BGE 112 IA 251
112 Ia 251
40. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
9. April 1986 i.S. Frau K.-S. gegen Vormundschaftsbehörde Küsnacht und
Regierungsrat des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Gewaltentrennung und Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen, Art. 4
BV (Rechtsgleichheit), Art. 2 ÜbBest. BV; Alimentenbevorschussung.
1. Der Zürcher Regierungsrat ist aufgrund des Jugendhilfegesetzes als
Verordnungsgeber befugt, die Alimentenbevorschussung in der Verordnung
zum Jugendhilfegesetz aufgrund der finanziellen Verhältnisse des nicht
verpflichteten Elternteils sowie des Stiefelternteils zu begrenzen (E. 2).
2. Diese Regelung, welche den wieder verheirateten Elternteil anders
als den im Konkubinat lebenden Elternteil behandelt, verstösst nicht
gegen das Gleichheitsgebot von Art. 4 BV (E. 4).
3. Die Berücksichtigung der finanziellen Verhältnisse des
Stiefelternteils für die Begrenzung der Alimentenbevorschussung steht
mit dem Bundeszivilrecht (Art. 278 ZGB) nicht im Widerspruch (E. 3).
Sachverhalt
A.- Im Jahre 1978 wurde die Ehe S. geschieden. Die drei minderjährigen
Kinder wurden unter die elterliche Gewalt der Mutter S. gestellt; der
Vater S. wurde verpflichtet, für die drei Kinder Unterhaltsbeiträge zu
bezahlen. Da diese Alimente vom Vater nicht erhältlich waren, leistete
die Vormundschaftsbehörde Küsnacht entsprechende Bevorschussungen im
Sinne von § 20 f. des Gesetzes über die Jugendhilfe des Kantons Zürich.
Frau S. heiratete im Jahre 1984 Herrn K. Daraufhin stellte die
Vormundschaftsbehörde die Alimentenbevorschussung ein. Sie führte
zur Begründung an, die finanziellen Verhältnisse von Herrn und Frau
K.-S. zusammen überschritten die Grenzen der Anspruchsberechtigung nach §
29 der Verordnung zum Jugendhilfegesetz. Frau K.-S. erhob gegen diesen
Entscheid beim Regierungsrat des Kantons Zürich erfolglos Rekurs.
Gegen den Entscheid des Regierungsrates reichte Frau K.-S. beim
Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde ein. Sie macht geltend, die
Verordnungsbestimmungen, wonach für die Grenze der Anspruchsberechtigung
auf Alimentenbevorschussung sowohl ihre eigenen finanziellen Verhältnisse
als auch diejenigen ihres Ehemannes berücksichtigt werden, hätten keine
genügende Grundlage im Jugendhilfegesetz; die Regelung verstosse überdies
gegen Bundeszivilrecht und verletze das Gleichheitsgebot nach Art. 4 BV.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Der Regierungsrat rechnete das Einkommen und das Vermögen der
Beschwerdeführerin und ihres Ehegatten K. aufgrund von § 31 Abs. 2
und § 32 der Verordnung zum Jungendhilfegesetz vom 21. Oktober 1981
zusammen und bezifferte das massgebliche Einkommen auf Fr. 69'800.--
und das massgebliche Vermögen auf Fr. 147'000.--. Er stellte fest, dass
bei diesen finanziellen Verhältnissen die Anspruchsberechtigung auf
Bevorschussung der Unterhaltsbeiträge nach § 29 lit. c der Verordnung
klar überschritten sei. Die Beschwerdeführerin zieht diese Berechnung
nicht in Zweifel. Sie bestreitet auch nicht, dass der Regierungsrat
aufgrund von § 30 des Gesetzes über die Jugendhilfe des Kantons Zürich vom
14. Juni 1981 (Jugendhilfegesetz) ermächtigt ist, die Bevorschussung von
Unterhaltsbeiträgen in einer Verordnung ergänzend zu regeln. Doch macht
sie geltend, das Jugendhilfegesetz stelle keine genügende gesetzliche
Grundlage dar, um das Einkommen und Vermögen des Stiefelternteils für
die Berechnung der Grenze der Anspruchsberechtigung einzubeziehen.
Für die Beurteilung der von der Beschwerdeführerin erhobenen Rügen
sind folgende Bestimmungen massgebend:
Jugendhilfegesetz
§ 20 Abs. 1
Kommen Eltern ihrer Unterhaltspflicht nicht oder nicht rechtzeitig
nach, bevorschusst die Wohngemeinde des Kindes gegen Abtretung der
Forderung die im massgeblichen Rechtstitel festgelegten
Unterhaltsbeiträge.
