BGE 112 V 145
112 V 145
25. Arrêt du 24 septembre 1986 dans la cause Mondragon contre Caisse
cantonale vaudoise de compensation et Tribunal des assurances du canton
de Vaud Regeste
Art. 9 Abs. 4 des Abkommens zwischen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft und Spanien über Soziale Sicherheit vom 13. Oktober 1969.
Wenn eine schweizerische Alters- oder Hinterlassenenrente eine aufgrund
des Art. 9 Abs. 3 des obenerwähnten Abkommens berechnete Rente der
Invalidenversicherung ablöst, so muss - falls es für den Versicherten
günstiger ist und falls feststeht, dass dieser im Zeitpunkt des
Entstehens des Anspruchs auf die schweizerische Rente keine entsprechende
spanische Leistung beanspruchen kann - die gleiche Berechnungsart zur
Anwendung kommen (Berücksichtigung der spanischen Versicherungs- und der
schweizerischen Beitragszeiten).
Sachverhalt
A.- Francisca Mondragon, de nationalité espagnole, née le 25 février
1923, a bénéficié depuis le 1er janvier 1972 d'une rente entière simple
d'invalidité dont le montant, qui s'élevait en dernier lieu à 985 fr. par
mois, avait été calculé en totalisant les périodes d'assurance et les
périodes assimilées accomplies selon les dispositions légales espagnoles,
entre le 1er juillet 1949 et le 31 mai 1963, et les périodes de cotisations
suisses, conformément à l'art. 9 al. 3 de la Convention de sécurité
sociale entre la Confédération suisse et l'Espagne, du 13 octobre 1969.
Par décision du 7 février 1985, la Caisse cantonale vaudoise de
compensation alloua à l'assurée, dès le 1er mars suivant, une rente
extraordinaire de vieillesse simple de 690 fr. par mois, en lieu
et place de la rente ordinaire partielle de 392 fr. à laquelle elle
aurait pu prétendre sur la base des cotisations versées à la seule
assurance-vieillesse et survivants suisse. La décision précitée contenait
en outre la phrase suivante: "Si les cotisations que vous avez versées à
la sécurité sociale espagnole ne vous donnaient pas le droit à une rente
espagnole, nous vous prions de nous aviser."
B.- L'assurée recourut contre cette décision devant le Tribunal
des assurances du canton de Vaud en faisant valoir que, conformément à
la législation espagnole, elle ne pourrait faire valoir un droit à une
rente de vieillesse qu'à l'âge de 65 ans, de telle sorte que la caisse de
compensation aurait dû, selon l'art. 9 al. 4 de la convention précitée,
tenir compte des périodes de cotisations espagnoles, pour déterminer le
montant de sa rente de vieillesse de l'assurance suisse, jusqu'à la date
d'ouverture de son droit à une rente espagnole. Par jugement du 4 septembre
1985, la juridiction cantonale rejeta le recours dont elle était saisie.
C.- Francisca Mondragon interjette recours de droit administratif
contre ce jugement en concluant à son annulation. Elle demande au Tribunal
fédéral des assurances de dire principalement qu'elle a droit à une rente
de vieillesse succédant à sa rente d'invalidité et calculée en tenant
compte des périodes de cotisations espagnoles; subsidiairement qu'au
cas où elle n'aurait pas droit à des prestations de vieillesse de la
sécurité sociale espagnole, à l'âge de 65 ans, elle aurait alors droit à
une rente de vieillesse de l'assurance suisse tenant compte des périodes
de cotisations espagnoles et versée avec effet rétroactif et intérêts dès
mars 1985; plus subsidiairement enfin qu'au cas où, à l'âge de 65 ans,
elle n'aurait droit qu'à des prestations de vieillesse de la sécurité
sociale espagnole inférieures à la différence entre la rente d'invalidité
et la rente de vieillesse suisse, elle aurait alors droit à une rente
de vieillesse tenant compte des périodes de cotisations espagnoles et
courant dès mars 1985, réduite uniquement du montant de la rente de
vieillesse espagnole. La caisse intimée conclut au rejet du recours,
ce que propose également l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS).
D.- Invité par le juge délégué à l'instruction du recours à étayer
l'affirmation selon laquelle "la législation espagnole de sécurité sociale
[lui laissait] à penser que la recourante eût pu prétendre une pension
de vieillesse espagnole anticipée dès l'âge de 60 ans", l'OFAS a produit
un extrait d'un document intitulé "Exposé sommaire du système espagnol
de sécurité sociale", du 30 octobre 1981, émanant de l'Institut national
espagnol de la sécurité sociale. Les observations formulées à ce propos
tant par la caisse intimée que par la recourante seront évoquées dans
les considérants qui suivent pour autant que nécessaire.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- a) Pour déterminer les périodes de cotisations qui doivent servir
de base au calcul de la rente ordinaire de l'assurance-invalidité suisse
due à un ressortissant espagnol ou suisse, les périodes d'assurance et les
périodes assimilées accomplies selon les dispositions légales espagnoles
sont prises en compte comme des périodes de cotisations suisses en tant
qu'elles ne se superposent pas à ces dernières (art. 9 al. 3 Convention
de sécurité sociale entre la Suisse et l'Espagne, du 13 octobre 1969).
