BGE 112 IA 30
112 Ia 30
7. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public du 31 janvier 1986
dans la cause Union technique suisse contre Vaud, Grand Conseil (recours
de droit public) Regeste
Art. 88 OG, Beschwerdebefugnis eines Berufsverbandes.
Ein Berufsverband ist insofern zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen
kantonale Bestimmungen, die eine grosse Zahl seiner Mitglieder berühren,
legitimiert, als die Statuten die Verteidigung der Berufsinteressen als
Verbandszweck nennen (E. 2).
Art. 4 und 31 BV, Architektenberuf.
Eine Bestimmung, die wohl den HTL-Architekten nicht aber den
ETH-Architekten nach ihrer Ausbildung eine praktische Tätigkeit von drei
Jahren auferlegt, bevor sie als Architekten anerkannt werden, verstösst
gegen Art. 4 und 31 BV; eine solch unterschiedliche Behandlung ist unter
dem Gesichtspunkt der zu schützenden Polizeigüter durch keine objektiven
Kriterien gerechtfertigt (E. 3).
Sachverhalt
A.- Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a adopté un projet de loi
tendant à modifier l'art. 1er de la loi sur la profession d'architecte
(LPA), en ce sens que la qualité d'architecte soit reconnue aux porteurs
du diplôme des Ecoles techniques suisses (ETS), sans exiger d'eux un
stage pratique de trois ans, et aux personnes inscrites aux registres des
architectes A et B du REG (Fondation suisse des registres des ingénieurs,
des architectes et des techniciens). Il proposait en outre d'introduire
dans la loi deux dispositions nouvelles (art. 5a et 5b), en vue de lutter
contre les abus du titre d'architecte.
Suivant la proposition faite par la Commission chargée d'examiner
le projet du Conseil d'Etat, le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté
les dispositions suivantes:
"Article premier. - La qualité d'architecte est reconnue par le
Conseil d'Etat aux mandataires professionnellement qualifiés suivants:
1. aux porteurs du diplôme des Ecoles polytechniques fédérales de
Lausanne et de Zurich ou de l'Ecole d'architecture de l'Université de
Genève, aux diplômés étrangers bénéficiant de l'équivalence ainsi
qu'aux
personnes inscrites au Registre A du REG (Fondation suisse des Registres
des ingénieurs, des architectes et des techniciens);
2. aux porteurs du diplôme des Ecoles techniques supérieures (ETS)
justifiant de l'expérience et des connaissances acquises par une
pratique professionnelle d'au moins 3 ans après l'obtention de leur
diplôme dans des bureaux d'architecture;
3. aux personnes inscrites au registre B des architectes du REG
(Fondation suisse des Registres des ingénieurs, des architectes et des
techniciens) pour autant qu'elles justifient de l'expérience et des
connaissances acquises par une pratique professionnelle d'au moins
trois ans dans des bureaux d'architecture. Cette dernière condition
n'est pas cumulative avec celle de l'inscription au registre lui-même.
Art. 2. - Le contrôle des conditions précisées aux chiffres 2 et 3
ci-dessus est assuré par une commission paritaire d'experts, nommée
par le Conseil d'Etat, composée de la façon suivante:
- 2 architectes reconnus et inscrits dans la liste des architectes
remplissant les conditions de l'article premier, chiffre 1, et 1
suppléant remplissant les mêmes conditions;
- 2 architectes reconnus et inscrits dans la liste des architectes
remplissant les conditions de l'article premier, chiffre 2 ou 3,
et 1 suppléant remplissant les mêmes conditions.
La commission est présidée par un juge cantonal ou un président de
tribunal de district qui ne prend pas part aux votes, si ce n'est pour
les départager.
Art. 5a. - Il est interdit à toute personne qui n'est pas inscrite
sur la liste des architectes reconnus par l'Etat d'exercer cette
profession ou de faire état du titre d'architecte.
Art. 5b. - Celui qui contrevient à l'article 5a de la présente
loi sera puni de l'amende jusqu'à dix mille francs ou des arrêts
jusqu'à trois mois.
Les deux peines peuvent être cumulées.
