BGE 112 IA 50
112 Ia 50
10. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 12.
Februar 1986 i.S. Blum und Mitbeteiligte gegen Grosser Rat des Kantons
Schaffhausen (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 85 lit. a OG; Kreditbewilligung für Renovation des Personalhauses
des Kantonsspitals; Finanzreferendum.
Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 KV-SH: Begriff der gebundenen und neuen Ausgabe
(E. 3-4).
Die Kosten für Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses
des Kantonsspitals (aus 76 Einzelzimmern werden 30 Einzimmerwohnungen;
Einbau einer Schirmbildstation) sind neue Ausgaben, da verschiedene
Verwendungsmöglichkeiten des Personalhauses in Frage kommen (E. 5-7).
Sachverhalt
A.- Der Grosse Rat des Kantons Schaffhausen beschloss am 3.
Dezember 1984 einen Kredit von Fr. 2'770'000.-- für die Umgestaltung und
Modernisierung des Personalhauses des Kantonsspitals. Er unterstellte den
Kreditbeschluss mit 35 gegen 31 Stimmen nicht der Volksabstimmung in der
Meinung, es handle sich dabei um eine gebundene Ausgabe. Anschliessend
bewilligte er einen Kredit von Fr. 140'000.-- für die Verlegung der
Schirmbildstation ins Erdgeschoss des Personalhauses.
Gegen den Beschluss über den Kredit von Fr. 2'770'000.-- erhoben Hans
Blum und acht weitere stimmberechtigte Einwohner des Kantons Schaffhausen
staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- Die Schaffhauser Kantonsverfassung bestimmt in Art. 42 Abs. 1
Ziff. 2, dass der Volksabstimmung alle Beschlüsse des Grossen Rates zu
unterstellen sind, welche für einen besonderen Zweck eine neue einmalige
Gesamtausgabe von mehr als Fr. 150'000.-- oder eine neue jährlich
wiederkehrende Ausgabe von mehr als Fr. 15'000.-- zur Folge haben. Nach
einer am 8. Juni 1980 in Kraft getretenen Ergänzung gilt eine Ausgabe
als neu,
- a) wenn sie nicht durch Volksabstimmung dem Umfange nach
festgelegt ist und für die Verwendung dieser Ausgabe echte
Wahlmöglichkeiten bestehen, oder
- b) wenn sie für die Erfüllung der gesetzlich festgelegten
Verwaltungsaufgaben nicht unbedingt notwendig sind.
Erwägung 4
4.- a) Den Gegensatz zur "neuen" Ausgabe bildet die "gebundene"
Ausgabe. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben
dann als gebunden und damit nicht referendumspflichtig, wenn sie durch
einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfange nach vorgeschrieben oder
zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt
erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist,
das Stimmvolk habe mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm
folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis
voraussehbar war oder falls gleichgültig ist, welche Sachmittel zur
Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben
gewählt werden. Es kann aber selbst dann, wenn das "ob" weitgehend durch
den Grunderlass präjudiziert ist, das "wie" wichtig genug sein, um die
Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden
Behörde in bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme
oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit
zusteht, ist eine "neue" Ausgabe anzunehmen (BGE 111 Ia 37 E. 4c mit
Hinweisen).
b) Es besteht jedoch kein bundesrechtlicher Begriff der neuen und
gebundenen Ausgabe. Von der bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung
darf deshalb dort abgewichen werden, wo sich bei Auslegung des
kantonalen Rechts oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen
Rechtsauffassung und Praxis des kantonalen Gesetzgebers eine andere
Betrachtungsweise aufdrängt. Denn das Finanzreferendum ist ein Institut
des kantonalen Verfassungsrechts. Umfang und Ausgestaltung werden
durch die Kantonsverfassung bestimmt, und das Bundesgericht wacht als
Verfassungsgericht lediglich über die Einhaltung der dem Bürger durch die
kantonale Verfassung zugesicherte Mitwirkung. Ist das Finanzreferendum
im kantonalen Verfassungsrecht jedoch vorgesehen, so muss es sinnvoll,
d.h. unter Berücksichtigung seiner staatspolitischen Funktion gehandhabt
und darf nicht durch die kantonale Gesetzgebung und Praxis seiner Substanz
entleert werden (BGE 111 Ia 36 E. 4b; 108 Ia 238 E. 3c, je mit Hinweisen).
c) Die Bestimmungen der Schaffhauser Kantonsverfassung über den
Begriff der neuen Ausgabe lehnen sich mit der Präzisierung in lit. a und
b von Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 an diese bundesgerichtliche Rechtsprechung
an. Dies wird von beiden Parteien anerkannt. Der Beurteilung kann daher
die bundesgerichtliche Rechtsprechung ohne Einschränkung zugrunde gelegt
werden.