Selon l'art. 9 al. 4 de la convention hispano-suisse précitée, les
rentes ordinaires de vieillesse ou de survivants de l'assurance suisse
venant se substituer à une rente d'invalidité fixée selon l'alinéa
précédent (totalisation des périodes d'assurance espagnoles et des
périodes de cotisations suisses), sont calculées sur la base des
dispositions légales suisses compte tenu exclusivement des périodes
de cotisations suisses (première phrase). Si toutefois les périodes
d'assurance espagnoles, compte tenu de l'article 11 et des dispositions
d'autres conventions internationales, n'ouvrent exceptionnellement pas
droit à une prestation espagnole analogue, elles sont également prises
en compte pour déterminer les périodes de cotisations qui doivent servir
de base au calcul des rentes suisses susmentionnées (seconde phrase).
Quant à l'art. 11 de la convention, auquel renvoie l'alinéa précité,
il est ainsi rédigé, dans sa version en vigueur depuis le 1er novembre 1983
(avenant du 11 juin 1982):
"Quand un travailleur auquel s'applique la Convention a été soumis
successivement ou alternativement aux législations des deux Etats
contractants, les périodes de cotisations et les périodes assimilées
accomplies sous chacune desdites législations pourront être totalisées
du côté espagnol, en tant qu'elles ne se superposent pas, pour
l'ouverture, le maintien ou le recouvrement du droit aux prestations
régies par la présente section."
b) Les premiers juges ont rejeté le recours dont ils étaient saisis
en considérant, en bref, que l'interprétation donnée par l'assurée à
l'art. 9 al. 4 de la convention, sans être contraire à la lettre de
cette disposition, ne correspondait toutefois pas à la volonté des Etats
contractants telle qu'elle s'était exprimée dans le message du 12 novembre
1969 du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant l'approbation
des conventions de sécurité sociale conclues par la Suisse avec l'Espagne
et la Turquie, ni aux instructions administratives de l'OFAS applicables
en la matière. Selon eux, la différence de l'âge-terme donnant droit
à une rente de vieillesse pour une assurée (62 ans en Suisse et 65 ans
en Espagne) n'est pas un cas exceptionnel au sens de cette disposition
conventionnelle puisque toutes les assurées espagnoles pouvant prétendre
une rente de l'AVS suisse sont dans la même situation.
c) Pour sa part, la recourante invoque trois moyens à l'appui de
ses conclusions. En premier lieu, elle fait valoir que l'art. 9 al. 4
seconde phrase de la convention signifie que tant et aussi longtemps qu'un
assuré ne peut bénéficier d'une rente de vieillesse du régime espagnol,
il y a lieu de totaliser les périodes d'assurance espagnoles et suisses
pour déterminer les périodes de cotisations qui doivent servir de base au
calcul de la rente de vieillesse suisse. Or, du moment qu'elle ne pourra
prétendre une rente de vieillesse espagnole qu'à l'âge de 65 ans révolus
en principe, elle a droit jusque-là à une rente de vieillesse suisse plus
élevée, calculée selon les mêmes principes que la rente d'invalidité qui
lui était servie antérieurement.
Dans un deuxième moyen, la recourante allègue qu'elle n'a cotisé
à l'assurance-vieillesse espagnole que pendant treize ans et quatre
mois. Il n'est dès lors pas certain qu'à l'âge de 65 ans révolus elle
pourra prétendre une rente de vieillesse dans son pays d'origine puisque
la nouvelle législation espagnole en la matière fixe désormais à quinze
ans et non plus à dix ans la durée normale de cotisations requise pour
ouvrir droit aux pensions de vieillesse (loi du 31 juillet 1985).
La recourante invoque enfin l'art. 33bis al. 1 LAVS selon lequel les
rentes de vieillesse ou de survivants sont calculées sur la base des mêmes
éléments que la rente d'invalidité à laquelle elles succèdent, s'il en
résulte un avantage pour l'ayant droit et elle soutient qu'elle peut, le
cas échéant, bénéficier de cette règle en vertu du principe d'égalité de
traitement des ressortissants espagnols et suisses, consacré par l'art. 7
al. 1 de la convention.