La poursuite est exercée conformément à la loi sur la répression des
contraventions.
Si l'intérêt public l'exige, le juge ordonne la publication du
jugement dans un ou plusieurs journaux de son choix, aux frais du
condamné."
L'Union technique suisse (UTS) a déposé un recours de droit public au
Tribunal fédéral. Ses conclusions tendaient à l'annulation de la dernière
partie de l'art. 1er ch. 2 LPA, à savoir "justifiant d'une pratique
professionnelle d'au moins trois ans après l'obtention de leur diplôme
dans un bureau d'architecture", de la dernière partie de l'art. 1er ch. 3
LPA, à savoir "pour autant qu'elles justifient de l'expérience et des
connaissances acquises par une pratique professionnelle d'au moins trois
ans dans des bureaux d'architecture. Cette dernière condition n'est pas
cumulative avec celle de l'inscription au registre lui-même", ainsi que
de la dernière partie de l'art. 5a LPA, à savoir "ou de faire état du
titre d'architecte". Elle invoque, à l'appui de son recours, la violation
des art. 4, 31 Cst. et 5 disp. trans. Cst.
Le Tribunal fédéral a admis le recours dans la mesure où il était
dirigé contre l'art. 1er LPA et l'a rejeté dans la mesure où il était
dirigé contre art. 5a LPA.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 2
2.- a) Aux termes de l'art. 88 OJ, le recours de droit public est
ouvert aux particuliers et aux collectivités lésés par des arrêtés ou
décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée
générale. Lorsque, comme en l'espèce, le recours est dirigé contre un
arrêté de portée générale, la qualité pour recourir appartient à toute
personne dont les intérêts juridiquement protégés sont effectivement ou
pourront un jour être touchés par l'acte attaqué. En soi une atteinte
seulement virtuelle suffit, mais il faut tout de même un minimum de
vraisemblance qu'elle se produise un jour. D'une manière générale,
le recours de droit public n'est pas ouvert à celui qui fait valoir
des intérêts de pur fait ou qui invoque exclusivement la sauvegarde de
l'intérêt général (ATF 109 Ia 118 consid. 2b, 253 et les arrêts cités).
En l'espèce, le recours est formé par une association professionnelle
qui ne prétend pas être elle-même touchée par les dispositions
litigieuses. Il ressort toutefois de ses statuts qu'elle a notamment
pour but la "promotion des intérêts de ses membres" dans le domaine des
professions techniques supérieures (cf. art. 1.2.2. et 1.3.). Ainsi,
selon la jurisprudence, elle a qualité pour agir par la voie du recours
de droit public à la condition qu'au moins la majorité ou un grand nombre
de ses membres soient personnellement habilités à recourir (ATF 109 Ia
35 consid. 2b, 119 consid. 2b et les arrêts cités).
Dans la mesure où l'art. 5a LPA interdit à toute personne qui n'est
pas inscrite sur la liste des architectes reconnus par l'Etat de faire
état du titre d'architecte, il ne fait aucun doute que les membres de
l'association recourante sont - à tout le moins virtuellement - touchés
par la disposition en cause et ont qualité pour l'attaquer en invoquant
une violation des art. 4 et 31 Cst.
S'agissant de l'art. 1er ch. 2 et 3 LPA, il faut admettre qu'au
moins un grand nombre des membres de l'association recourante sont
porteurs du diplôme ETS ou inscrits au registre B des architectes du REG
(cf. art. 2.2.1. des statuts; Bulletin du Grand Conseil 1984, p. 390);
ils sont donc effectivement ou virtuellement soumis à l'obligation de
justifier de l'expérience et des connaissances acquises par une pratique
professionnelle d'au moins trois ans dans des bureaux d'architecture, avant
que la qualité d'architecte ne leur soit reconnue par le Conseil d'Etat
vaudois. Ils peuvent donc demander l'annulation de cette obligation en se
prévalant d'une violation des art. 4, 31 Cst. et 5 disp. trans. Cst. Il y
a lieu ainsi de s'en tenir à la solution qui avait été adoptée à l'égard
de l'association recourante dans une affaire où les circonstances étaient
essentiellement similaires (ATF 93 I 513).
