BGE 112 IA 198
112 Ia 198
34. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 30 septembre
1986 dans la cause G. contre Etat du Valais et Tribunal administratif du
canton du Valais (recours de droit public) Regeste
Art. 4 und 22ter BV; Enteignung nach kantonalem Recht; Entschädigung.
1. Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts bei staatsrechtlichen
Beschwerden betreffend Enteignungsentschädigungen nach kantonalem Recht
(E. 1b).
2. Die Behörde, die neue Akten beizieht, auf die sie sich in
ihrem Entscheid zu stützen gedenkt, ist grundsätzlich gehalten, die
Parteien darüber zu informieren; sie kann davon absehen und begeht
damit keine Rechtsverweigerung, wenn sie auf ein Dokument abstellt,
das jedermann hätte einsehen können, im vorliegenden Fall die Botschaft
einer Gemeindeexekutive betreffend die Änderung des kommunalen Zonenplans,
oder wenn sie Bezug nimmt auf Entschädigungen, die für andere Grundstücke
im gleichen Enteignungsverfahren festgelegt wurden (E. 2a).
Die Behörde darf mit einer vorweggenommenen Beweiswürdigung auf einen
Augenschein, der am Schätzungsergebnis nichts ändern würde, verzichten
(E. 2b).
3. Begriff des Angebots des Enteigners und des Begehrens des
Enteigneten im Sinne von Art. 19 des Walliser Enteignungsgesetzes. Das
Prinzip von Treu und Glauben gebietet im vorliegenden Fall, das Vorliegen
eines Angebots des Enteigners in einem gleich hohen Betrag wie dem
von der Schätzungskommission festgelegten anzunehmen. Diese Lösung
rechtfertigt sich auch unter dem Gesichtswinkel der Regeln des kantonalen
Verwaltungsverfahrensrechts über die reformatio in pejus (E. 5).
Sachverhalt
A.- Pour l'acquisition des terrains nécessaires à la construction de la
route du Grand-Saint-Bernard, entre la route nationale N9 et Martigny-Croix
(déviation est de Martigny), l'Etat du Valais a été contraint d'ouvrir
des procédures d'expropriation à l'encontre de plusieurs propriétaires
fonciers à Martigny. Statuant sur le cas de G., propriétaire de diverses
parcelles formant un seul mas d'une superficie totale de 11'344 m2, la
Commission d'estimation chargée de taxer les immeubles expropriés fixa
l'indemnité à 16 fr./m2 (quart légal en plus) pour le terrain exproprié
en zone protégée et à 60 fr./m2 (quart légal en plus) pour le terrain sis
en zone industrielle. G. forma une réclamation contre cette taxation. Il
prétendait à une indemnité de 30 fr./m2 (quart légal en plus) pour le
terrain situé en zone protégée et de 125 fr./m2 - montant qu'il réduisit
par la suite à 80 fr. - (quart légal en plus) pour le sol exproprié en
zone industrielle.
L'Etat du Valais n'a pas recouru contre la décision de taxation. Son
représentant déclara d'ailleurs devant la Commission de révision saisie par
G. ne pas contester les indemnités allouées en première instance. Donnant
suite à une requête de l'exproprié qui avait demandé le versement de
90% de l'indemnité non contestée, le Département cantonal des travaux
publics versa à G. un montant de 448'000 fr., avec cette seule indication:
"acompte sur indemnité d'expropriation".
La Commission de révision considéra que les parcelles en cause devaient
être taxées dans leur intégralité au prix des terrains de la zone protégée,
car le classement en zone industrielle de leur partie nord n'était que
la conséquence de la construction de la nouvelle route, ouvrage sans
lequel les surfaces entrant en ligne de compte auraient donc conservé leur
affectation à la zone protégée ou réservée. La Commission se servit comme
référence du prix de 45 fr./m2 payé en 1976 par la commune de Martigny
pour l'achat d'une bande de terrain prélevée sur la parcelle No 10696 et
par la Confédération pour l'acquisition de biens-fonds sis à l'emplacement
de l'amphithéâtre romain de Martigny; elle pondéra toutefois cette valeur
en raison des circonstances spéciales dans lesquelles ces transactions
avaient été passées, ainsi que du fait que les terrains du recourant
étaient plus éloignés du centre de la ville. La Commission de révision
fixa finalement l'indemnité due à G. à 28 fr./m2, quart légal en plus.
G. déféra cette décision au Tribunal administratif du canton du Valais
qui, sur la question de l'indemnisation du terrain, rejeta le recours
dans la mesure où il était recevable. Agissant par la voie du recours
de droit public, G. a requis le Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt
cantonal pour violation des art. 4 et 22ter Cst. Le Tribunal fédéral a
admis partiellement le recours dans le sens des considérants et a annulé
l'arrêt attaqué.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 1
1.- b) Saisi d'un recours de droit public fondé sur les art. 4 et
22ter Cst. et dirigé contre une décision cantonale fixant l'indemnité
pour l'expropriation d'un bien-fonds, le Tribunal fédéral examine
librement si les règles édictées en la matière par le droit cantonal,
ou les normes adoptées en vue de suppléer à une lacune de ce droit, sont
en soi conformes à l'exigence d'une juste indemnité posée à l'art. 22ter
al. 3 Cst. En revanche, il limite son pouvoir d'examen à l'arbitraire si
le recourant critique simplement l'application du droit cantonal qui régit
le mode de fixation de l'indemnité, les méthodes d'estimation utilisées
et le résultat de l'estimation (ATF 97 I 114, 93 I 138/139; arrêts non
publiés Bétrisey et Tissières du 20 juin 1985).