Erwägung 2
2.- a) L'interprétation d'une convention internationale de
sécurité sociale doit se fonder en premier lieu sur le texte même de
cette convention. Si ce texte semble clair et que sa signification,
telle qu'elle résulte du langage courant ainsi que de l'objet et du
but de la convention, n'apparaisse pas comme manifestement absurde, une
interprétation extensive ou restrictive s'écartant du texte même n'entre
en ligne de compte que si l'on peut déduire avec certitude du contexte
ou de la genèse de cette disposition que l'expression de la volonté des
parties à la convention est inexacte (ATF 109 V 188 consid. 3a). Dans
ce cadre, les notions auxquelles fait appel une convention de sécurité
sociale, qui déterminent le droit à des prestations d'une institution
d'assurance suisse, doivent être interprétées selon les conceptions
suisses, c'est-à-dire d'après le droit national (ATF 111 V 119 consid. 1b).
En l'espèce, il convient de rechercher le sens qu'il faut donner au
membre de phrase "n'ouvrent exceptionnellement pas droit à une prestation
espagnole analogue" qui figure à l'art. 9 al. 4 de la convention. Si l'on
se fonde uniquement sur le texte de la norme conventionnelle, on ne saurait
dire, contrairement à l'opinion des premiers juges, qu'il est absolument
clair, ni qu'il ne nécessite aucune interprétation autre que strictement
littérale comme le soutient l'OFAS dans son préavis. Aussi convient-il de
dégager la signification de la norme en cause en recherchant, selon les
principes d'interprétation rappelés plus haut et compte tenu des travaux
préparatoires qui ont précédé son adoption (cf. ATF 111 V 204 consid. 3;
GRISEL, Traité de droit administratif, p. 128), quels en sont l'objet et
le but.
b) Dans son message du 12 novembre 1969, le Conseil fédéral, après
avoir indiqué les motifs pour lesquels il convenait de totaliser les
périodes d'assurance accomplies dans le pays partenaire et les périodes
de cotisations suisses, selon le principe de l'assurance risque-pur,
pour le règlement des prestations de l'assurance-invalidité (cf. ATF 109
V 188 consid. 3b), s'est exprimé comme il suit au sujet des rentes de
vieillesse et de survivants (FF 1969 II 1442):
"Il faut préciser que cette totalisation des périodes d'assurance
étrangère opérée par la Suisse ne s'applique que dans
l'assurance-invalidité. Lorsque des rentes de vieillesse ou de
survivants se substituent à des rentes d'invalidité, l'assurance suisse
revient à la méthode de calcul de ces prestations fondée uniquement
sur la législation nationale. La conséquence en sera, dans la plupart
des cas, une diminution des prestations suisses, avant tout pour les
ressortissants espagnols et turcs. Mais, en règle générale, cette
perte sera compensée par un droit à une prestation qu'ils auront
acquis dans les assurances de l'autre Etat en vertu des périodes
de cotisations qu'ils y auront accomplies, les périodes suisses (ou
même les périodes accomplies dans les Etats tiers) pouvant être alors
prises en considération, ainsi que nous l'avons exposé au chiffre
1 ci-dessus. Si, dans des cas exceptionnels, un droit à prestation
ne devait pas exister malgré tout dans l'autre Etat, la totalisation
opérée dans l'assurance suisse pour l'octroi d'une rente d'invalidité
s'appliquerait alors également à l'octroi des rentes de vieillesse ou
de survivants qui s'y substituent (conv. E, art. 9, par. 4; conv. TR,
art. 10, par. 4)."
En ce qui concerne la portée du message du Conseil fédéral auquel, avec
raison, se sont également référés les premiers juges, il convient cependant
de remarquer que ce document ne saurait à lui seul exprimer la volonté des
parties contractantes puisqu'il émane du gouvernement d'une seule de ces
parties. En réalité, en matière de conventions internationales, le message
du Conseil fédéral ne fait qu'exprimer la manière dont la Suisse comprend
et interprète le traité auquel elle entend adhérer (cf. par exemple BASTID,
Les traités dans la vie internationale. Conclusion et effets. Paris 1985,
p. 127 et s.).
c) En l'occurrence, le passage précité du message du Conseil fédéral
ne permet pas de définir le sens qu'il faut donner au membre de phrase
dont l'interprétation est litigieuse. Aussi faut-il, comme on l'a exposé
ci-dessus, rechercher quelle norme du droit suisse s'apparente le plus
à la situation visée par les parties contractantes. Celle-ci figure à
l'art. 33bis al. 1 LAVS, déjà cité, dont l'application aboutit au même
résultat, c'est-à-dire que lorsqu'une rente de vieillesse ou de survivants
de l'assurance suisse succède à une rente de l'assurance-invalidité
calculée conformément à l'art. 9 al. 3 de la convention, c'est ce
même mode de calcul qui doit être appliqué, s'il est plus avantageux
pour l'assuré, quand il est établi que ce dernier ne peut prétendre
une prestation espagnole analogue au moment où s'ouvre son droit à la
rente suisse. C'est, en effet, de cette manière seulement qu'on respecte
le principe de l'égalité de traitement consacré par l'art. 7 al. 1 de
la convention. Si, par la suite, un droit de l'assuré à la prestation
espagnole naît, la rente suisse sera à nouveau calculée en fonction des
seules périodes de cotisations suisses, conformément à l'art. 9 al. 4
première phrase de la convention.