Erwägung 5
5.- a) In der Vorlage an den Grossen Rat hat der Regierungsrat
ausgeführt, das 1952/53 mit einem Kostenaufwand von 1,1 Millionen
Franken gebaute alte Personalhaus sei seither nie umfassend renoviert
worden. Es verfüge über 76 Einzelzimmer und Nebenräume. Der Aufwand
für Sanierungsarbeiten im Rahmen der bisherigen Nutzung dürfte in der
Grössenordnung von Fr. 465'000.-- liegen. Wegen der minimalen Raumgrössen
und des nicht mehr zeitgerechten allgemeinen Komfortes sei eine Vermietung
an das Spitalpersonal nur noch teilweise möglich. Deshalb sei man in
der letzten Zeit dazu übergegangen, ausländische Saisonniers, die in
Fremdbetrieben arbeiteten, vorübergehend als Mieter aufzunehmen. Gleichwohl
sei die Belegung weiterhin rückläufig und der Betrieb defizitär. Nach
dem Bauprojekt sollen in den Normalgeschossen gemäss dem Wunsch von
Nutzerseite die Einzelzimmer in Kleinwohnungen mit Kochnische und
Bad/WC umgestaltet werden. Im Erdgeschoss-Südflügel könnten ebenfalls
Kleinwohnungen eingebaut werden, während in den Erdgeschoss-Nordflügel die
Schirmbildstation verlegt werden solle, wobei noch Raum für zwei weitere
Einzimmerwohnungen bliebe. Bei dieser Modernisierung handle es sich,
nachdem der Grundsatzentscheid für die Realisierung des gesamten Konzeptes
des Kantonsspitals, eingeschlossen die Personalunterkünfte, seinerzeit
vom Souverän getroffen worden sei, um eine gebundene Ausgabe. Dieser
Auffassung hat sich der Grosse Rat mit knapper Mehrheit angeschlossen.
b) Die Beschwerdeführer machen geltend, in der ursprünglichen
Vorlage für den Neubau des Kantonsspitals vom 6. Mai 1946 sei lediglich
angeführt worden, dass für Schwestern, Personal, Assistenten und Wärter
insgesamt 70 Betten vorgesehen seien. In der Nachtragskreditvorlage vom
17. Oktober 1949 sei dann von der Vergrösserung des Personalhauses
die Rede gewesen. Gegenüber der vorgesehenen Umgestaltung böten
sich sinnvolle Wahlmöglichkeiten an. Der Abbruch des Personalhauses
liesse das jährliche Betriebsdefizit verschwinden. Mit der teilweisen
Vermietung an Dritte sei der seinerzeitige Zweck praktisch aufgegeben
worden. Das Kantonsspital verfüge über 339 Zimmer und Wohnungen für
Personal von rund 580 Personen. Es bestehe also keine Notwendigkeit,
schon gar nicht eine unbedingte Notwendigkeit, das Haus dem Personal zur
Verfügung zu stellen. Dem Abbruch des Hauses stehe also kein gesetzlich
abgestützter verwaltungsrechtlicher Auftrag entgegen. Als weitere echte
Wahlmöglichkeit biete sich ein Neubau an, der nicht die Nachteile des
Umbaus eines alten Gebäudes mit sich brächte und nur wenig teurer zu
stehen käme. Dass Boden und Gebäude vom Kanton in verschiedener Weise
genutzt werden könnten, gehe daraus hervor, dass die Verwaltung selber
nach andern Verwendungsmöglichkeiten gesucht habe, wie Unterkünfte für
Cilag-Angestellte, Tagesspital im Erdgeschoss oder Wohnheim für geistig
Behinderte. Auch sei von der späteren Einrichtung einer Abteilung für
Psychogeriatrie die Rede und der Einbau der Schirmbildstation beschlossen.