Erwägung 3
3.- Il convient d'examiner en premier lieu si l'obligation imposée aux
architectes ETS et aux personnes inscrites au registre des architectes B du
REG, en vertu de l'art. 1er ch. 2 et 3 LPA, est conforme à la constitution
fédérale, compte tenu du fait que les architectes EPF ne sont pas soumis
à une semblable obligation.
a) La profession d'architecte est de celles que la jurisprudence
considère comme libérales au sens de l'art. 33 Cst.: son exercice suppose
des connaissances scientifiques qu'un grand nombre d'architectes acquièrent
soit dans un établissement universitaire, soit dans un établissement
technique supérieur, et dont l'absence risquerait d'être préjudiciable à la
collectivité (ATF 104 Ia 475 consid. 2; 93 I 519 consid. 4a). Toutefois,
l'art. 33 Cst. étant une disposition d'application de l'art. 31 al. 2
Cst., les cantons ne sont pas libres de légiférer comme ils l'entendent:
ils ne peuvent ainsi exiger des connaissances et des capacités de la part
des candidats que dans la mesure où la protection du public le requiert
nécessairement. Ils ne peuvent en particulier pas utiliser l'art. 33
Cst. pour limiter l'accès aux professions libérales, ni pour élever le
niveau d'une profession, si désirable puisse être ce dernier but (ATF 93
I 519/520 consid. 4b).
En outre, selon la jurisprudence, l'art. 31 Cst. garantit d'une façon
générale l'égalité de traitement entre concurrents directs, c'est-à-dire
entre personnes appartenant à une même branche économique, qui s'adressent
au même public avec des offres identiques pour satisfaire le même besoin
(ATF 106 Ia 274 consid. 5a et les arrêts cités, cf. également ATF 105 Ia
71 consid. 4b). Par ailleurs, il est admis qu'une loi ou un règlement est
contraire à l'art. 4 Cst., lorsque cette loi ou ce règlement ne repose pas
sur des motifs sérieux et opère des distinctions qui ne trouvent pas de
justification dans les faits à réglementer (ATF 110 Ia 13/14 consid. 2b).
C'est le lieu de rappeler que le Tribunal fédéral a laissé ouverte
la question de savoir si le droit à l'égalité de traitement déduit de
l'art. 31 Cst. offre aux concurrents directs des garanties supérieures
à celles offertes par l'art. 4 Cst. (ATF 106 Ia 275 consid. 5b). La
jurisprudence a d'ailleurs fait l'objet de critiques de la part de
certains auteurs, dans la mesure où elle déduit de l'art. 31 Cst. le
droit à l'égalité de traitement entre concurrents directs, sans préciser
par ailleurs les rapports entre cette dernière disposition et l'art. 4
Cst. (cf. H. MARTI, Die Wirtschaftsfreiheit, p. 74 ss; H. HUBER, Die
Gleichbehandlung der Gewerbegenossen, in Festschrift für Walter Hug, p. 447
ss; J.-P. MÜLLER, Grundrechte, Bes. Teil, p. 322/323; A. HAEFLIGER,
Der Gleichheitsgrundsatz im Verhältnis zu anderen Verfassungsmässigen
Rechten und zur EMRK, in Mélanges Grisel, p. 82 ss, A. HAEFLIGER, Alle
Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, p. 239/240). Quelle que soit la
réponse qui doit être apportée à ces critiques - notamment à celles du
dernier auteur cité qui n'admet pas qu'un droit à l'égalité de traitement
distinct et supérieur à celui consacré par l'art. 4 Cst. puisse être déduit
de l'art. 31 Cst. -, il suffit de constater, dans le cas particulier,
que les cantons ne sont pas autorisés à soumettre les divers candidats
à l'exercice d'une profession libérale à des exigences différentes,
si les distinctions établies ne sont pas justifiées par des motifs de
police suffisants. Une telle discrimination serait en effet à la fois
contraire aux art. 4 et 31 Cst.
b) Les Ecoles polytechniques fédérales de Zurich et de Lausanne sont
des établissements entretenus par la Confédération (art. 1er de l'arrêté
fédéral sur les EPF du 24 juin 1970 RS 414.110.2). Ces écoles assurent
notamment la formation professionnelle des architectes (art. 2 al. 1 du
même arrêté); le diplôme, ainsi que le titre d'architecte (titre abrégé:
"arch. dipl. EPF") peuvent y être obtenus dans la section architecture
(art. 46 et 70 de l'ordonnance du 16 novembre 1983 sur les EPF RS
414.110.3).