§ 21 Abs. 1
Die Bevorschussung erfolgt bis zu einem durch Verordnung festgelegten
Höchstbetrag unter Berücksichtigung von Einkommen und Vermögen
des Kindes
sowie des nicht verpflichteten Elternteils.
§ 30
Der Regierungsrat erlässt eine Verordnung. Soweit sie sich auf die §§
21 und 26 des Gesetzes bezieht, bedarf sie der Genehmigung durch den
Kantonsrat.
Verordnung zum Jugendhilfegesetz
§ 26
Die Unterhaltsbeiträge werden höchstens bis zu Fr. 500.-- je Kind und
Monat bevorschusst und nur soweit, als die Grenzen der
Anspruchsberechtigung gemäss § 29 nicht überschritten werden.
§ 29
Kein Anspruch auf Bevorschussung der Unterhaltsbeiträge besteht, wenn
folgende Einkommens- bzw. Vermögensgrenzen überschritten sind:
a) beim Kind Fr. 9'600.-- Einkommen im Jahr
b) beim nicht verpflichteten alleinstehenden Elternteil:
Fr. 32'000.-- Reineinkommen pro Jahr zuzüglich Fr. 3'000.--
für jedes von ihm unterhaltene Kind; Fr. 100'000.-- Reinvermögen;
Von dem Fr. 30'000.-- übersteigenden gesamten Familienvermögen wird
1/15 dem Reineinkommen zugerechnet;
c) beim nicht verpflichteten verheirateten Elternteil:
Fr. 42'000.-- Reineinkommen pro Jahr zuzüglich Fr. 3'000.--
für jedes von ihm unterhaltene Kind; Fr. 120'000.-- Reinvermögen;
Von dem Fr. 40'000.-- übersteigenden gesamten Familienvermögen wird
1/15 dem Reineinkommen zugerechnet.
Ergeben die einer Familie monatlich insgesamt zu bevorschussenden
Unterhaltsbeiträge weniger als Fr. 50.--, entfällt eine Bevorschussung.
§ 31 Abs. 2
Als Einkommen des nicht verpflichteten Elternteils gemäss § 29 gilt
sein nach steuerrechtlichen Grundsätzen errechnetes Reineinkommen
bzw. das steuerrechtliche Reineinkommen des Stiefelternteils.
§ 32
Als Vermögen des nicht verpflichteten Elternteils gemäss § 29 gilt
sein nach steuerrechtlichen Grundsätzen errechnetes Reinvermögen
bzw. das steuerrechtliche Reinvermögen des Stiefelternteils.
a) Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gelten die Grundsätze
über den Gesetzesvorbehalt und die Zulässigkeit der Gesetzesdelegation
nicht nur für Eingriffe in Grundrechte, sondern auch bei der
sog. Leistungsverwaltung (BGE 104 Ia 309, 103 Ia 376, 103 Ia 402). Danach
ist die Delegation rechtssetzender Befugnisse an die Verwaltungsbehörde
zulässig, wenn sie nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen ist,
wenn sie auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt wird und das Gesetz die
Grundzüge der Regelung selbst enthält - soweit sie die Rechtsstellung der
Bürger schwerwiegend berührt - und wenn sie in einem der Volksabstimmung
unterliegenden Gesetz enthalten ist (BGE 106 Ia 257, 104 Ia 117, 199, 310,
103 Ia 374 E. 3a, 404 E. bb, mit Hinweisen). Soweit eine Delegation vom
Volk an das Parlament, das unter Ausschluss des Referendums legiferiert,
in Frage steht, können die strengen Voraussetzungen herabgesetzt werden
(BGE 102 Ia 460, vgl. auch BGE 106 Ia 204, mit Hinweisen). Im folgenden
ist zu prüfen, ob diese Delegationsgrundsätze erfüllt sind und ob der
Regierungsrat gestützt auf diese Delegation die beanstandeten Bestimmungen
erlassen durfte.
Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, das kantonale
Verfassungsrecht verbiete grundsätzlich eine Delegation rechtssetzender
Befugnisse vom Parlament an den Regierungsrat. Die zürcherische
Rechtsprechung verlangt lediglich, dass keine grundsätzlichen und primären
Rechtssätze an die Exekutive delegiert werden. Das Bundesgericht hat denn
auch anerkannt, dass eine derartige Delegation nicht ausgeschlossen sei
(BGE 102 Ia 64, mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin macht auch nicht
geltend, die Delegation nach § 21 Jugendhilfegesetz beschränke sich
nicht auf ein bestimmtes Gebiet und sei nicht in einem dem Referendum
unterstehenden Gesetz enthalten. Weiter ist auch nicht streitig, dass
die Grundzüge für die Ausrichtung von Vorschüssen für Unterhaltsbeiträge
im Jugendhilfegesetz enthalten sind. Nach § 21 des Jugendhilfegesetzes
erfolgt die Bevorschussung bis zu einem durch Verordnung festgelegten
Höchstbetrag unter Berücksichtigung von Einkommen und Vermögen des Kindes
sowie des nicht verpflichteten Elternteils. Die Bestimmung legt somit fest,
dass die Bevorschussung nur in einem bestimmten Umfang zu erfolgen habe
und dass als Kriterien für die Festlegung der Anspruchsberechtigung
Einkommen und Vermögen des Kindes sowie des nicht verpflichteten
Elternteils massgebend seien. Damit sind die grundlegenden Kriterien für
die Anspruchsberechtigung bestimmt. Bei der Festlegung der Einkommens-
und Vermögensgrenzen im einzelnen handelt es sich um technische Fragen
und um Ermessensprobleme, welche zweckmässigerweise auf Verordnungsebene
geregelt werden. Der Höchstbetrag für die Bevorschussung und die Grenzen
für die Anspruchsberechtigung sind zudem naturgemäss periodisch den
Veränderungen anzupassen. Die Regelung solcher Bemessungsprobleme in der
Leistungsverwaltung erfolgt zweckmässigerweise auf dem Verordnungsweg. Die
Delegationsnorm des § 21 des Jugendhilfegesetzes hält somit klarerweise
vor dem Legalitätsprinzip stand. Aufgrund dieser Delegationsnorm in § 21
Jugendhilfegesetz konnte demnach der Regierungsrat unbestrittenermassen
die Höchstansätze für die Bevorschussung in § 26 der Verordnung
sowie die Begrenzung der Anspruchsberechtigung nach den finanziellen
Verhältnissen in § 29 der Verordnung regeln. Streitig ist indessen,
ob der Regierungsrat aufgrund von § 21 des Jugendhilfegesetzes auch die
finanziellen Verhältnisse des Stiefelternteils im Sinne von § 31 und §
32 der Verordnung mitberücksichtigen durfte.
b) Eine wörtliche Auslegung von § 21 des Jugendhilfegesetzes ergibt,
dass nebst dem Einkommen und Vermögen des Kindes auch dasjenige des nicht
verpflichteten Elternteils mitzuberücksichtigen ist. Der Regierungsrat
führt aus, dass es sich dabei keineswegs um eine abschliessende Aufzählung
bzw. um ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers handle. Vielmehr
entspreche es dem Zweck und der Funktion der Alimentenbevorschussung,
darüber hinaus auch Einkommen und Vermögen des Stiefelternteils zu
berücksichtigen. Es trifft zwar zu, dass in der Delegationsnorm die Frage,
ob das Einkommen und Vermögen des Stiefelternteils zu berücksichtigen
ist, nicht ausdrücklich beantwortet wird. Daraus kann aber nicht
geschlossen werden, dass eine solche Berücksichtigung ausgeschlossen
sei. Nach § 21 des Jugendhilfegesetzes soll die Bevorschussung nur
bis zu einem bestimmten Höchstbetrag und nur dann erfolgen, wenn es
die wirtschaftlichen Verhältnisse notwendig machen. Dem liegt die Idee
zugrunde, dass die Bevorschussung durch den Staat lediglich subsidiärer
Natur ist. Es liegt somit durchaus im Sinne und Zweck der Festlegung von
Grenzen für die Anspruchsberechtigung bei der Alimentenbevorschussung, auch
die wirtschaftliche Besserstellung des nicht verpflichteten Elternteils
im Falle der Wiederverheiratung mitzuberücksichtigen. So hat denn der
Regierungsrat in seinem Antrag zum Jugendhilfegesetz vom 13. Juni 1979
(S. 28) festgehalten, dass bei der Berücksichtigung der Einkommens- und
Vermögensgrenzen ein Elternteil, der in eheähnlichen Verhältnissen lebt,
gleich behandelt werden solle wie ein verheirateter Elternteil. Eine solche
Feststellung war jedoch nur dann notwendig, wenn damals beabsichtigt
war, den verheirateten nicht verpflichteten Elternteil unterschiedlich
zum alleinstehenden und nicht in eheähnlichen Verhältnissen lebenden
nicht verpflichteten Elternteil zu behandeln. Dies bedeutet wiederum,
dass von Anfang an beabsichtigt war, auch Vermögen und Einkommen
des Stiefelternteils für die Begrenzung der Anspruchsberechtigung
miteinzubeziehen. Schliesslich darf berücksichtigt werden, dass
die Verordnung des Regierungsrates im Hinblick auf den streitigen
Punkt durch das Kantonsparlament genehmigt worden ist (vgl. § 30 des
Jugendhilfegesetzes). Wenn es dieser Umstand auch nicht rechtfertigt,
die Anforderungen an die Delegationsgrundsätze erheblich herabzusetzen,
so zeigt er immerhin, dass die vom Regierungsrat erlassene Verordnung
dem Willen des Parlamentes entspricht.
Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, der Regierungsrat habe
seine Kompetenz überschritten und die § 31 und § 32 der Verordnung hätten
keine hinreichende Grundlage im formellen Gesetz. Die Beschwerde erweist
sich daher in diesem Punkte als unbegründet.
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführerin macht geltend, § 31 Abs. 2 und § 32 der
Verordnung zum Jugendhilfegesetz auferlegten dem Stiefelternteil eine
Unterhaltspflicht, was mit Art. 278 Abs. 2 ZGB nicht vereinbar sei und
somit den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts im Sinne von Art. 2
ÜbBest. BV klar verletze. Ob diese Rüge berechtigt ist, prüft das
Bundesgericht frei (BGE 109 Ia 67, 74, mit Hinweisen).
Nach Art. 278 Abs. 2 ZGB hat jeder Ehegatte dem anderen in der
Erfüllung der Unterhaltspflicht gegenüber vorehelichen Kindern
in angemessener Weise beizustehen. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin stehen die angefochtenen Bestimmungen der Verordnung
mit dieser Bestimmung des Bundeszivilrechts nicht in Widerspruch. Diese
legen nicht fest, dass der Stiefvater für den Unterhalt der Stiefkinder
ganz oder teilweise aufzukommen habe. Die Beschwerdeführerin verkennt
das Wesen der Alimentenbevorschussung. Diese regelt nämlich nicht die
Frage, wer für den Unterhalt aufzukommen habe. Die Bevorschussung gehört
vielmehr zum öffentlichen Sozialhilferecht, weshalb der Bundesgesetzgeber
sich darauf beschränkt hat, diese Aufgabe im Sinne eines Vorbehalts des
kantonalen öffentlichen Rechts gemäss Art. 6 ZGB festzuhalten (BBl 1974
II 66 f.; CYRIL HEGNAUER, Grundriss des Kindesrechts, 2. A. 1983, S.
129). Die Kantone sind nicht verpflichtet, die Alimentenbevorschussung
einzuführen (BGE 106 II 286 E. 3); sie sind daher auch in der
Ausgestaltung einer solchen frei. Mit der Festlegung von Einkommens-
und Vermögensgrenzen wird eine Begrenzung der Anspruchsberechtigung
gezogen, in der Meinung, dass der Staat nur dort helfend eingreifen
solle, wo dies notwendig ist. Wenn der Kanton Zürich auch das Einkommen
und Vermögen des Stiefelternteils für diese Abgrenzung beizieht, so
hat er damit keineswegs verpflichtend festgelegt, dass und in welchem
Umfange der Stiefelternteil für den Unterhalt des betreffenden Kindes
aufzukommen habe. Wie der Regierungsrat in seinem Entscheid ausgeführt
hat, gehen § 31 Abs. 2 und § 32 der Verordnung zum Jugendhilfegesetz
davon aus, dass ab einem gewissen Familieneinkommen und -vermögen es
möglich sein sollte, den Verlust von Alimenten auszugleichen, sei es
durch Einsparungen im Haushalt, Beiträge des Ehepartners oder mittels
eigener Erwerbstätigkeit. Es kann nicht bestritten werden, dass dies
somit zur Folge haben kann, dass auch der Stiefelternteil de facto in
einem höheren Masse zum Unterhalt des Kindes beiträgt. Dies liegt jedoch
durchaus im Einklang mit Art. 278 Abs. 2 ZGB, wonach jeder Ehegatte den
andern in der Erfüllung der Unterhaltspflicht gegenüber vorehelichen
Kindern in angemessener Weise beizustehen hat. Besorgt beispielsweise der
nicht verpflichtete verheiratete Elternteil den Haushalt, so kommt der
andere Ehegatte für den ungedeckten Unterhalt des Kindes auf (HEGNAUER,
aaO, S. 112). Wer schliesslich den Unterhalt für das Kind zu tragen hat
bzw. in Wirklichkeit trägt, ist eine Angelegenheit, die sich allein nach
dem Zivilrecht regelt. Mit der Alimentenbevorschussung hat dies nichts
zu tun. Würde ein Kanton von der Möglichkeit der Alimentenbevorschussung
keinen Gebrauch machen, so verhielte es sich nicht anders.