Dans cette mesure, l'argumentation développée par la recourante
dans son troisième moyen est pertinente. Elle ne l'est pas, en revanche,
lorsque la recourante en déduit que si la rente de vieillesse espagnole
est inférieure à la différence entre la rente d'invalidité calculée selon
l'art. 9 al. 3 de la convention et la rente de vieillesse ou de survivants
fixée en appliquant l'art. 9 al. 4 première phrase de la convention, il
faut calculer la rente suisse conformément à l'art. 33bis al. 1 LAVS. En
effet, la norme internationale l'emporte sur la règle de droit interne
(ATF 111 V 202 consid. 2b, 110 V 76 consid. 2b), et la disposition légale
précitée est donc inapplicable dans un tel cas. Aussi peut-il fort bien
arriver que la rente espagnole ne compense pas entièrement la différence
mentionnée ci-dessus, hypothèse d'ailleurs expressément réservée par les
mots "en règle générale" qui figurent dans le passage précité du message
du Conseil fédéral.
Erwägung 3
3.- La recourante allègue que lorsque s'est ouvert son droit à la rente
de vieillesse de l'assurance suisse, c'est-à-dire le 1er mars 1985, elle
n'avait pas encore droit à une prestation espagnole analogue, puisqu'elle
n'avait pas atteint l'âge de 65 ans révolus. L'OFAS soutient en revanche
que Francisca Mondragon aurait pu prétendre, à cette date, une pension de
vieillesse anticipée espagnole. La recourante conteste cette affirmation
en faisant valoir d'une part que l'"exposé sommaire du système espagnol
de sécurité sociale" sur lequel se fonde ledit office serait dépassé
tant au regard de la nouvelle législation espagnole que de l'avenant
à la convention hispano-suisse entré en vigueur le 1er novembre 1983,
et d'autre part que l'ancien droit espagnol subordonnait le droit à une
pension de vieillesse à des conditions qu'elle ne remplit pas, puisqu'elle
n'exerçait pas d'activité lucrative soumise à cotisations et n'était pas
dans une situation assimilée (chômage indemnisé). Enfin, le droit à la
pension de vieillesse anticipée est subordonné à la condition que l'assuré
soit domicilié en Espagne, condition non réalisée en l'espèce. Pour sa
part, la caisse intimée propose que la recourante présente une demande
de pension du régime espagnol par l'intermédiaire de la Caisse suisse de
compensation, ce qui permettrait d'être fixé sur l'étendue des droits de
la recourante à l'égard de ce régime.
Il n'est pas possible de suivre cette suggestion. Comme dans toute
procédure administrative, le contenu du droit étranger doit être examiné
d'office par l'administration et, s'il y a lieu, par le juge des assurances
sociales (ATF 108 V 124 consid. 3a). En l'espèce, les renseignements
fournis à la Cour de céans sur la législation espagnole relative au régime
des pensions de vieillesse, tant par l'OFAS que par la recourante, sont
beaucoup trop imprécis et d'ailleurs partiellement contradictoires. La
question essentielle, compte tenu de l'interprétation donnée ci-dessus à
l'art. 9 al. 4 seconde phrase de la convention (consid. 2c), est celle
de savoir si, lorsque s'est ouvert son droit à la rente de vieillesse
suisse, la recourante pouvait effectivement prétendre une pension de
vieillesse anticipée du régime espagnol. Cette question a été soulevée
pour la première fois en procédure fédérale par l'OFAS. Aussi est-ce
d'abord la tâche de l'administration que d'y répondre. Il convient donc
d'annuler le jugement attaqué et de renvoyer le dossier de la cause à
la caisse intimée afin qu'elle procède à une instruction complémentaire
sur ce point - en prenant des renseignements, le cas échéant, auprès des
autorités espagnoles compétentes -, puis rende une nouvelle décision par
laquelle elle fixera à nouveau le droit de la recourante à une rente de
vieillesse, en se conformant aux motifs du présent arrêt.
Il n'y a pas lieu, en revanche, d'annuler la décision de rente
litigieuse dont il n'est pas encore établi qu'elle soit contraire au droit.
Erwägung 4
4.- (Dépens.)
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
Le recours est admis en ce sens que le jugement du Tribunal des
assurances du canton de Vaud du 4 septembre 1985 est annulé et la cause
renvoyée à la Caisse cantonale vaudoise de compensation pour instruction
complémentaire et nouvelle décision au sens des motifs.