BGE 112 IB 358
112 Ib 358
59. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 7.
November 1986 i.S. Baugenossenschaft H. gegen Regierungsrat des Kantons
Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 2 Abs. 1 und 3 des Bundesgesetzes über die baulichen Massnahmen
im Zivilschutz (BMG) und Art. 6 Abs. 1 der Verordnung zum BMG (BMV):
Ersatzbeitrag bei Umbauten.
1. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den
letztinstanzlichen kantonalen Entscheid über den Ersatzbeitrag (E. 1).
2. Voraussetzungen für die Qualifikation als wesentlicher Umbau im
Sinne von Art. 2 Abs. 1 BMG (E. 3).
3. Beim Umbau eines Wohnhauses ist die Schutzraumbaupflicht bzw.
Ersatzbeitragspflicht auf den neu geschaffenen Wohnraum zu beschränken
(E. 4 und 5).
4. Der Ersatzbeitrag ist nach den durchschnittlichen Mehrkosten
des Schutzplatzes in einem Schutzraum von der für das einzelne Gebäude
berechneten Grösse zu bemessen, auch wenn der gleiche Eigentümer
gleichzeitig mehrere Gebäude umbaut (E. 6).
Sachverhalt
A.- Die Baugenossenschaft H. erhielt vom Stadtrat Zürich
die Baubewilligung für den Umbau und die Renovation verschiedener
Mehrfamilienhäuser sowie für den Aufbau eines zweiten Obergeschosses
bei einzelnen Gebäuden. Für die Bauvorhaben auferlegte das Amt
für Zivilschutz des Kantons Zürich der Baugenossenschaft H. auf der
Grundlage des Bundesgesetzes über die baulichen Massnahmen im Zivilschutz
(Schutzbautengesetz (BMG); SR 520.2) einen Ersatzbeitrag zur Abgeltung
der Schutzraumbaupflicht.
Mit einem Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich wandte sich
die Baugenossenschaft H. erfolglos dagegen, dass die bloss renovierten
Wohnungen bei der Berechnung der Zahl der abzugeltenden Schutzplätze
miteinbezogen worden waren und dass für die Berechnung der Abgabe nicht
von der Gesamtzahl der in allen Gebäuden erforderlichen Schutzplätze
ausgegangen worden war.
Eine gegen den Regierungsratsentscheid gerichtete
Verwaltungsgerichtsbeschwerde heisst das Bundesgericht teilweise gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Gemäss Art. 22bis Abs. 1 BV ist für die Gesetzgebung auf dem
Gebiete des Zivilschutzes ausschliesslich der Bund zuständig. Der
Bund hat mit dem Schutzbautengesetz die Hauseigentümer verpflichtet,
in allen üblicherweise mit Kellergeschossen versehenen Neubauten sowie
bei wesentlichen Umbauten von Gebäuden mit Kellergeschossen private
Schutzräume zu erstellen (Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 BMG). Den
Kantonen wurde die Kompetenz zugewiesen, zu bestimmen, inwieweit für
Bauten ohne Kellergeschoss bauliche Massnahmen zu treffen sind (Art. 2
Abs. 2 BMG). Ferner können die Kantone in besonderen Fällen Ausnahmen
von der Schutzraumbaupflicht anordnen. Ergeben sich daraus Einsparungen
für die Hauseigentümer, so haben diese einen gleichwertigen Beitrag an
die Erstellung von öffentlichen Zivilschutzbauten zu leisten (Art. 2
Abs. 3 BMG). Aufgrund der Kompetenzzuweisung in Art. 2 Abs. 3 BMG
hat der Bundesrat in den Art. 5-7 der Verordnung über die baulichen
Massnahmen im Zivilschutz (Schutzbautenverordnung (BMV); SR 520.21)
Ausführungsbestimmungen über die Voraussetzungen der Erhebung, über die
Berechnung und die Verwendung der Ersatzbeiträge erlassen.
Der in Anwendung des Schutzbautengesetzes und der
Schutzbautenverordnung ergangene Entscheid des Regierungsrates des
Kantons Zürich stützt sich materiell auf öffentliches Recht des
Bundes. Der Ersatzbeitrag wird gemäss Art. 6 Abs. 4 BMV in der
Baubewilligung festgesetzt. Weder das Schutzbautengesetz noch die
Schutzbautenverordnung enthalten Bestimmungen über die Zuständigkeit der
kantonalen Behörden zum Erlass dieser Verfügung oder über bundesrechtlich
vorgeschriebene Rechtsmittel. Art. 6 Abs. 5 BMV sieht einzig vor, dass
bei Streitigkeiten über den Ersatzbeitrag die nach kantonalem Recht
zuständige Behörde zu entscheiden habe. Eine Verwaltungsbeschwerde an das
Bundesamt für Zivilschutz, an das Eidg. Justiz- und Polizeidepartement
oder an die Eidg. Rekurskommission für Zivilschutzangelegenheiten
ist bei Streitigkeiten über Ersatzbeiträge der Hauseigentümer in den
Art. 14 und 15 BMG nicht vorgesehen. Folglich ist davon auszugehen,
dass nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege gegen
den letztinstanzlichen kantonalen Entscheid über den Ersatzbeitrag die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig ist (Art. 97
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98 lit. g OG). Sie fällt unter keinen der
Ausschlussgründe der Art. 99-101 OG; sie geht zudem nach Art. 74 lit. a
VwVG einer allfälligen Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat (Art. 73
Abs. 1 lit. c VwVG) vor.
