BGE 112 IB 396
112 Ib 396
64. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 3. Dezember 1986 i.S. Einwohnergemeinde Dulliken gegen
X. und Mitbeteiligte und Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 5 Abs. 2 RPG; materielle Enteignung. Nichteinzonung.
1. Wird ein Grundstück beim Erlass eines Zonenplanes, der erstmals das
Baugebiet vom Nichtbaugebiet nach raumplanerischen Grundsätzen in einer für
jedermann verbindlichen Weise trennt, der Landwirtschaftszone zugewiesen,
so liegt keine Auszonung, sondern eine Nichteinzonung vor (E. 5).
2. Im vorliegenden Fall liegen keine Umstände vor, welche nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Einzonung des Landes geboten hätten;
die Nichteinzonung des Grundstücks trifft die Grundeigentümer somit nicht
enteignungsähnlich (E. 6).
Sachverhalt
A.- Dr. X., Y. und Dr. Z., die in mehreren Kantonen Immobilienprojekte
realisiert haben, sind seit 1963 Eigentümer des Grundstücks Nr. 622 im
"Täli" der Gemeinde Dulliken mit einer Fläche von 19 958 m2. Nach dem
damals geltenden allgemeinen Bebauungsplan der Gemeinde Dulliken von
1956 lag der nördliche Teil des Grundstücks in der 2-3geschossigen
Wohnzone, 2. Bauetappe, der grössere südliche Teil jedoch in der
Landwirtschaftszone, in der eine 1-2geschossige Überbauung ebenfalls
zulässig war. Zum Zwecke der Begrenzung und Ordnung einer künftigen
Überbauung trat 1966 der Teilzonenplan "Überbauung Säliblick" in
Kraft. Eine entsprechende Überbauung wurde jedoch nie ausgeführt. Ein
Baugesuch von 1975, das dem Teilzonenplan nicht entsprach, für zwei
Gruppen von Reiheneinfamilienhäusern in der Mitte des Grundstücks Nr. 622
wurde von der Gemeindebehörde mit Rücksicht auf die hängige Ortsplanung
sistiert. Der Zonenplan von 1976 wies das Grundstück dem Reservegebiet
zu. Der Regierungsrat des Kantons Solothurn genehmigte am 20. März
1979 diese Ortsplanung, namentlich auch die Ausscheidung von Nr. 622
aus dem Baugebiet. Er nahm jedoch die im Gebiet des Grundstücks Nr.
622 nachträglich vorgenommene Erweiterung der Wohnzone aus und ordnete
deren öffentliche Auflegung an. Der daraufhin von der Gemeinde Dulliken
beschlossene Zonenplan vom 5. Mai 1980 weist das Gebiet "Täli" nun der
Landwirtschaftszone zu, ohne dass dagegen Einsprache erhoben wurde. Der
Regierungsrat genehmigte darauf am 17. Juni 1980 diesen "Teilzonenplan
Umzonung Täli". Gegen die Genehmigung wurde seitens der Grundeigentümer
kein Rechtsmittel ergriffen. Damit ist seither eine Überbauung des
Grundstücks Nr. 622 grundsätzlich ausgeschlossen.
Die Grundeigentümer verlangten Entschädigung wegen materieller
Enteignung durch Auszonung ihres Grundstücks. Die Gemeinde lehnte die
Forderung im vollen Umfang ab. Die kantonale Schätzungskommission schützte
indes mit Urteil vom 30. November 1982 die Klage hinsichtlich einer
Teilfläche des Grundstücks, während sie die weitergehenden Forderungen
abwies. Das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn, an das beide
Parteien darauf gelangten, bejahte das Vorliegen einer materiellen
Enteignung hinsichtlich einer reduzierten Teilfläche. Das Bundesgericht
heisst die gegen diesen Entscheid von der Gemeinde Dulliken erhobene
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 5
5.- a) Vom Entzug einer wesentlichen, aus dem Eigentum fliessenden
Befugnis kann zum vornherein nur dann gesprochen werden, wenn im
Zeitpunkt der geltend gemachten Eigentumsbeschränkung eine raumplanerische
Grundordnung galt, welche die Berechtigung zum Bauen auf dem fraglichen
Grundstück einschloss.