c) Der Grosse Rat führt demgegenüber in seiner Vernehmlassung aus, die
seinerzeit für den Betrieb von staatlichen Krankenanstalten angenommene
Notwendigkeit einer genügend grossen Zahl von Personalunterkünften
bestehe heute noch. Das Projekt für die Umgestaltung und Modernisierung
des Personalhauses diene in erster Linie der Erhaltung der bestehenden
Bausubstanz. In seiner äusseren Gestalt und räumlichen Struktur solle
das Haus zum überwiegenden Teil erhalten bleiben. Die Anpassung an
die veränderten Wohnbedürfnisse seiner Benützer gehe nicht über den
Gebäudeunterhalt hinaus. Auch jene Massnahmen dürften als Unterhalt
qualifiziert werden, welche der Beseitigung unzulänglicher Verhältnisse
dienten. Das Bauprojekt beinhalte keine Zweckänderung des Gebäudes. Die
im Erdgeschoss eingeplante Schirmbildstation sei Gegenstand eines
Budgetkredites innerhalb der Finanzkompetenz des Grossen Rates. Die
von den Beschwerdeführern vertretene Alternativlösung eines Abbruchs
sei angesichts der Notwendigkeit einer Weiterführung des Personalhauses
undiskutabel und wirtschaftlich nicht vertretbar. Auch treffe nicht zu,
dass ein Neubau nur wenig teurer zu stehen käme.
d) In der Beschwerdeergänzung bestreiten die Beschwerdeführer,
dass die Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses nicht
über den Gebäudeunterhalt hinausgehe. Dass dem nicht so sei, ergebe
sich schon daraus, dass nach der Regierungsvorlage der Aufwand für
Sanierungsmassnahmen im Rahmen der bisherigen Nutzung in der Grössenordnung
von Fr. 465'000.-- liegen würde. Es sei eine radikale Umgestaltung mit
Änderung der Installationen vorgesehen, zudem eine teilweise Zweckänderung
durch Einbau der Schirmbildstation, auch wenn dieser Kredit in der
Kompetenz des Grossen Rates liege.
Erwägung 6
6.- a) Der Grosse Rat ist der Meinung, die Aufwendungen für die
Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses hielten sich im
Rahmen des Gebäudeunterhaltes und seien deshalb gebundene Ausgaben. Die
Beschwerdeführer haben dies in der Beschwerdebegründung - entgegen der
Darstellung des Grossen Rates in der Vernehmlassung - nicht anerkannt. Sie
haben sich dazu nicht ausdrücklich geäussert, aber das Vorliegen einer
gebundenen Ausgabe unter Hinweis auf echte Wahlmöglichkeiten verneint. In
ihrer Beschwerdeergänzung haben sie dann - rechtzeitig - geltend gemacht,
die geplante Umgestaltung gehe über den Gebäudeunterhalt hinaus.
b) Das Bundesgericht hat es in seiner Rechtsprechung als zulässig
erklärt, zu Unterhaltsarbeiten auch solche zu zählen, welche für
die Anpassung eines Werks an geänderte Verhältnisse und Bedürfnisse
erforderlich sind, handle es sich dabei um eine Strasse (BGE 105 Ia
87 E. 7a) oder ein öffentliches Gebäude (BGE 103 Ia 449 E. 3b unter
Hinweis auf BGE 77 I 115 E. 3). Danach umfasst der Unterhalt nicht bloss
die ordentliche, laufende Instandhaltung, sondern auch Massnahmen zur
Beseitigung unzulänglicher Verhältnisse für die im Gebäude betriebene
Anstalt. Nach BGE 103 Ia 449/50 ist eine solche kantonale Praxis
nicht zu beanstanden, sofern sie mit dem kantonalen Verfassungsrecht
vereinbar ist. Fehlt allerdings eine solche gefestigte Praxis, so ist
gemäss den Grundsätzen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu fragen,
ob der zuständigen Behörde bei der Renovation des Gebäudes wesentliche
Wahlmöglichkeiten zur Verfügung standen.