Eine Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich gegen
den angefochtenen Regierungsratsentscheid ist nach § 49 des zürcherischen
Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen ausgeschlossen. Der
Regierungsratsentscheid ist somit kantonal letztinstanzlich. Auf die
Beschwerde ist einzutreten.
Erwägung 3
3.- Obwohl der Regierungsrat in seinem Beschluss davon ausgeht, die
Pflicht zur Leistung des Ersatzbeitrages sei von der Beschwerdeführerin
anerkannt und nur dessen Umfang und Höhe bestritten, ist die - von der
Baupflicht abhängige - Frage der Abgabepflicht von Amtes wegen zu prüfen.
a) Nach Ansicht des Regierungsrates ist ein wesentlicher Umbau
erfolgt. Der Regierungsrat stützt seine Feststellung auf Art. 2 Abs. 1 BMG
und Art. 2 BMV. Zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde ist Art. 2
BMV in der Fassung vom 27. November 1978 massgeblich. Die am 30. September
1985 revidierte Fassung (AS 1985, S. 1672) ist nicht anwendbar auf eine
Abgabe, die von der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 8. Februar 1985
gefordert und am 6. März 1985 hinterlegt wurde, um mit dem Bau unverzüglich
beginnen zu können.
b) Nach Art. 2 Abs. 2 BMV gelten Umbauten als wesentlich, wenn die
Baukosten 30% des Brandversicherungswertes des Gebäudes, mindestens
jedoch das 50fache der durchschnittlichen Mehrkosten für einen
Schutzplatz (kantonaler Gesamtdurchschnitt der privaten Schutzräume)
übersteigen. Besteht keine Brandversicherung, so ist auf den Verkehrswert
des Gebäudes abzustellen.
Es erscheint fraglich, ob diese quantitativen Kriterien genügen,
um einen Umbau als wesentlich im Sinne von Art. 2 Abs. 1 BMG ansehen zu
können. Der Gesetzgeber hat bei der Schaffung des Schutzbautengesetzes im
Jahre 1963 eine umfassende Pflicht zum Bau von Schutzplätzen bei allen
Umbauten von üblicherweise mit Kellergeschossen versehenen Gebäuden
(vgl. Art. 2 Abs. 1 des bundesrätlichen Entwurfs, BBl 1962 II 712)
ausdrücklich abgelehnt; er hat vielmehr die einschränkendere Fassung des
Gesetzes gewählt und damit als Voraussetzung für die Schutzraumbaupflicht
sowohl das Vorhandensein eines Kellers wie auch einen im Verhältnis zum
ganzen Gebäude wesentlichen Umbau verlangt (Amtl.Bull. NR 1963, S. 408,
vgl. auch S. 27 f.; StR 1963, S. 160 ff.). In diesem Zusammenhang wurde
erwähnt, dass ein (An- und) Umbau nicht etwa schon wesentlich sei, wenn
nur der Dachstock ausgebaut oder einzelne Zimmer eingebaut würden, sondern
erst wenn im Verhältnis zum bisher vorhandenen ins Gewicht fallender
neuer Wohnraum in grösserem Ausmass geschaffen wird (Amtl.Bull. NR 1963,
S. 28 und 408; StR 1963, S. 161 f.).
Dem Sinne des Gesetzes entspricht es folglich nicht, wenn als
Umbau auch Veränderungen an bestehenden Wohnungen betrachtet werden,
die - wie Duschen- oder Badezimmereinbau oder der Bau von Balkonen -
keinen zusätzlichen Wohnraum schaffen, oder wenn die Kosten derartiger
Verbesserungen bei der Beurteilung der Wesentlichkeit in die Umbaukosten
miteinbezogen werden. Der Gesetzgeber hatte nicht die Absicht, zeitgemässe
Verbesserungen des bestehenden Wohnraums durch die Schutzraumbaupflicht
zu erschweren.
c) Aufgrund der Feststellungen der kantonalen Instanzen ist davon
auszugehen, dass die Baukosten der Umbauten an den mit Kellergeschossen
versehenen Gebäuden der Beschwerdeführerin die in Art. 2 Abs. 2 BMV
umschriebenen Kostengrenzen übersteigen. Aus den Akten ist allerdings
nicht ersichtlich, ob die im Verhältnis zu den anderen Bauvorhaben
höheren Baukosten bei zwei Gebäuden möglicherweise auch die Kosten für den
Duscheneinbau und den Balkonanbau im ersten Obergeschoss enthalten. Die
Frage kann jedoch offenbleiben, da offensichtlich auch bei diesen Gebäuden
die Kosten für das Aufstocken allein 30% des Bauwertes übersteigen.