Das Verwaltungsgericht hat - entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin - den Teilbebauungsplan "Säliblick" von 1966 als
massgebende Rechtsgrundlage einer Überbauung des Grundstücks Nr. 622
anerkannt und erklärt, das von diesem Plan erfasste Gebiet sei bei
Inkrafttreten des eidg. Gewässerschutzgesetzes im Jahre 1972 ohne Zweifel
zur Bauzone im Sinne von Art. 19 dieses Gesetzes zu zählen gewesen. Es
hat daher die mit dem Zonenplan von 1980 vorgenommene Zuweisung des
Grundstücks Nr. 622 zur Landwirtschaftszone als Auszonung behandelt. Diese
Rechtsauffassung ist näher zu überprüfen.
Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung zur materiellen
Enteignung verschiedentlich zum Ausdruck gebracht, für die Beantwortung
dieser Frage sei von entscheidender Bedeutung, ob die vor 1972 geltende
raumplanerische Ordnung des Gemeindegebietes den Anforderungen genügte,
die an eine Zonenordnung gestellt werden müssen. Es entspricht dem
Verfassungsauftrag von Art. 22quater Abs. 1 BV, das Baugebiet auf das
mit der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung
des Landes vereinbare Mass zu begrenzen. Diesem Verfassungsauftrag
dienen unter anderem jene bundesrechtlichen Vorschriften, welche
die Begrenzung des Baugebiets auf den voraussichtlichen Bedarf von
15 Jahren verlangen (Art. 19 GSchG i.V.m. Art. 15 der Allgemeinen
Gewässerschutzverordnung vom 19. Juni 1972, AGSchV; Art. 5 Abs. 1 des
Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974; Art. 15
lit. b RPG hat diese Regelung weitergeführt). Diese Rechtsprechung
ergibt sich aus BGE 112 Ib 110 ff. E. 3; 109 Ib 17 E. 4a; dem Urteil vom
21. November 1984 in ZBl 86/1985 S. 212/213 E. 4 sowie aus einer Anzahl
nicht veröffentlichter Entscheidungen: vom 9. Juli 1986 i.S. S. AG und M.,
vom 6. August 1985 i.S. T. AG, vom 19. September 1984 i.S. A. und vom
21. Dezember 1983 i.S. B. mit den dort zitierten weiteren Entscheidungen.
b) In der Gemeinde Dulliken basierte der Teilbebauungsplan "Säliblick"
von 1966 auf dem allgemeinen Bebauungsplan, der vom Regierungsrat
am 23. Oktober 1956 genehmigt worden war. Nach diesem allgemeinen
Bebauungsplan befand sich der nördliche Teil des Grundstücks Nr. 622
in der 2-3geschossigen Wohnzone. Doch liegt dieser Teil - wie das
Verwaltungsgericht selber feststellt und die Prozessparteien anerkennen
- in der 2. Bauetappe. Dies hatte zur Folge, dass die Gemeinde für
Bauvorhaben auf diesem Teil grundsätzlich keine Erschliessungsanlagen
(Strassen, Kanalisationen, Wasser- und Elektrizitätsleitungen) zu erstellen
hatte (§ 28 des kommunalen Baureglementes vom 25. September 1956, BauR
1956). Der südlich anschliessende grössere Teil der Parzelle Nr. 622 lag
gemäss dem allgemeinen Bebauungsplan von 1956 im Landwirtschaftsgebiet. In
der land- und forstwirtschaftlichen Zone dieses Planes war jedoch nach den
Zonenvorschriften eine allgemeine bauliche Nutzung nicht unzulässig. In
dieser Zone durften vielmehr Wohnbauten nach den Vorschriften der "Zone I"
gebaut werden; zulässig war eine "offene Bebauung mit 1-2 Vollgeschossen"
(§ 21 BauR 1956 bzw. § 19 lit. a und c des Baureglementes vom 28. August
1962). Diese Regelung lässt erkennen, dass der allgemeine Bebauungsplan
1956 seinem raumplanungsrechtlichen Gehalte nach keine hinlängliche
Unterscheidung zwischen Baugebiet und Nichtbaugebiet traf. Nach § 9
des alten kantonalen Baugesetzes vom 10. Juni 1906 (aBauG) war eine
solche auch nicht vorgeschrieben, sondern lediglich "im Sinne eines
Programms" erlaubt. Die Pflicht zu einer klaren Trennung enthält erst
das neue Baugesetz des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 1978 (§§ 24 und
25). Vorher war in Dulliken grundsätzlich das gesamte Gemeindegebiet der
Überbauung zugänglich.
