BGE 112 IB 270
112 Ib 270
45. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 1.
Oktober 1986 i.S. P. und Mitbeteiligte gegen H., Einwohnergemeinde
Allschwil, Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons
Basel-Landschaft (staatsrechtliche und Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Regeste
Art. 22/24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung, RPG; Gärtnerei.
Rechtsmittel gegen Entscheide aus dem Sach- und Grenzbereich der
Art. 22 und 24 RPG (E. 1).
Art. 22 RPG; Gärtnereibetriebe in der Landwirtschaftszone sind
zonenkonform, wenn sie in gesamthafter Betrachtung überwiegend
bodenabhängig produzieren (E. 3).
Eine auf Blumen spezialisierte Gärtnerei, die ganzjährig Schnittblumen
und Topfpflanzen anbieten möchte und dieses Ziel mit Freilandkulturen,
zwei bodenabhängigen und vier bodenunabhängigen Glashäusern erreichen
will, entspricht gesamthaft betrachtet gerade noch dem Nutzungszweck der
Landwirtschaftszone (E. 4).
Sachverhalt
A.- Die Firma H. gedenkt, einen neuen Gärtnereibetrieb auf ihrem
Grundbesitz, der hauptsächlich in der Landwirtschaftszone liegt (die
zugleich Landschaftsschongebiet ist) zu errichten. Nach dem Projektplan
sind neben Freilandkulturen sechs Treibhäuser vorgesehen sowie inmitten
einer frei gestalteten Gartenanlage ein Doppeleinfamilienhaus für die
beiden Betriebsleiter.
Gegen das Baugesuch vom 25. März 1983 erhoben verschiedene Nachbarn
Einsprache. Die Einsprecher blieben jedoch vor der Bewilligungsbehörde,
der Baurekurskommission, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht
erfolglos. Die dagegen von verschiedenen Einsprechern erhobenen
staatsrechtliche Beschwerde und Verwaltungsgerichtsbeschwerde werden vom
Bundesgericht abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Die Beschwerden richten sich gegen einen letztinstanzlichen
kantonalen Entscheid aus dem Sach- und Grenzbereich der Art. 22 und 24 des
Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG). Der Entscheid
ist ausschliesslich in Anwendung von Art. 22 in Verbindung mit Art. 16 RPG
sowie des einschlägigen kantonalen bzw. kommunalen Rechtes ergangen;
das streitige Bauvorhaben ist, da die Zonenkonformität bejaht wurde,
nicht (auch noch) nach Art. 24 RPG geprüft worden. Die Beschwerdeführer
führen staatsrechtliche Beschwerde und Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Mit
der staatsrechtlichen Beschwerde machen sie geltend, der angefochtene
Entscheid sei in willkürlicher Anwendung von Raumplanungsrecht des
Bundes (Art. 16 und 22 RPG) und der Gemeinde (§ 5 Abs. 2 und § 9 des
Zonenreglementes Landschaft der Gemeinde Allschwil vom 18. November
1981, ZR-LS) ergangen. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde rügen sie,
es sei zu Unrecht und in Verletzung von Art. 24 Abs. 1 lit. a und b RPG
eine Baubewilligung ausserhalb der Bauzone erteilt und geschützt worden,
ohne dass die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung vorlägen und
ohne dass die Vorinstanz diese Frage überhaupt geprüft hätte; sie sind
der Meinung, dass im Falle der Verneinung des landwirtschaftlichen
Charakters des angefochtenen Betriebes die Voraussetzungen für
eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG nicht gegeben seien. Die
Beschwerdeführer rügen somit sinngemäss, es sei zu Unrecht Art. 24 RPG
nicht angewendet und damit Bundesrecht verletzt worden. Diese Rüge kann mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben werden (Art. 34 Abs. 1 RPG; BGE 110
Ib 12 E. 1; 105 Ib 107 E. 1a). Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann
darüber hinaus eine mit der Verletzung von Bundesrecht zusammenhängende
Verletzung verfassungsmässiger Rechte der Bürger geltend gemacht werden;
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde übernimmt insoweit die Funktionen der
staatsrechtlichen Beschwerde. Ist aber die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
zulässig und erlaubt sie grundsätzlich die Überprüfung aller erhobenen
Rügen, so bleibt für die staatsrechtliche Beschwerde kein Raum (Art. 84
Abs. 2 OG).