Im übrigen ist davon auszugehen, dass mit dem Bau je eines zweiten
Obergeschosses zusätzlicher Wohnraum in bedeutendem und auch im Verhältnis
zu den bestehenden Gebäuden wesentlichem Umfang geschaffen wird, folglich
ein wesentlicher Umbau im Sinne von Art. 2 Abs. 1 BMG vorliegt.
Erwägung 4
4.- Der Regierungsrat ging in seinem Entscheid davon aus, dass
bei einem wesentlichen Umbau nicht nur für die neu geschaffenen oder
erweiterten Wohnungen, sondern auch für die übrigen, vom Umbau nicht
betroffenen Wohnungen eine Pflicht zum Bau von Schutzplätzen bestehe. Nach
Ansicht der Beschwerdeführerin beruht diese Rechtsauffassung auf einer
unzutreffenden Auslegung von Art. 2 Abs. 2 und Art. 5 Abs. 2 BMV (in der
Fassung 1978); für eine den Eigentümer derart belastende Abgabe bestehe
keine gesetzliche Grundlage.
a) Weder das Schutzbautengesetz noch die Schutzbautenverordnung
enthalten ausdrückliche Bestimmungen darüber, welche Anzahl von
Schutzplätzen der Hauseigentümer im Falle eines wesentlichen Umbaus zu
erstellen oder durch einen Ersatzbeitrag abzugelten hat. Aus Art. 2 Abs. 2
BMV ergibt sich - entgegen der Auffassung des Regierungsrates - nicht
zwingend, dass sich die Anzahl der zu erstellenden oder abzugeltenden
Schutzplätze nach dem Wohnraum des gesamten Gebäudes bemisst. Der
Bundesrat hat in Art. 2 Abs. 2 BMV lediglich die Absicht des Gesetzgebers
verwirklichen wollen, wonach eine Schutzraumbaupflicht nur bei einem im
Vergleich zum bestehenden Gebäude wesentlichen Umbauvorhaben entstehen
soll.
b) In Art. 3 Abs. 1 BMV hat der Bundesrat die Anzahl der
Pflichtschutzplätze für die verschiedenen Gebäudearten entsprechend ihrer
Nutzung festgelegt. Daraus liesse sich zwar - wenn auch nicht zwingend -
der Schluss herleiten, der Bundesrat habe auch bei einem wesentlichen
Umbau den Bauherrn zum Bau von Schutzplätzen für das gesamte Gebäude
verpflichten wollen. Auch die Protokolle der parlamentarischen Beratung im
Jahre 1963 weisen darauf hin, dass es die Absicht des Gesetzgebers war,
bei wesentlichen Umbauten die Schutzraumbaupflicht in gleichem Umfange
wie bei Neubauten entstehen zu lassen. Dies entspricht ohne Zweifel dem
Ziel, das mit dem Schutzbautengesetz verfolgt werden sollte; auch für die
Bewohner älterer Häuser sollten bei einem wesentlichen Umbau Schutzräume
geschaffen werden.
Der Gesetzgeber ging im Jahre 1963 jedoch davon aus, dass der Bau
von Schutzräumen in privaten Häusern mit Kellergeschoss nachträglich
möglich sei und zu 80% von Bund, Kanton und Gemeinde finanziert werden
sollte. Entsprechend hatte das Parlament die im bundesrätlichen Entwurf
vorgesehene Erhebung eines Ersatzbeitrages bei den von der Baupflicht
befreiten Hauseigentümern (BBl 1962 II 707 f., 713) ausdrücklich abgelehnt
(Amtl.Bull. NR 1963, S. 29; StR 1963, S. 163). Die Ersatzbeitragspflicht
wurde erst mit der Revision vom 7. Oktober 1977 ins Gesetz aufgenommen. Das
Parlament hatte in der Zwischenzeit das Zivilschutzkonzept 1971
(vgl. BBl 1971 II 522 ff.) verabschiedet, das eine Ausdehnung der
Schutzraumbaupflicht auf das ganze Landesgebiet forderte. Es war auch
bekannt, dass der Bau kleiner privater Schutzräume wegen der hohen
Sicherheitsanforderungen und wegen der schwierigen Organisation des Lebens
in kleinen Räumen nicht die richtige Lösung und in besonders gefährdeten
Gebieten (zum Beispiel in der Altstadt) gar nicht zweckmässig sein konnte
(BBl 1976 III 354, 360 f.; vgl. auch den neu geschaffenen Art. 2 Abs. 4
BMG). Die Ausdehnung der Schutzraumbaupflicht erforderte den vermehrten Bau
von öffentlichen Schutzräumen; dies auch im Hinblick auf die neuartigen
Gefahren, vor welchen der Bevölkerung ein nachträglich im Kellergeschoss
eines Gebäudes eingerichteter Schutzraum nur schwer genügend Schutz
bieten kann. Die Finanzierung dieser öffentlichen Schutzräume sollte
zumindest teilweise durch die Erhebung von Ersatzbeiträgen bei den von der
Baupflicht befreiten Grundeigentümern erfolgen. Durch eine Verminderung
der Subventionen auf schliesslich 50% wurde gleichzeitig die finanzielle
Belastung der Grundeigentümer erhöht.