Der Teilbebauungsplan von 1966 bestätigt diese Rechtslage. Er
erfasst das gesamte Grundstück Nr. 622 mit seiner Fläche von gegen 20
000 m2, also nicht nur den in der 2-3geschossigen Wohnzone liegenden
kleineren nördlichen Teil, sondern auch den in der Landwirtschaftszone
liegenden bedeutend grösseren Teil. Zur Schaffung dieses Planes
bot die Gemeinde nicht deshalb Hand, um den Grundeigentümern über den
Bebauungsplan 1956 hinaus zusätzliche Baumöglichkeiten zu eröffnen. Aus der
Sachverhaltsdarstellung im angefochtenen Urteil ergibt sich vielmehr, dass
die Beschwerdeführerin das Grundstück gerne von Überbauung freigehalten
hätte, diese Absicht aber aus finanziellen Überlegungen nicht ausgeführt
hat. Das Verwaltungsgericht führt dazu aus, der Teilbebauungsplan
"Säliblick" sei geschaffen worden, "um wenigstens eine ungeordnete
und allzu intensive Überbauung zu verhindern". Entsprechend enthalte
der Plan für das ganze Grundstück, nicht nur für den kleinen in der
Wohnzone gelegenen Teil, Detailvorschriften (Hausbaulinien, Angaben über
Haustypen u.a.). Aus dieser von den Beschwerdegegnern unbestrittenen
Entstehungsgeschichte ergibt sich in Bestätigung allgemeiner Regeln,
dass der Teilbebauungsplan "Säliblick" nicht isoliert für sich allein,
sondern im Zusammenhang und auf der Basis des Bebauungsplans von 1956
zu betrachten ist. Dies entspricht zudem ausdrücklich § 10 aBauG,
wonach der spezielle Bebauungsplan "in Anlehnung an den allgemeinen
Bebauungsplan" zu schaffen war. Das bedeutet, dass der nördliche Teil
des Grundstücks Nr. 622 auch nach Inkrafttreten des Teilbebauungsplanes
1966 in der 2. Bauetappe verblieb, der südliche grössere Teil anderseits
in der Landwirtschaftszone.
Daraus ergibt sich, dass am 1. Juli 1972 beim Inkrafttreten des GSchG
in der Gemeinde Dulliken eine raumplanerische Grundordnung, wie sie die
Bundesgesetzgebung auf dem Gebiete der Raumplanung voraussetzt, nicht in
Kraft stand. Die Gemeinde verfügte über keine Planung, die das Baugebiet
vom Nichtbaugebiet in einer für jedermann verbindlichen Weise trennte. Die
Zuweisung des Grundstücks Nr. 622 zum Landwirtschaftsgebiet im Zonenplan
von 1980 bedeutete daher keine Auszonung, sondern eine Nichteinzonung
und ist unter diesem Gesichtspunkt zu beurteilen.
c) Das eidg. Gewässerschutzgesetz, das am 1. Juli 1972 in Kraft
trat, brachte für die fragliche Liegenschaft keine Rechtslage, die eine
Überbauung ohne weiteres gestattet hätte (Art. 19/20 GSchG; Art. 28
AGSchV). Aus dem Genehmigungsentscheid des Regierungsrates vom 20. März
1979 geht hervor, dass die Gemeinde Dulliken am 1. Januar 1979 4'414
Einwohner zählte, und dass nach seriöser Prognose bis 1990 mit einer
Einwohnerzahl von 5'400 Personen zu rechnen ist. Das auf dem allgemeinen
Bebauungsplan 1956 und dem auf diesem basierenden Teilbebauungsplan 1966
fussende generelle Kanalisationsprojekt (GKP) der Gemeinde Dulliken von
1968 war indessen nach deren unbestritten gebliebener Darstellung auf
eine Bevölkerungszahl von 15'331 ausgerichtet. Dieses GKP war demnach
bei weitem nicht gewässerschutzrechtskonform (Art. 15 AGSchV; vgl. hiezu
BGE 106 Ia 189 E. 4c). Bestätigung und Konsequenz dieses Ungenügens ist,
dass es im Jahre 1982 durch ein wesentlich engeres GKP ersetzt wurde,
in dem das Grundstück Nr. 622 nicht mehr eingeschlossen ist. Unter
diesen Umständen ist nicht entscheidend, dass die Liegenschaft der
Beschwerdegegner sich im Perimeter des alten GKP 1968 befand.
Das an der Peripherie des Siedlungsgebietes gelegene Grundstück mit
einer Fläche von gegen 20 000 m2 konnte, wie in E. 6b unten zu zeigen
sein wird, in bezug auf die Abwasserentsorgung weder als erschlossen noch
als vor der Erschliessung stehend gelten und war damit schon deshalb dem
engeren Baugebiet im Sinne von Art. 28 AGSchV nicht zuzurechnen.
Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass sich auch mit dem
Inkrafttreten des eidg. Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980 keine
Überbauungsmöglichkeit der fraglichen Liegenschaft ergab, da das Gebiet
mangels Erschliessung nicht als vorläufige Bauzone gemäss Art. 36 Abs. 3
RPG gelten konnte (vgl. die nicht veröffentlichten Urteile vom 9. Juli
1986 i.S. S. AG und vom 6. August 1985 i.S. T. AG).
Erwägung 6
6.- Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann auch die
Nichteinzonung eines Grundstücks den Eigentümer enteignungsähnlich
treffen. Das ist etwa dann der Fall, wenn es um baureifes oder grob
erschlossenes Land geht, das von einem gewässerschutzrechtskonformen
generellen Kanalisationsprojekt erfasst wird, und der Eigentümer
für dessen Erschliessung und Überbauung schon erhebliche Kosten
aufgewendet hat. In einem solchen Fall können Umstände vorliegen,
welche die Einzonung des Landes geboten hätten (BGE 109 Ib 17/18 E.
4b mit Hinweis; Urteil vom 21. November 1984, aaO, S. 214 E. 5). Ob dies
im vorliegenden Fall zutrifft, ist nur hinsichtlich des nördlichen Teils
der fraglichen Parzelle zu entscheiden, da die Vorinstanz das Vorliegen
einer materiellen Enteignung nur für diesen Teil bejaht hat und ihr Urteil
von den Beschwerdegegnern nicht angefochten worden ist.
a) Zwar trifft es zu, dass das Grundstück Nr. 622 sich seit 1968 im
Perimeter eines GKP befand. Doch wurde bereits dargelegt, dass dieses
bei weitem nicht gewässerschutzrechtskonform war.
b) Das Verwaltungsgericht hat erwogen, dass die Parzelle Nr. 622
im massgeblichen Zeitpunkt bezüglich Abwasserentsorgung für einen
Vollausbau gemäss Teilbebauungsplan 1966 infolge mangelnder Kapazität
der öffentlichen Anlagen (Sammelkanal und Bachleitung) nicht erschlossen
war. Dies bestreiten die Beschwerdegegner ebensowenig wie die Feststellung,
dass wegen der mangelnden Kapazität heute kaum noch Anschlüsse bewilligt
werden könnten. Sie sind allerdings der Auffassung, dieser Umstand
dürfe ihnen nicht zum Nachteil gereichen; die Kapazitätsengpässe seien
auf Planungsfehler der Gemeinde (Wahl eines Mischwasser- anstelle eines
Trennsystems) zurückzuführen, und die bestehenden Probleme müssten ohnehin
in Zukunft gelöst werden. Wie es sich damit verhält, kann offengelassen
werden, da diese Frage unerheblich ist. Entscheidend im Sinne der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist einzig, dass es für den Anschluss
der projektierten Bauten jedenfalls weitgehender Erschliessungsarbeiten
bedurft hätte und das Grundstück mithin weder baureif noch grob erschlossen
war. Bedeutungslos ist auch, dass die öffentliche Kanalisation bis an
die nördliche Grundstückfläche führt.
Das Verwaltungsgericht hat indessen für den nördlichen Teil
des Grundstücks entsprechend einer Grundstücktiefe von ca. 70 m ab
Lehmgrubenstrasse mit einer Fläche von 3589 m2 eine Erschliessung
bejaht. Es leitet dies aus dem Umstand ab, dass seit 1980 bzw. 1976
eine Anzahl anderer Anschlüsse bewilligt worden sei, in diesem Rahmen
offenbar immer noch eine Kapazität vorhanden gewesen sei und sich
die Beschwerdegegner aufgrund des Gleichbehandlungsgebotes auf diese
Bewilligungen berufen könnten. Dies trifft indessen nicht zu. Die Gemeinde
begründet ihre Bewilligungspraxis mit ortsplanerischen Überlegungen. Danach
erstrebte sie eine Redimensionierung des übergrossen Baugebietes. Darunter
fiel auch das an der Peripherie liegende Grundstück Nr. 622, dessen
Nichtüberbauung sich schon mit Rücksicht auf das Landschaftsbild
empfahl (vgl. Genehmigungsentscheid des Regierungsrates vom 20. März
1979). Anderseits wurden im nordwestlich benachbarten Gebiet "Lehmgrube"
Baubewilligungen erteilt. Dieses Gebiet war bereits aufgrund eines
privaten Überbauungsplans weitgehend strassenerschlossen und teilweise
schon überbaut. Die Gemeinde führt dazu aus, es habe sich nur noch darum
gehandelt, bestehende Baulücken zu füllen. Ihre Überlegungen sind sachlich
haltbar und lassen eine Ungleichbehandlung gegenüber Grundstück Nr. 622
als hinlänglich gerechtfertigt erscheinen.