Die Beschwerdeführer rügen im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde
nicht nur willkürliche Gesetzesanwendung; sie machen darüber hinaus eine
Verletzung der Eigentumsgarantie geltend. Doch geben sie zur letztgenannten
Rüge keinerlei Begründung. Die Beschwerde genügt insoweit den Anforderungen
von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG nicht, und es ist auf diese Rüge daher
auch im Rahmen der sie mitumfassenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde
nicht einzutreten.
b) Bei Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen ist nach der Rechtsprechung
zunächst zu prüfen, ob das Vorhaben zonenkonform ist; erst wenn dies
nicht zutrifft, stellt sich die Frage, ob es als Ausnahme gestützt
auf Art. 24 RPG bewilligt werden kann (BGE 109 Ib 125 ff.; 108 Ib 132
E. 1a). Das Verwaltungsgericht ist mit Recht so vorgegangen. Nachdem es
die Zonenkonformität des Bauvorhabens bejaht hatte, bestand für es kein
Anlass, das Vorhaben auch noch unter Art. 24 RPG zu prüfen. Die dahin
zielende Rüge der Beschwerdeführer geht offensichtlich fehl. Die Prüfung
der Voraussetzungen von Art. 24 RPG ist nur und erst dann vorzunehmen,
wenn die Zonenkonformität verneint wird. Ob dies zutrifft, ist vorliegend
abzuklären.
c) Die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführer beurteilt sich
nach Art. 103 lit. a OG, wonach zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde
berechtigt ist, wer durch die angefochtene Entscheidung berührt ist
und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat. Die Beschwerdeführer begründen ihre Betroffenheit mit der Lage
ihrer Wohnhäuser in unmittelbarer Nähe der zu bebauenden Parzellen. Die
von der Rechtsprechung vorausgesetzte besondere Berührtheit (BGE 111 Ib
159 E. 1b) kann aufgrund der Nachbarschaft zum Bauprojekt bejaht werden,
so dass die Legitimation der Beschwerdeführer gegeben ist.
Im Rahmen der vorstehenden Erwägungen kann auf die Beschwerde
eingetreten werden.
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführer stellen die vom Verwaltungsgericht anerkannte
Zonenkonformität des Bauvorhabens in Abrede und rügen damit vor allem eine
Verletzung von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG, somit von Bundesrecht (Art. 104
Abs. 1 lit. a OG), von dessen richtiger Anwendung es abhängt, ob Art.
24 RPG auf das Bauvorhaben der privaten Beschwerdegegner zur Anwendung
gelangt oder nicht. Zweck und Inhalt der wichtigsten Nutzungszonen,
nämlich der Bau-, der Landwirtschafts- und der Schutzzonen, werden in den
Art. 14 ff. RPG umschrieben. Diese Normen bestimmen zugleich den Rahmen,
an den sich kantonale bzw. kommunale Nutzungsvorschriften zu halten
haben. Art. 16 RPG umschreibt Zweck und Inhalt der Landwirtschaftszonen:
Diese umfassen Land, das sich für die landwirtschaftliche Nutzung oder
den Gartenbau eignet oder im Gesamtinteresse landwirtschaftlich genutzt
werden soll (Abs. 1 lit. a und b). Bauten und Anlagen in diesen Gebieten
müssen dem Zweck der Landwirtschaftszone entsprechen (Art. 22 Abs. 2
lit. a RPG). Landwirtschaftliche Bauten entsprechen diesem Zweck dann,
wenn für die Nutzung, der sie dienen, der Boden als Produktionsfaktor
unentbehrlich ist; wo landwirtschaftliche Erzeugnisse bodenunabhängig
gewonnen werden, liegt keine landwirtschaftliche Nutzung im Sinne von
Art. 16 RPG vor (EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, N 9 zu Art. 16 RPG).
Art. 16 RPG erwähnt ausdrücklich auch den Gartenbau. Das ist indessen
nicht so zu verstehen, dass diesem neben der landwirtschaftlichen
Nutzung eine selbständige, privilegierte Bedeutung zukäme. Gartenbau
passt bloss dann in die Landwirtschaftszone, wenn zur Bewirtschaftung
freien Landes eine hinreichend enge Beziehung besteht. Gemeint sind
namentlich Freilandgärtnereien, welche Pflanzen in Treibhausanlagen
vorziehen und später in offenes Land versetzen. Betriebe, die überwiegend
mit künstlichem Klima unter ständigen, festen Abdeckungen arbeiten,
entsprechen nicht dem Zweck der gewöhnlichen Landwirtschaftszone, sondern
benötigen dort eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG (EJPD/BRP,
Erläuterungen RPG, N 10 zu Art. 16 RPG). Das Bundesgericht hat aufgrund
einer Prüfung der bisherigen Praxis und Literatur diese Grundsätze als
massgebend bestätigt (Urteil vom 26. Oktober 1983 in: ZBl 85/1984 S. 179
ff., insbes. E. 2). In Anwendung dieser Kriterien hat es die erforderliche
enge Beziehung verneint im Falle einer Gemüsegärtnerei, in der nach dem
Beweisergebnis stets der überwiegende Teil der bewirtschafteten Landfläche
von beheizbaren Plastiktunnels überdeckt ist, die nach Bedarf versetzt
werden (Urteil vom 18. September 1985 i.S. Tanner, E. 3).