Die mit diesen Neuerungen zusammenhängenden einschneidenden
Verpflichtungen hätten den Gesetzgeber im Jahre 1977 veranlassen müssen,
die Voraussetzungen und die Grundlagen für die Erhebung des Ersatzbeitrages
- insbesondere bei Umbauten und dergleichen - eingehender zu regeln. Die
aus dem Jahre 1978 stammende bundesrätliche Verordnung enthält zwar
in Art. 3 Abs. 1 BMV eine Aufstellung der für die verschiedenen Arten
von Gebäuden notwendigen Pflichtschutzplätze; sie stellt jedoch nicht
klar, ob bei einem wesentlichen Umbau im Sinne von Art. 2 Abs. 1 BMG die
Schutzplätze für das gesamte Gebäude oder bloss für den durch den Umbau
gewonnenen Teil zu berechnen sind.
c) Der Regierungsrat macht in seiner Vernehmlassung geltend, der
Gesetzgeber habe die Baupflicht für jedes Gebäude selbständig geordnet;
daraus ergebe sich sinngemäss, dass bei einem Umbau ein Schutzraum für
die Bedürfnisse des ganzen Gebäudes zu errichten oder abzugelten sei.
Aus der Formulierung von Art. 2 Abs. 1 BMG kann zwar der
Schluss gezogen werden, dass die Schutzraumbaupflicht den Eigentümer
jedes Grundstücks gesondert trifft. Der Grundeigentümer kann die
ihm auferlegte Pflicht aber auch durch Beteiligung am Bau eines
gemeinsamen Schutzraumes für mehrere Gebäude, selbst zusammen mit anderen
Eigentümern, erfüllen. Solche gemeinsamen Schutzräume werden - entgegen
dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 BMG ("in allen ... Neubauten") - durch
das Schutzbautengesetz keineswegs ausgeschlossen, sondern können von den
Behörden nach Art. 2 Abs. 4 BMG sogar angeordnet werden. Die zuständigen
Behörden können deshalb den Bau gemeinsamer Schutzräume nicht verhindern,
wenn sich damit der gesetzliche Zweck erreichen lässt und die dauernde
Benützung der gemeinsamen Schutzräume durch die Bewohner der verschiedenen
Gebäude sichergestellt ist. Aus den gesetzlichen Bestimmungen des Bundes
lässt sich deshalb auch nicht zwingend ableiten, dass bei einem Umbau die
Schutzplätze für die Gesamtzahl der Benützer des ganzen Gebäudes gebaut
oder abgegolten werden müssen.
d) Nach Art. 2 Abs. 1 BMV gelten Anbauten als Neubauten und
Aufbauten als Umbauten. Daraus leitet die Verwaltungspraxis ab, dass
bei einem Anbau an ein bestehendes Gebäude der Hauseigentümer nur
für den zusätzlich geschaffenen Wohnraum, bei einem Umbau hingegen
allenfalls für das gesamte bestehende Gebäude schutzraumbaupflichtig
wird. Dem Wortlaut dieser Bestimmung lässt sich dies nicht ohne weiteres
entnehmen. Die Gesetzesmaterialien zeigen die Entstehung der ähnlichen
ersten Verordnungsbestimmung vom 15. Mai 1964 (Art. 1 Abs. 1 BMV; AS
1964, S. 494): Die ursprünglich ausdrücklich im Gesetzestext erwähnten
Anbauten sollten gleich wie Umbauten behandelt werden (BBl 1962 II 712;
Amtl.Bull. NR 1963, S. 26; StR 1963, S. 160 f.). Die ständerätliche
Kommission erwähnte in ihrer geänderten Fassung die Anbauten nicht
mehr. Sie wollte jedoch nach der Darstellung ihres Berichterstatters
hinsichtlich der Baupflicht keinen Unterschied zwischen Umbauten und
Anbauten machen. Auch in der Fassung der nationalrätlichen Kommission,
welcher der Ständerat schliesslich zustimmte, sind die Anbauten nicht
erwähnt. Der Berichterstatter erklärte dazu allerdings in der Beratung:
"Anbauten sind nicht mehr erwähnt. Sie sind Neubauten und fallen unter
diesen Begriff..." (Amtl.Bull. NR 1963, S. 408). Dabei dachte der damalige
Gesetzgeber, wie Art. 1 Abs. 1 und 2 BMV in der ersten Fassung vom 15. Mai
1964 zeigt, aber wohl nur an die Voraussetzung der Schutzraumbaupflicht,
die - wie beim Neubau - entstehen sollte, wenn der Anbau üblicherweise
unterkellert ist.