c) Die Grundeigentümer hatten schliesslich noch keine erheblichen
Kosten für die Erschliessung ihrer Liegenschaft aufgewendet; sie hatten
in dieser Hinsicht auf dem Grundstück noch gar nichts investiert. Die
von ihnen geltend gemachten Planungskosten fallen demgegenüber nicht
ins Gewicht.
d) Bei dieser Sachlage ist davon auszugehen, dass sich eine Einzonung
des Grundstückes Nr. 622 bzw. von dessen nördlichem Teil sachlich
nicht aufdrängte. Unter diesen Umständen bleibt lediglich zu prüfen,
ob im vorliegenden Fall das Vertrauen, das mit der Zonenordnung 1956
und dem Teilbebauungsplan 1966 begründet wurde, die Einweisung in die
definitive Bauzone zwingend geboten hätte, so dass die Grundeigentümer
mit der Möglichkeit der Überbauung ihres Grundstückes in naher Zukunft
mit hoher Wahrscheinlichkeit rechnen durften (BGE 108 Ib 349 E. 4d
mit Hinweis). Eine solche Annahme wäre etwa dann begründet, wenn die
Gemeinde eine Umteilung des Grundstückes in das Baugebiet 1. Etappe oder
die Erstellung bzw. den Ausbau der noch fehlenden Erschliessungsanlagen,
insbesondere der Kanalisation, für die nahe Zukunft in Aussicht gestellt
hätte. Dass dies der Fall wäre, machen indessen die Grundeigentümer selber
nicht geltend. Da das Grundstück nicht in der 1. Bauetappe, sondern teils
in der 2. Bauetappe, teils in der Landwirtschaftszone lag, mussten sie
sich der Ungewissheit ihrer Bauaussichten bewusst gewesen sein. Da kein
Eigentümer damit rechnen kann, dass selbst eine definitive Zoneneinteilung
auf alle Zeiten bestehen bleibt (BGE 105 Ia 337/338 E. 3d mit Hinweisen),
muss der Eigentümer eines am Rande des überbauten Gebietes gelegenen und
lediglich einem Baugebiet 2. Etappe zugewiesenen Grundstücks umso eher
damit rechnen, dass ein altrechtlicher, ohne Erschliessungsmassnahmen
nicht realisierbarer Teilbebauungsplan sowie der Einschluss des Gebiets
in ein klarerweise viel zu gross bemessenes GKP mit Rücksicht auf eine
Änderung der Rechtslage, auf veränderte Verhältnisse und neue Erkenntnisse,
nach denen sich die Ortsplanung zu richten hat, hinfällig wird.
Die Grundeigentümer trafen denn auch keine auf Vertrauen basierenden
Vermögensdispositionen. Sie kehrten für die grundstücksinterne
Erschliessung nichts vor. Sie manifestierten aber auch keine Bauabsichten;
sie erklären vielmehr selber, dass sie bis zu ihrem Baugesuch von 1975
keine unmittelbare Bauabsicht gehabt hätten. Das Verwaltungsgericht führt
aus, dass eine Überbauung nur nach Massgabe des Teilbebauungsplans in
Frage gekommen, dass anderseits freilich eine etappenweise Überbauung
von Norden nach Süden zulässig gewesen wäre. Wie es sich damit verhält,
kann offengelassen werden. Das Baugesuch von 1975 sah keine Überbauung des
nördlichen Teils vor, der hier - wie bereits erwähnt - allein interessiert,
sondern eine solche der mittleren Partie des Grundstücks. Diese war
auch nach der Auffassung der Vorinstanz unzulässig; zudem enthielt das
Projekt eine planfremde Erschliessungsstrasse Richtung Engelbergstrasse.
Die Grundeigentümer haben auch nicht die von der Bausperre nicht erfasste
Zeitspanne vom 19. Juni 1978 bis 15. Februar 1980 benützt, um ein
ernstgemeintes Projekt für eine Überbauung des nördlichen Grundstückteils
vorzulegen. Entgegen ihrer Meinung ist - wie dies das Verwaltungsgericht
einleuchtend darlegt - nicht davon auszugehen, ein solches Baugesuch wäre
über den Weg der Sistierung ohne weiteres wirkungslos gemacht worden.