In der neuesten Literatur bringt LEO SCHÜRMANN mit Bezug auf Gewächs-
und Treibhäuser sowie treibhausähnliche Plastikabdeckungen zum Ausdruck,
man werde, solange das kantonale Recht die Landwirtschaftszone nicht nach
der Nutzungsintensität abstufe, davon ausgehen müssen, dass Art. 16 RPG den
Einsatz technischer Produktionsmittel (wie Heizung, Kunstklima, Berieselung
usf.) nur als "saisondehnende" und im Betriebsganzen untergeordnete
Hilfsmittel, aber nicht als konstituierende Merkmale der betrieblichen
Produktionsweise dulde, denn die "Eignung" des Bodens verweise auf dessen
eigene Fruchtbarkeit, nicht auf wirtschaftliche Faktoren (wie namentlich
den günstigeren Bodenpreis ausserhalb der Bauzone) (2. Auflage, S. 169
E. 5b).
Als sachgemässer Weg wäre in der Tat zu begrüssen, wenn die in Frage
kommenden Gemeinden im Rahmen ihrer Nutzungsplanung auf die Besonderheiten
der Gärtnereien Bedacht nehmen würden, sei dies in Form einer Unterteilung
des Landwirtschaftsgebiets nach Massgabe der Nutzungsintensität, sei es
durch Schaffung besonderer für Gärtnereibetriebe geeigneter Nutzungszonen
im Sinne von Art. 18 Abs. 1 RPG. Fehlt indessen wie vorliegend eine
besondere Nutzungszone bzw. ein entsprechender Zonenteil, so ist
nach den heutigen Kriterien der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu
entscheiden. Danach ist massgebend, ob der fragliche Gärtnereibetrieb in
gesamthafter Betrachtung überwiegend bodenabhängig produziert. Ist dies
der Fall, so besteht kein Anlass, die vom Gesetz geforderte Beziehungsnähe
der betrieblichen Produktion zum Boden zu verneinen.
Das kantonale Baugesetz vom 15. Juni 1967 (BauG) enthält in §
11 eine Umschreibung des Land- und Forstwirtschaftsgebietes. Nach §
11 Abs. 1 BauG soll das Land- und Forstwirtschaftsgebiet der land- und
forstwirtschaftlichen Nutzung erhalten bleiben. In diesem Gebiet dürfen
nur Bauten und Anschlüsse an das Werkleitungsnetz bewilligt werden, die
land- und forstwirtschaftlichen Betrieben dienen (§ 11 Abs. 2 BauG). Diese
Regelung bringt gegenüber dem Bundesrecht für den vorliegenden Fall nichts
Neues. Auch die Zweckumschreibung des Landschaftsschongebietes, die in
§ 4 Abs. 3 der Verordnung über den Regionalplan Landschaft enthalten
ist, trägt gegenüber § 11 BauG keine wesentliche Präzisierung bei. Das
kommunale Recht enthält zwar in § 5 Abs. 2 ZR-LS eine eigene Umschreibung
der Rechtswirkungen des Land- und Forstwirtschaftsgebietes. Doch tun die
Beschwerdeführer nicht dar, und es ist auch sonst nicht erkennbar, dass und
inwiefern diese Bestimmung strengere Anforderungen an die Zonenkonformität
in der Landwirtschaftszone stellen würde als das Bundesrecht und die auf
ihm aufgebaute Rechtsprechung und Praxis.
Erwägung 4
4.- Eine Prüfung des streitigen Bauvorhabens unter den dargelegten
Kriterien führt zu folgenden Überlegungen.
Die Gärtnerei H. ist auf Blumen spezialisiert. Ihr Betriebsziel ist
ein ganzjähriges Angebot an Schnittblumen und offensichtlich auch an
Topfpflanzen. Diesem Ziel sollen sechs Glashäuser dienen. Die Häuser 4
und 5 sind vom Verwaltungsgericht als bodenabhängig anerkannt worden,
da sie das Saatgut für die Verpflanzung in die Freilandgärtnerei
vorbereiten sollen. In den übrigen Häusern (Rosenhaus und drei
Kulturhäuser) verbleiben die Pflanzen vom Aussäen bzw. Anpflanzen hinweg
unter Glas. Das Verwaltungsgericht erklärt, diese Kulturen müssten bei
isolierter Betrachtung als bodenunabhängig bezeichnet werden. Es ist jedoch
der Meinung, sie stellten für einen modernen Gärtnereibetrieb, der auf ein
ganzjähriges Schnittblumenangebot angewiesen sei, eine notwendige Ergänzung
zur Freilandkultur dar. Das Verwaltungsgericht hat sodann die gesamte
Anbaufläche mit der Fläche verglichen, die von den bodenunabhängigen
Glaskulturen beansprucht wird. Es ist gestützt auf das Gutachten
Kneipp von einer gesamten Anbaufläche von rund 4400 m2 ausgegangen.