Mit dem Schutzbautengesetz sollte ursprünglich der Bau von
Schutzräumen in privaten Liegenschaften möglichst umfassend verwirklicht
werden. Entsprechend dieser Zielsetzung scheint es nicht verständlich, wenn
ausgerechnet bei einem Anbau zur Erweiterung des Wohn- und Geschäftsraumes
des bestehenden Gebäudes, wo der Einbau von Schutzräumen durch eine
geeignete Unterkellerung verwirklicht werden kann, der Eigentümer zum
Bau von Schutzräumen nur für die Bewohner des Anbaus, nicht aber für
das ganze Gebäude verpflichtet sein sollte. Im Keller einer bestehenden
Liegenschaft dagegen dürfte die Errichtung eines den heutigen Anforderungen
entsprechenden Schutzraumes, wenn nicht schon technisch unmöglich, so
doch regelmässig mit einem unverhältnismässigen Aufwand verbunden sein,
kann doch der Hauseigentümer nur insoweit zum Bau eines Schutzraumes
verpflichtet werden, als die anerkannten Mehrkosten der vorgeschriebenen
Schutzplätze 5% der Baukosten für den An- oder Umbau - und nicht für das
ganze Gebäude - nicht übersteigen (Art. 8 Abs. 1 BMG; Art. 5 Abs. 1 BMV).
Es ist sodann nicht nur dem Ziel des Schutzbautengesetzes
zuwiderlaufend, sondern es führt vor allem auch zu einer unerträglichen
rechtsungleichen Behandlung der Eigentümer von bestehenden - insbesondere
von älteren - Gebäuden ohne Schutzraum im Kellergeschoss, wenn sie bei
jeder Erweiterung durch einen Anbau einen Schutzraum, nur für die Bewohner
des Anbaus allein, zu errichten oder abzugelten haben, hingegen bei einer
umfangmässig gleichen Erweiterung durch einen Umbau oder Aufbau entweder
gar nicht oder gleich für die Bewohner des ganzen Gebäudes.
Diese Überlegungen und das Bemühen um eine verfassungsmässige Auslegung
lassen es nicht zu, dass aus der erwähnten Verordnungsbestimmung eine
Regel zur Festsetzung des Umfangs der Schutzraumbaupflicht hergeleitet
wird. Um Rechtsungleichheiten zu vermeiden, ist es, mangels einer klaren
gesetzlichen Regelung, vorzuziehen, den Umfang der Schutzraumbaupflicht
bei einem Umbau auf den neu geschaffenen Raum zu beschränken. Vom Ziel des
Gesetzes her wäre damit zwar nicht alles erreicht, was bei Umbauten und
Anbauten an bestehenden Gebäuden eigentlich wünschbar wäre, doch hätte
der Gesetzgeber dies eher in Kauf nehmen können, als eine unerträglich
rechtsungleiche und dem Ziel des Gesetzes geradezu widersprechende
Ordnung einzuführen.
Erwägung 5
5.- Die zurückhaltende Auslegung, wonach bei einem wesentlichen Umbau
Pflichtschutzplätze nur für den neu geschaffenen Wohnraum zu errichten
oder abzugelten sind, drängt sich auch unter dem Blickwinkel der für die
Erhebung des Ersatzbeitrages notwendigen gesetzlichen Grundlage auf.
a) Art. 2 Abs. 3 BMG ist - entsprechend dem ursprünglichen Zweck des
Schutzbautengesetzes - immer noch so formuliert, als ob die Abgeltung
der Schutzraumbaupflicht in Geld eine Ausnahme wäre. In der Praxis
verhält es sich jedoch bei Umbauten und teilweise auch bei Neubauten
gerade umgekehrt. Der nachträgliche Einbau eines Schutzraumes nach
den geltenden Technischen Weisungen des Bundesamtes für Zivilschutz
(TWP 1984) wird mit Rücksicht auf die geforderte Stärke und Armierung
der Stahlbeton-Decken, -Wände und -Böden sowie der Fluchtwege in einem
bestehenden Gebäude aus technischen aber auch aus Kostengründen (mit
einem Aufwand von immerhin 5% der Baukosten) nur selten überhaupt möglich
sein. In besonders gefährdeten Gebieten vermag selbst bei Neubauten der
Einbau eines privaten Schutzraumes nach den heutigen Erkenntnissen seinen
Zweck nicht zu erfüllen (vgl. Art. 4 Abs. 1 lit. b BMV in der Fassung vom
30. September 1985; AS 1985, S. 1673). In diesen Fällen kommt folglich
nur die Erhebung eines Ersatzbeitrages in Frage.