La Confédération encourage également la formation dans les
écoles techniques supérieures (écoles d'ingénieurs) qui dispensent les
connaissances théoriques et pratiques d'ingénierie - comprenant notamment
l'architecture - et qui les préparent à appliquer de manière indépendante
les résultats de la science et de la recherche à la fabrication et
au développement industriel, ainsi qu'à d'autres domaines (art. 59
al. 1 LFPr). Celui qui a réussi l'examen final (dont les exigences
minimales sont fixées par le Département fédéral de l'économie publique,
art. 59 al. 2 LFPr) dans la section "bâtiment" (architecture) d'une école
technique supérieure reconnue par la Confédération, a le droit de porter
le titre d'"architecte ETS" et de s'en prévaloir publiquement (art. 1er
de l'ordonnance du 8 octobre 1980 sur les titres ETS RS 412.107.1).
Enfin, selon l'art. 1er du contrat conclu le 24 mars 1983 entre le
Département fédéral de l'économie publique et la Fondation du REG, celle-ci
est reconnue par le Département en tant qu'institution encourageant la
formation professionnelle au sens de l'art. 50 al. 3 LFPr. Les examens
pour l'inscription au registre B (niveau ETS) sont organisés par les
Commissions d'examen compétentes selon les règlements d'examen approuvés
par le Département fédéral de l'économie publique (art. 2 lettre c). Par
l'inscription, la Fondation REG déclare que la personne inscrite possède,
au moment de l'inscription, la qualification correspondant au diplôme ETS
(art. 2 lettre d). Il s'ensuit qu'au point de vue de leurs qualifications,
les personnes inscrites au registre des architectes B du REG doivent
être assimilées aux porteurs d'un diplôme délivré par une Ecole technique
supérieure reconnue par la Confédération, dans la section "architecture".
Le législateur vaudois s'est, à juste titre, abstenu de soumettre
l'exercice de la profession d'architecte à des conditions différentes,
selon qu'une personne est architecte ETS, ou selon qu'elle est
inscrite au registre B des architectes du REG. Il opère en revanche
une distinction entre les architectes ETS et les personnes inscrites au
registre des architectes B du REG, d'une part, et les architectes EPF,
d'autre part, en exigeant des premiers seulement une expérience pratique
dans un bureau d'architecture (art. 1er al. 2 et 3 LPA); il résulte des
travaux préparatoires que cette exigence est fondée sur la nécessité de
protéger le client potentiel contre les risques de malfaçons techniques
ou de charges financières élevées qui peuvent résulter d'une expérience
pratique insuffisante (Bulletin du Grand Conseil 1984, p. 384).
La question à résoudre est donc celle de savoir si la distinction
ainsi opérée est justifiée par des faits objectifs, compte tenu du but
de police poursuivi.
c) L'examen des conditions d'obtention des diplômes d'architecte
EPF et d'architecte ETS permet d'établir ce qui suit en ce qui concerne
l'expérience pratique des différents intéressés:
Au moment de l'obtention de leur diplôme, les architectes EPF
ont accompli, entre la 3e et 4e année d'études, un stage pratique de
12 mois (art. 51 du règlement d'études du Département d'architecture
de l'EPFL). Ils ont donc acquis une certaine expérience pratique des
contacts avec les clients et les entrepreneurs et, le cas échéant, de
la direction de chantier. Cette expérience est toutefois limitée. On
constate d'ailleurs que, selon l'art. 3 du règlement du REG concernant
l'inscription au registre et la radiation, ils ne peuvent prétendre à être
inscrits dans le registre A qu'en justifiant d'une pratique suffisante,
dans la règle, de trois ans après les études.