Die vorliegende Beschwerde erweist sich auch in diesem Punkte als
unbegründet.
Erwägung 4
4.- a) Schliesslich beruft sich die Beschwerdeführerin darauf, dass
die betreffenden Bestimmungen der Verordnung zum Jugendhilfegesetz
bzw. der darauf beruhende Beschluss des Regierungsrates gegen das
Rechtsgleichheitsgebot von Art. 4 BV verstossen. Nach ihrer Ansicht
widerspricht es in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken, wenn
das Einkommen bzw. das Vermögen eines Stiefelternteils zur Bemessung
der Grenzen der Anspruchsberechtigung einer Alimentenbevorschussung
herangezogen würden, während unter gleichen Voraussetzungen bei
eheähnlichen, langjährigen Konkubinatsbeziehungen nach wie vor bloss die
wirtschaftlichen Verhältnisse des nicht verpflichteten Elternteils in
Betracht gezogen würden.
b) Ein Erlass verletzt das Gebot der Rechtsgleichheit, wenn er
rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den
zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen
unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 110 Ia
13 E. 2b, 106 Ib 188 E. 4a, mit Hinweisen). Die Rechtsgleichheit ist
insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit
gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich
behandelt wird (BGE 110 Ia 13 E. 2b, 101 Ia 200 E. 6 mit Hinweisen).
Es ist unbestreitbar, dass Konkubinatspaare bei gleichen
Verhältnissen die gleiche wirtschaftliche Leistungsfähigkeit wie Ehepaare
haben. Steuerrechtlich drängt sich daher eine Gleichbehandlung auf
(vgl. BGE 110 I 7 ff.). Zivilrechtlich bestehen jedoch erhebliche
Unterschiede. Das Konkubinat ist kein Institut des Familienrechts; den
Partnern steht es frei, die Beziehungen unter sich durch vertragliche
Vereinbarungen zu regeln. Dem Konkubinatspartner stehen im Unterschied
zum Ehepartner keine Unterhalts- und Beistandsansprüche gegen den andern
Partner zu (vgl. FRANK/GIRSBERGER/VOGT/WALDER/WEBER, die eheähnliche
Gemeinschaft (Konkubinat) im schweizerischen Recht, Zürich 1984, §
8 Rz. 4). Insbesondere hat der Konkubinatspartner keinen Anspruch
auf einen Beistand durch den andern Partner nach Art. 278 Abs. 2
ZGB. Gerade hier liegt denn auch der entscheidende Unterschied zwischen
dem verheirateten und dem im Konkubinat lebenden nicht verpflichteten
Elternteil. Weil der verheiratete Elternteil eben einen privatrechtlichen
Anspruch auf Beistand gegen den Stiefelternteil hat, lässt sich eine
Mitberücksichtigung des Einkommens und Vermögens des Stiefelternteils
und damit eine Ungleichbehandlung mit dem im Konkubinat lebenden, nicht
verpflichteten Elternteil rechtfertigen.
c) Zwar geht aus dem Antrag des Regierungsrates vom 13. Juni 1979
(S. 28) hervor, dass beabsichtigt war, den in eheähnlichen Verhältnissen
lebenden Elternteil gleich zu behandeln wie den verheirateten. Bei der
Beratung für die Genehmigung der Verordnung zum Jugendhilfegesetz durch
den Kantonsrat am 21.12.1981 begründete Regierungsrat Dr. Gilgen die
Nichtverwirklichung dieser Idee damit, dass nicht nachgeprüft werden
könne, wer im Konkubinat lebe und wer nicht (Protokoll des Kantonsrates
der Jahre 1979-1983, S. 8328). Dieser Auffassung ist beizupflichten. Wie
im Steuerrecht wegen der praktischen Schwierigkeiten ihrer Erfassung
Konkubinatspaare keine eigene Kategorie sein können (BGE 110 Ia 19
E. 3d), können Einkommen und Vermögen von Konkubinatspartnern auch
bei der Alimentenbevorschussung aus den nämlichen Gründen nicht als
Faktoren bei der Bemessung der Grenzen der Anspruchsberechtigung
bei der Alimentenbevorschussung herangezogen werden. Anders als im
Steuerrecht fehlt es jedoch offenbar an geeigneten Möglichkeiten, eine
Gleichbehandlung zwischen nicht verpflichtetem verheiratetem Elternteil und
demjenigen, welcher in einem Konkubinatsverhältnis lebt, zu verwirklichen.
Die Beschwerde erweist sich daher auch in diesem Punkte als unbegründet.