Diese Verlagerung des Schwergewichtes von der Baupflicht zur
Ersatzbeitragspflicht hat jedoch bis anhin weder den Gesetzgeber noch
den Verordnungsgeber dazu veranlasst, den gemäss Art. 2 Abs. 3 BMG
zu erhebenden Ersatzbeitrag durch ausdrückliche Vorschriften näher zu
bestimmen.
b) Nach Art. 2 Abs. 3 BMG handelt es sich beim Ersatzbeitrag um
einen Beitrag an die Erstellung von öffentlichen Zivilschutzbauten. Der
Ersatzbeitrag ist vor Baubeginn zu entrichten (Art. 6 Abs. 4 BMV). Weitere
Ausführungsvorschriften erliess der Bundesrat bisher nicht. Für die
Beitragspflicht soll offenbar ohne Bedeutung sein, ob für die abzugeltenden
Pflichtschutzplätze in der fraglichen Gemeinde ein öffentlicher Schutzraum
besteht, in Ausführung begriffen oder geplant ist. Trotz seiner Bezeichnung
ist der "Beitrag" deshalb nicht ohne weiteres als eine eigentliche
Vorzugslast zu betrachten, d.h. als ein Beitrag an Leistungen der
Gemeinde oder des Kantons, aus denen dem Hauseigentümer ein Sondervorteil
erwächst. Mit einer Vorzugslast hat der "Beitrag" nach Art. 2 Abs. 3 BMG
gemeinsam, dass dem Hauseigentümer eigene Leistungen erspart bleiben,
jedoch soll er nicht Leistungen geniessen, die mit seiner Ersparnis
(Mehrwertersatzprinzip) oder deren Kosten für das Gemeinwesen mit den
geleisteten "Beiträgen" verglichen werden könnten (Kostendeckungsprinzip).
Der "Beitrag" im Sinne von Art. 2 Abs. 3 BMG könnte als Ersatzabgabe
angesehen werden. Er wird vor allem der rechtsgleichen Behandlung wegen
von den von der Schutzraumbaupflicht befreiten Hauseigentümern erhoben
und nach ihrer Ersparnis an Baukosten bemessen. Allenfalls könnte es
sich beim "Beitrag" auch um eine Sondersteuer handeln; die Praxis hat
dies auch schon bei Feuerwehrersatzabgaben angenommen (BGE 102 Ia 14
E. 6). Für eine Qualifikation als Steuer spricht der Lenkungscharakter,
den die Abgabe für den privaten Schutzraumbau haben soll (vgl. BBl 1976 III
360). Allerdings wird sie nicht voraussetzungslos von allen Eigentümern
von Häusern ohne Schutzräume - bei jedem Umbau oder Neubau schlechthin -
erhoben (vgl. BGE 102 Ia 183 E. 1).
Die Frage nach der Rechtsnatur der Abgabe kann jedoch offenbleiben. Der
Ersatz"beitrag" bedarf auf jeden Fall einer Grundlage in einem formellen
Gesetz (BGE 97 I 803 E. 6c und 7; vgl. auch VALLENDER, Grundzüge des
Kausalabgaberechts, Bern 1976, S. 152 f.).
c) Die gesetzliche Grundlage einer Abgabe kann auch in einer
Verordnung enthalten sein, welche die Exekutive gestützt auf die in einem
formellen Gesetz aufgestellten Grundsätze (über Person, Gegenstand und
Bemessungsgrundlage) im Rahmen ihrer allgemeinen Vollzugskompetenz oder
aufgrund einer besonderen Delegation des Gesetz- oder Verfassungsgebers
erlassen hat. Handelt es sich um eine bundesrätliche Verordnung, so kann
das Bundesgericht zufolge der ihm auferlegten Bindung an die Bundesgesetze
und allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüsse (Art. 113 Abs. 3 und 114bis
Abs. 3 BV) nach ständiger Praxis auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin nur
prüfen, ob der Bundesrat die ihm in der gesetzlichen Delegationsvorschrift
gesetzten Grenzen der selbständigen Rechtsetzung nicht überschritten
hat und, soweit die Delegationsvorschrift den Bundesrat nicht zur
Abweichung von der Verfassung ermächtigt, ob seine Verordnungsbestimmungen
verfassungsmässig sind (BGE 109 Ib 288 E. 2a mit Hinweisen).
Hinsichtlich der näheren Ausgestaltung des "Beitrags" kann sich die
bundesrätliche Verordnung auf die Delegationsvorschrift in Art. 2 Abs. 3
BMG stützen. Diese ermächtigt zwar nicht zum Abweichen von der Verfassung,
doch hat der Bundesrat in einem weiten Bereich freies Ermessen. Das
Bundesgericht hat dieses bei seiner Prüfung zu respektieren; es darf nicht
sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen
(BGE 109 Ib 288 E. 2a).