Quant aux architectes ETS, leur expérience pratique peut être très
diverse lors de l'obtention de leur diplôme. Ceux qui sont entrés dans une
Ecole technique supérieure sans être au bénéfice d'un certificat fédéral de
capacité (CFC) dans une profession de la construction, n'ont pas d'autre
expérience pratique que celle acquise dans les cours dits de "technique
de réalisation" (cf. programme de l'ETS de Genève). Les titulaires
d'un certificat fédéral de capacité - qui suivent une année de moins de
cours à l'Ecole technique supérieure - ont eu, en revanche, un contact
étroit avec la pratique pendant leur apprentissage et, éventuellement,
après celui-ci, comme dessinateurs-architectes. Ils sont à cet égard,
l'expérience le prouve, plus proches de la réalité quotidienne de leur
profession que ceux qui ont obtenu des titres EPF ou ETS sans avoir
passé par la voie de l'apprentissage. On constate cependant que, pour
être inscrits au registre des architectes B du REG, les architectes ETS
doivent également justifier d'une pratique suffisante, dans la règle,
de trois ans après les études (art. 9 du règlement du REG concernant
l'inscription au registre et la radiation).
Il découle de ce qui précède que le motif de police sur lequel est
fondé l'art. 1er ch. 2 et 3 LPA vaut, le cas échéant, aussi bien pour
les architectes EPF que pour les architectes ETS. Ces deux catégories
d'architectes sont en effet, à la fin de leurs études, soit dépourvues de
toute expérience pratique (architectes ETS n'ayant pas de CFC), soit au
bénéfice d'une expérience pratique plus ou moins limitée (architectes EPF,
et architecte ETS, titulaires d'un CFC). Il n'est en tout cas nullement
démontré que les architectes ETS, de manière générale, présenteraient pour
leur clientèle, au niveau de leur expérience pratique, des risques plus
élevés que les architectes EPF, qu'il s'agisse des risques de malfaçons
techniques ou de mauvaise gestion financière du chantier. Le Conseil d'Etat
vaudois ne prétend d'ailleurs pas le contraire, dans ses observations
sur le recours. Dès lors, en exigeant des architectes ETS la preuve d'une
pratique professionnelle de trois ans après la fin de leurs études, sans
demander une expérience pratique correspondante aux architectes EPF -
compte tenu éventuellement de l'année de stage effectuée par ces derniers
pendant leurs études -, le législateur vaudois a soumis les différentes
catégories de candidats à la profession d'architecte à des conditions
distinctes, sans que la discrimination opérée trouve sa justification dans
le but de police poursuivi; une telle discrimination est partant contraire
aux art. 4 et 31 Cst., ce qui entraîne l'admission des conclusions de la
recourante y relatives, tant en ce qui concerne les architectes ETS qu'en
ce qui concerne les personnes inscrites au registre B des architectes du
REG - ceux-ci devant, on l'a vu, être assimilés aux architectes ETS.
d) L'annulation des dispositions en question ne signifie cependant
pas que l'exigence d'une expérience pratique de la part des personnes
qui souhaitent exercer la profession d'architecte ne soit pas fondée
sur un motif de police valable. Ainsi que l'a relevé le Grand Conseil
vaudois au cours des travaux préparatoires, la profession d'architecte
fait appel à des qualifications professionnelles élevées; il peut
dès lors paraître justifié de protéger le public contre les risques
provoqués par une expérience pratique insuffisante de la part d'un tel
mandataire. Comme on l'a vu plus haut, aussi longtemps que la législation
fédérale n'a pas pourvu à ce que ceux qui veulent exercer la profession
d'architecte puissent obtenir des actes de capacité valables dans toute
la Confédération (cf. art. 33 al. 2 Cst.), les cantons sont libres
de réglementer l'exercice de cette profession sur leur territoire,
dans la mesure où les restrictions posées sont conformes aux exigences
constitutionnelles, en particulier au principe de la proportionnalité. En
l'espèce, cependant, le Tribunal fédéral ne se prononcera pas sur la
constitutionnalité des autres solutions que le législateur cantonal
pourrait adopter dans ce domaine (cf. ATF 110 Ia 105 consid. 5e).