c) Im vorliegenden Fall ist zu beachten, dass nach der
regierungsrätlichen Vorlage eine Renovation unter Beibehaltung
der bisherigen Einzelzimmer mit Aussenrenovation, Ersatz der
Doppelverglasungsfenster, Erneuerung der Bodenbeläge, teilweisem Ersatz
der sanitären Apparate und Armaturen und allgemeiner Innenrenovation
auf rund Fr. 465'000.-- zu stehen käme. Das Projekt will zwar die
Zwecksbestimmung als Personalhaus beibehalten (wenn man von dem nicht
unter den strittigen Beschluss fallenden Einbau der Schirmbildstation
absieht). Die Änderungen fallen aber stark ins Gewicht, sollen doch
anstelle der 76 Einzelzimmer nur noch 30 Einzimmerwohnungen entstehen,
welche mit Kochnische, WC und Bad ausgestattet wären. Die Kosten dieser
Neugestaltung würden diejenigen einer reinen Renovation mit rund Fr. 2,3
Millionen um fast das Fünffache übersteigen. Es ist sehr fraglich, ob diese
Umgestaltung noch als Gebäudeunterhalt im weiteren Sinne einer Anpassung an
geänderte Verhältnisse gelten kann. Die Frage kann offengelassen werden,
weil - wie nachstehend ausgeführt wird - der entscheidenden Behörde echte
Wahlmöglichkeiten zur Verfügung standen. Sicher ist aus diesem Grunde
die Mitsprache des Volkes gerechtfertigt.
Erwägung 7
7.- a) Die Frage der Wahlmöglichkeiten stellt sich nicht nur nach
der angeführten bundesgerichtlichen Rechtsprechung, sondern auch und
vor allem nach der ausdrücklichen Vorschrift von Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2
lit. a KV. Nachdem diese Bestimmung 1980 im Sinne der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung präzisiert worden ist, wäre eine entgegenstehende
ältere kantonale Praxis unbeachtlich. Die Beschwerdeführer bezeichnen
als Alternativen den Abbruch des Personalhauses, einen Neubau sowie
anderweitige Verwendungen des Gebäudes. Hingegen machen sie nicht
ausdrücklich geltend, bei einer weiteren Verwendung als Personalhaus
wäre eine andere, allenfalls weniger kostspielige Renovation möglich
und sinnvoll.
b) Das Bundesgericht hat in BGE 103 Ia 450 E. 3c ausgeführt, der
Abbruch des Bäckereigebäudes, wie ihn der Beschwerdeführer befürworte,
sei angesichts der gegebenen und unveränderten Zwecksetzung keine
Alternative zur baulichen Veränderung, die unter dem Gesichtspunkt der
Handlungsfreiheit der Behörde ernsthaft in Betracht zu ziehen wäre. Ein
Neubau könne nur dann für die Beurteilung als mögliche Alternative in
Betracht kommen, wenn er sich bei den gegebenen Verhältnissen geradezu
aufdränge, etwa dann, wenn die bestehende Baute völlig oder nahezu wertlos
sei. Im vorliegenden Fall wird nicht behauptet, das Personalhaus sei in
seiner Bausubstanz wertlos. Der Abbruch wird von den Beschwerdeführern
damit gerechtfertigt, dass dadurch das Defizit des Betriebes beseitigt
werden könne. Er wäre aber, selbst bei Aufgabe der Zwecksbestimmung eines
Personalhauses, sicher so lange nicht gerechtfertigt, als anderweitige
Verwendungsmöglichkeiten denkbar sind. Der Abbruch des Hauses dürfte
deshalb als ernsthafte Wahlmöglichkeit ausser Betracht fallen.