Hinsichtlich der Schutzraumbaupflicht bei einem Umbau und ihres
Umfangs, aus denen sich die vom Eigentümer abzugeltende Ersparnis (Art. 2
Abs. 3 Satz 1 BMG) ergibt, kann sich die bundesrätliche Verordnung
hingegen nur auf die Zuständigkeit zum Erlass der notwendigen
Ausführungsbestimmungen nach Art. 19 Abs. 1 BMG stützen. Diese
allgemeine Ausführungskompetenz belässt dem Bundesrat bezüglich
technischer Fragen zwar einen vom Bundesgericht zu respektierenden
Ermessensspielraum; davon abgesehen kann das Bundesgericht in diesem
Bereich die Ausführungsvorschriften auf ihre Übereinstimmung mit dem
Gesetz jedoch frei überprüfen.
d) Die Erwägungen unter Ziff. 4 lit. d haben gezeigt, dass die
Vorschriften der bundesrätlichen Verordnung nach der Auslegung des
zürcherischen Regierungsrates und des Bundesamtes für Zivilschutz
hinsichtlich des Umfangs des bei einem Umbau zu errichtenden
Schutzraumes unzulänglich sind und sich daraus vom Gesetzgeber kaum
gewollte ungleiche Belastungen der Hauseigentümer ergeben. Seit der
Gesetzgeber die Bundessubventionen an den privaten Schutzraumbau bei
der Revision des Art. 5 Abs. 1 BMG vom 20. Juni 1980 (in Kraft seit
1. Januar 1981) gänzlich abgeschafft hat und auch die Kantone und
Gemeinden nicht länger verpflichtet sind, Subventionen auszurichten,
ist die finanzielle Belastung der privaten Hauseigentümer - verglichen
mit derjenigen beim Erlass des Schutzbautengesetzes im Jahre 1964 - um
ein Mehrfaches grösser geworden. Sie kann - selbst wenn sie nur nach dem
Umfang des neu geschaffenen Wohnraumes berechnet wird - im Kanton Zürich
nach der seit dem 1. Januar 1981 geltenden Skala bis zu Fr. 1'250.--
für das durch Umbau gewonnene Zimmer (pro Schutzplatz) erreichen. Würde -
entsprechend dem angefochtenen Regierungsratsbeschluss - bei einem Umbau
die Schutzraumbaupflicht die für das ganze Gebäude nötige Schutzplatzzahl
umfassen, könnte sie sich noch um ein Vielfaches erhöhen. Selbst bei
genossenschaftlichem Wohnungsbau des bescheidenen Standards, wie ihn
teilweise die Blöcke der Beschwerdeführerin aufweisen, würde sich eine
finanzielle Belastung von Fr. 3'020.-- pro gewonnenes Zimmer ergeben. Bei
einer Abgabe in dieser Grössenordnung wirkt sich die mit sachlichen
Gründen nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung der Hauseigentümer -
von Gebäuden mit oder ohne Kellergeschoss, bei Umbau oder Anbau - unter
dem Blickwinkel von Art. 4 BV unerträglich aus.
Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich, die Vorschriften
der bundesrätlichen Verordnung hinsichtlich der Zahl der
abzugeltenden Schutzplätze zurückhaltend auszulegen und den Umfang
der Schutzraumbaupflicht im Sinne der Erwägungen unter Ziff. 4 lit. d
auf den durch den Umbau gewonnenen Raum zu beschränken. Entsprechend
ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde grundsätzlich zu schützen und
der angefochtene Regierungsratsbeschluss, soweit darin die Anzahl der
abzugeltenden Schutzplätze festgelegt wird, aufzuheben.
Erwägung 6
6.- Die Beschwerdeführerin verlangt unter Ziff. 3 ihres
Rechtsbegehrens, dass die Ersatzabgabe für diese geringere Zahl von
Schutzplätzen in ihren verschiedenen durch Aufstockung erweiterten
Wohngebäuden nach den durchschnittlichen Mehrkosten zu berechnen sei,
die beim Bau eines einzigen Schutzraumes anfallen würden. Sie verweist in
diesem Zusammenhang auf den Umstand, dass das Gesetz den Gebäudebegriff
meistens in der Mehrzahl verwende. Zudem sei bezüglich der Grösse
des Schutzraumes auf denjenigen Schutzraum abzustellen, der bei einer
effektiven Baupflicht in der konkreten Situation mutmasslich erstellt
würde; dies sei bei Gesamtüberbauungen ein einheitlicher Schutzraum.
a) Art. 2 Abs. 1 BMG ist sowohl hinsichtlich des Begriffs der
Hauseigentümer als auch der Gebäude in der Mehrzahl formuliert; die
Beschwerdeführerin kann folglich aus dem in der Mehrzahl verwendeten
Gebäudebegriff nichts für sich herleiten.