Davon hat es die Fläche der bodenunabhängigen Kulturen mit 1254 m2 der
verbleibenden Fläche der bodenabhängigen Kulturen (inklusive der Häuser
4 und 5) gegenübergestellt. Auf diese Weise hat es die bodenunabhängigen
Glaskulturen mit 28,5% ermittelt. Es kommt zu dem Schluss, dass bei dieser
Verhältniszahl von einem überwiegend bodenabhängigen Betrieb gesprochen
werden könne.
Die Beschwerdeführer rügen diese Überlegungen als bundesrechtswidrig,
namentlich als Verletzung von Art. 16 RPG. Dabei stützen sie sich vor
allem auf die Erläuterungen EJPD zu Art. 16 RPG N 10 und auf die bereits
erwähnten Gedanken von SCHÜRMANN (aaO S. 169).
Betrachtet man - wie das Verwaltungsgericht - das Flächenverhältnis
bodenabhängiger und bodenunabhängiger Kulturen als entscheidend,
so hält die Auffassung der Vorinstanz vor dem Bundesrecht stand. In
Doktrin und Praxis wird indessen auch weiter geprüft, ob der Betrieb
überwiegend mit künstlichem Klima und ständigen, festen Abdeckungen
arbeitet. Vorliegend ist unbestritten, dass alle sechs Gewächshäuser - mit
unterschiedlichen Temperaturen - beheizt werden sollen (vgl. die Angaben
im Projektplan). Doch ist nicht dargetan, dass der Betrieb "überwiegend"
mit künstlichem Klima arbeitet. Das Bundesamt für Raumplanung leitet
denn auch aus diesem Aspekt keine Rechtswirkungen ab. SCHÜRMANN
freilich liesse Heizung und Kunstklima in der Landwirtschaftszone
nur als "saisondehnende", untergeordnete Hilfsmittel zu, nicht aber
als konstituierende Merkmale der betrieblichen Produktionsweise. Bei
dieser Betrachtungsweise müsste vorliegend die Zonenkonformität verneint
werden, da Heizung und Kunstklima hier betriebswesentlich sind, indem
sie gerade den Winter als Produktionszeit erhalten und die Fortführung
des Betriebes auch in den Wintermonaten gewährleisten sollen. Es besteht
jedoch aus der bundesrechtlichen Regelung heraus kein zwingender Anlass,
die Anforderungen an Betriebe in der Landwirtschaftszone so hoch zu spannen
und bei Betrieben der vorliegenden Art eine hinreichend enge Beziehung
zwischen Bewirtschaftungsart und Boden zu verneinen. FRITZ KILCHENMANN,
Die planungs-, bau- und gewässerschutzrechtliche Ordnung des übrigen
Gebiets und der Landwirtschaftszone, Bern 1975, S. 138, scheint diese
Ansicht zu teilen. Das Bundesamt für Raumplanung anderseits vertritt
die Meinung, dass es sich hier um einen Gewerbebetrieb handle, der in
eine Gewerbezone gehöre. Es ist nicht zu bestreiten, dass die geplante
Anlage die wesentlichen Merkmale eines Gewerbebetriebes aufweist. Doch
sind gemäss Art. 16 RPG die Gewerbebetriebe des Gartenbaus bei genügender
Bodenbeziehung als dem Nutzungszweck der Landwirtschaftszone entsprechend
anerkannt. Das hier streitige Projekt stellt freilich einen Grenzfall
dar. Eine Verletzung von Bundesrecht liegt aber nicht vor.
Erwägung 5
5.- (Das Doppeleinfamilienhaus für die beiden hauptberuflich für
den Gärtnereibetrieb tätigen Betriebsleiter steht in einer unmittelbaren
funktionellen Beziehung zum Gärtnereibetrieb, weil dieser zur Steuerung
der Heizungsanlagen, der Lüftung, der Schattierung, der Bewässerung,
der Luftbefeuchtung usw. elektronischer Geräte bedarf, die wegen ihrer
Störanfälligkeit und des Ausmasses der finanziellen Konzequenzen einer
Panne laufend überwacht werden müssen. Die Zonenkonformität der Wohnbaute
wurde bejaht.)