c) Der Grosse Rat macht geltend, die Zurverfügungstellung von
Personalwohnungen für das Spitalpersonal sei als Verwaltungsaufgabe durch
die Volksabstimmungen von 1946 und 1950 festgelegt worden und schliesst
daraus, dass dadurch die weitere Verwendung des Hauses präjudiziert
sei. Richtig ist, dass damals das Bedürfnis nach Personalwohnungen für das
Kantonsspital festgestellt und zu dessen Befriedigung das Personalhaus
erstellt worden ist. Dieses Bedürfnis hat auch weiterhin bestanden,
sind doch zusätzliche Wohnräume 1956/57 und 1972/73 geschaffen worden,
insgesamt über 400 Wohneinheiten für Schwestern und Personal. Anderseits
stellen aber auch Regierungsrat und Grosser Rat fest, dass sich seither die
Wohnbedürfnisse des Spitalpersonals gewandelt haben, dass insbesondere so
kleine Zimmer ohne Komfort, wie sie im Personalhaus zur Verfügung stehen,
nicht mehr gefragt sind. Es besteht auch keine betriebliche Notwendigkeit,
Wohngelegenheiten für das gesamte Personal zur Verfügung zu stellen. Es
kann deshalb kaum gesagt werden, die Beibehaltung des Personalhauses mit
dieser Funktion sei im Sinne von Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 lit. b KV "für
die Erfüllung der gesetzlich festgelegten Verwaltungsaufgaben unbedingt
notwendig". Die Spitalverwaltung hat dies schon nicht angenommen und
andere Verwendungsmöglichkeiten in Betracht gezogen. Im Zusammenhang mit
Spitalbauten wurden Räume den Architekten als Büro zur Verfügung gestellt,
ferner wurden Zimmer an Saisonniers privater Arbeitgeber vermietet.
Schliesslich ist das Personalhaus ganz geschlossen worden (Protokoll
der Grossratssitzung vom 3. Dezember 1984, S. 786, Ende des Votums von
Kommissionspräsident Rolf Meier). Auch der Regierungsrat und der Grosse Rat
gehen nicht davon aus, es müsse wieder die gleiche Zahl von Wohneinheiten
geschaffen werden, sollen doch nach dem umstrittenen Projekt an Stelle
von 76 Einzelzimmer nur 30 Einzimmerwohnungen eingebaut werden. Wäre die
weitere Verwendung des Personalhauses durch die seinerzeitigen Beschlüsse
für alle Zeit festgelegt worden, so hätte auch nicht ein Teil durch Einbau
der Schirmbildstation zweckentfremdet werden dürfen.
d) Unter diesen Umständen kann nicht gesagt werden, durch die
seinerzeitigen Volksentscheide von 1946 und 1950 sei bereits festgelegt
worden, was mit dem Personalhaus fast 40 Jahre später unter veränderten
Verhältnissen zu geschehen habe. Es käme einer unzulässigen Interpretation
der damaligen Beschlüsse gleich, wenn daraus der Volkswille abgeleitet
würde, es müssten zur Erhaltung der beschränkten Zahl von 30 Wohneinheiten
in den mit einem Kostenaufwand von 1,1 Millionen Franken erstellten Bau
Fr. 2'770'000.-- investiert werden.
e) Das Bundesgericht hat nicht darüber zu befinden, ob die vom Grossen
Rat beschlossene Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses
die beste Lösung für die weitere Verwendung darstellt. Selbst
wenn dies zutreffen sollte, schlösse dies das Vorhandensein von
Wahlmöglichkeiten nicht aus. Wird eine Zweckänderung nicht durch eine
gesetzlich vorgeschriebene Aufgabenwidmung ausgeschlossen, so kommen die
verschiedensten Verwendungsmöglichkeiten in Betracht, sei dies eine weitere
Vermietung an Gastarbeiter, sei es die Einrichtung eines Wohnheims für
geistig Behinderte oder eine Abteilung für Psychogeriatrie, wie sie von
den Beschwerdeführern erwähnt werden. Der Grosse Rat hat sich in seinen
Vernehmlassungen zu solchen Möglichkeiten alternativer Nutzung nicht
geäussert und sie an sich nicht bestritten. Er macht allerdings geltend,
die Umnutzung würde den Neubau eines Personalhauses notwendig machen,
was auch die Beschwerdeführer als Wahlmöglichkeit anführen. Ob im Falle
einer andern Nutzung des Personalhauses ein Neubau erforderlich würde,
und ob die Mehrkosten eines Neubaus dessen Vorteile gegenüber einem Umbau
aufwiegen würden, ist nicht zu entscheiden. Jedenfalls kann eine solche
Lösung als Wahlmöglichkeit nicht ausser Betracht gelassen werden.