,
notfalls
fällige Zahlungen ohne Anspruch auf Verzugszinse um höchstens ein Jahr
aufzuschieben... (BBl 1980 I 525)."
Auf diese schlüssigen, mit Wortlaut und Zweck von Art. 6 des
Bundesbeschlusses vereinbarlichen Gesetzesmaterialien darf abgestellt
werden (BGE 111 V 155 mit Hinweisen; vgl. auch 111 II 152 Erw. 4a). Sie
zeigen deutlich, dass die gesetzgebenden Organe bei Erlass der
Sparbeschlüsse bewusst die Sistierung von Bevorschussungen in Kauf nahmen,
wie sie z.B. Art. 30 Abs. 1 Vo I vorgesehen hat. Der Bundesbeschluss
hat diese - aus welchen Gründen auch immer - unverändert belassene,
formell bis zum 24. April 1986 in Kraft stehende Verordnungsbestimmung
derogiert. Angesichts dieser Änderung des übergeordneten Gesetzesrechts
können sich die Beschwerdeführerinnen auch nicht auf den Vertrauensschutz
berufen (BGE 110 V 155 Erw. 4b Ziff. 5).
Erwägung 3
3.- Zusammenfassend ergibt sich, dass den Beschwerdeführerinnen kraft
Art. 6 des Bundesbeschlusses vom 20. Juni 1980 kein Anspruch auf Gewährung
der in Art. 30 Abs. 1 Satz 2 Vo I vorgesehenen Vorschüsse und folglich
auch kein Verzugszinsanspruch auf den nicht entrichteten Vorschüssen
zusteht. Sämtliche weiteren Vorbringen in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
vermögen hieran nichts zu ändern.
Erwägung 4
4.- (Kostenpunkt.)
Entscheid:
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf
einzutreten ist. z