b) Auch hinsichtlich der relevanten Schutzraumgrösse fehlt es in
der Schutzbautenverordnung an einer ausdrücklichen Regelung. Wohl sieht
Art. 6 Abs. 1 BMV vor, dass die Mehrkosten pro Schutzplatz, denen die
Ersatzabgabe gleichwertig sein soll, vom Kanton (alljährlich) "für die
verschiedenen Schutzraumgrössen" zu ermitteln sind, sich die Abgabe pro
Schutzplatz folglich nach der Grösse des Schutzraumes richtet, dessen
Baukosten sich der Eigentümer erspart. Art. 6 Abs. 1 BMV enthält jedoch
keine Vorschrift darüber, welche Schutzraumgrösse der Berechnung zugrunde
zu legen ist, wenn der Eigentümer verschiedener Gebäude diese gleichzeitig
umbaut und seine Schutzraumbaupflicht durch die Erstellung eines einzigen
Schutzraumes für alle Gebäude erfüllen könnte (vgl. E. 4c). Immerhin ist
Art. 6 Abs. 1 BMV aber sinngemäss zu entnehmen, dass es sich um die auf
das einzelne umgebaute Gebäude bezogene Schutzraumgrösse handeln muss.
c) Diese Auslegung ergibt sich aus dem Zusammenhang der gesetzlichen
Vorschriften über die Baupflicht mit dem an deren Stelle tretenden
Ersatzbeitrag (Ersatzabgabe, ev. Sondersteuer), dessen Umfang sich nach
der Baupflicht richtet. Die Baupflicht trifft den Hauseigentümer für ein
bestimmtes Gebäude (Art. 2 Abs. 1 BMG); sie kann für verschiedene Gebäude,
deren Eigentumsverhältnisse während und nach dem Bau verschieden sein
können, nur gesondert bestimmt werden. Art. 2 Abs. 4 BMG erlaubt bloss,
diese Baupflicht allenfalls durch die Erstellung eines gemeinsamen
Schutzraumes für mehrere Gebäude zu erfüllen. Dies kann unter Umständen
dazu führen, dass dem Hauseigentümer die Erfüllung der Baupflicht in der
Form einer Beteiligung an einem gemeinsamen Schutzraum aus Kostengründen
zugemutet werden kann und gegenüber ihm erzwingbar wird, während von ihm
der Bau eines kleineren - verhältnismässig teureren - Schutzraumes wegen
der Kostenbegrenzung (Art. 8 Abs. 1 BMG und Art. 5 BMV) nicht verlangt
werden könnte.
Der Ersatzbeitrag soll den Einsparungen des Hauseigentümers
gleichwertig sein (Art. 2 Abs. 3 BMG). Selbst wenn sich bei der Erfüllung
der Baupflicht für den Hauseigentümer die Möglichkeit ergäbe, durch
die Beteiligung an einem gemeinsamen Schutzraum (Art. 2 Abs. 4 BMG)
Einsparungen zu erzielen, so ist - wenn er von der Baupflicht befreit
wird - deswegen seine Einsparung nicht geringer. Es wäre geradezu
widersprüchlich, der Bemessung des Ersatzbeitrages (nach der erzielten
Einsparung) einen Anteil an Baukosten eines gemeinsamen Schutzraumes
zugrunde zu legen, an dessen Erstellung er sich für die Bewohner seines
Hauses gar nicht beteiligt. Eine gegenteilige Lösung könnte im übrigen
schwerlich nur bei mehreren vom gleichen Eigentümer umgebauten oder neu
erstellten benachbarten Gebäuden Anwendung finden, da Art. 2 Abs. 4 BMG
die Erstellung eines gemeinsamen Schutzraumes von mehreren Eigentümern
verschiedener Gebäude nicht ausschliesst; es würde aber zu schwierigen
Abgrenzungen und vor Art. 4 Abs. 1 BV nicht haltbaren ungleichen
Belastungen führen, wenn der Eigentümer eines einzigen Gebäudes allenfalls
verlangen könnte, dass seine Ersatzleistung nach den Schutzplatzkosten
in einem gemeinsamen Schutzraum bemessen würde.
d) Die Berechnung des Ersatzbeitrages auf der Grundlage der
Schutzplatzkosten für den in jedem einzelnen Gebäude an sich erforderlichen
Schutzraum erweist sich auch im Falle der Beschwerdeführerin als
sachgerecht. Würden nämlich - wie die Beschwerdeführerin es verlangt - die
Kosten für einen einzelnen Schutzplatz aufgrund der Schutzraumgrösse für
die Gesamtzahl der durch den Umbau erforderlichen Schutzplätze berechnet,
würde sie die Ersatzabgabe für einen rein theoretischen Schutzraum leisten,
der für ihre Genossenschaftsüberbauung aus praktischen Gründen nicht in
Frage kommt. In diesem Punkt verdient ihre Verwaltungsgerichtsbeschwerde
daher keinen Schutz; das Rechtsbegehren unter Ziff. 3 ist abzuweisen.