Erwägung 2
2.- Le recourant se plaint en premier lieu d'un déni de justice
formel. Deux pièces auraient été produites et utilisées en procédure
cantonale à son insu, sans que lui ait été accordée la possibilité d'en
prendre connaissance. Il s'agit du dossier du Département de l'intérieur
relatif au plan de zones communal et de celui de l'affaire D., cause en
expropriation jugée le même jour que celle de G. Le recourant voit en outre
un déni de justice dans le refus de la juridiction cantonale d'ordonner une
vision locale et la production des rapports des Commissions administrative
et parlementaire sur l'affaire dite des terrains de Martigny. Ces griefs
sont mal fondés.
a) Certes, l'autorité qui verse au dossier de nouvelles pièces
dont elle entend se prévaloir dans son jugement est en principe tenue
d'en aviser les parties, encore qu'elle ne soit pas obligée de les
renseigner sur chaque production de pièce, car il suffit qu'elle tienne
le dossier à leur disposition (ATF 101 Ia 304, 100 Ia 8 ss; GRISEL,
Traité de droit administratif, p. 383). En l'espèce, le Tribunal
administratif s'est borné à puiser dans le premier dossier en question,
afin de s'en prévaloir dans son arrêt, certains éléments du message de la
Municipalité de Martigny au Conseil général de cette commune concernant
la modification du plan de zones. C'est là un document que n'importe qui
aurait pu consulter; d'ailleurs, comme il s'agissait du statut juridique
des terrains expropriés, le recourant aurait dû savoir que l'autorité s'y
serait référée, compte tenu précisément des arguments qu'il avait lui-même
développés dans son recours. On ne saurait donc voir dans la façon d'agir
du Tribunal administratif un quelconque déni de justice. Quant au prétendu
versement au dossier de la présente affaire de celui de la cause D., le
grief est dépourvu de consistance. La juridiction cantonale pouvait en
effet légitimement se référer aux indemnités qui avaient été fixées pour
d'autres fonds dans la même procédure d'expropriation, sans être d'aucune
façon tenue d'ouvrir à chacun des recourants le dossier des autres. La
critique du recourant, sur ce dernier point, méconnaît manifestement
la nature et les limites du droit d'être entendu et, en particulier,
du droit de consulter le dossier.
b) L'inspection des lieux constitue certainement l'un des moyens
de preuve auquel l'autorité judiciaire appelée à se prononcer sur une
indemnité d'expropriation est généralement tenue de recourir. Toutefois,
dans le cas particulier, le Tribunal administratif pouvait, sans
pour autant verser dans l'arbitraire, aboutir à la conclusion qu'une
augmentation ultérieure de l'indemnité accordée par la Commission de
révision et, a fortiori, de celle allouée par la Commission d'estimation,
était exclue sur la base déjà des pièces du dossier et de la liste des prix
qui avait été établie et soumise à l'exproprié. Par ailleurs, du fait qu'en
l'absence de contestation de l'expropriant, une réduction de l'indemnité
fixée était hors de question, l'autorité cantonale de recours pouvait, par
une appréciation anticipée et non arbitraire des preuves, estimer qu'une
inspection des lieux ne serait pas propre, dans les circonstances données,
à modifier le résultat; elle était fondée, par conséquent, à y renoncer
(cf. ATF 103 IV 300 consid. 1a, 101 Ia 104 et les références).
Erwägung 5
5.- a) Il n'est pas contesté que l'indemnité accordée par la Commission
d'estimation pour le terrain - quart légal inclus - s'élevait à 498'580
fr. et que la Commission de révision l'a ramenée à 397'040 fr. Il est
constant également que l'expropriant n'a pas attaqué la décision de la
Commission d'estimation. En outre, avant l'audience de la Commission de
révision, sur requête de l'exproprié qui demandait le versement de 90%
de l'indemnité non contestée pour le terrain, l'Etat a versé à celui-ci le
montant correspondant, soit 448'000 fr. (arrondi). Enfin, le représentant
de l'expropriant a expressément déclaré devant la Commission de révision
ne pas contester les indemnités fixées en première instance.
Devant le Tribunal administratif, le recourant a fait valoir que
la réduction décidée par la Commission de révision violait l'art. 19
LEx. val., en vertu duquel "l'indemnité allouée ne peut être inférieure
aux offres du requérant, ni supérieure à la demande de l'exproprié",
et qu'elle consacrait une violation du principe de la bonne foi. Le
Tribunal administratif a rejeté ce grief en se référant à l'arrêt non
publié que le Tribunal fédéral a rendu le 9 janvier 1952 dans la cause
Andenmatten, ainsi qu'à l'opinion de JEAN QUINODOZ (RJV 1970, p. 339). Il
a considéré que, par offre de l'expropriant, il fallait entendre le prix
proposé à l'exproprié durant les tractations qui précèdent l'ouverture
de la procédure d'estimation, respectivement la constitution de la
Commission d'estimation, et qu'on ne saurait assimiler à une telle offre
l'indemnité fixée par cette Commission, ni - lorsque seul l'exproprié
recourt - l'absence de réclamation de l'expropriant, pas davantage que les
déclarations faites devant la Commission de révision, ces déclarations
n'étant pas émises lors de pourparlers comme le voudrait l'art. 19
LEx. val. On ne pouvait en outre tirer aucune conclusion favorable à la
thèse de l'exproprié du fait que l'Etat avait payé l'acompte demandé. Le
principe de la bonne foi n'avait pas non plus été violé, selon l'autorité
cantonale, car bien qu'un retrait de sa réclamation eût été envisageable
en cas de non-paiement de l'acompte, G. ne pouvait ignorer, assisté qu'il
était d'un avocat, que la Commission de révision pourrait encore réduire
l'indemnité, du fait que le versement de l'acompte n'était pas assimilable
à une offre au sens de l'art. 19 LEx.val.
Cette interprétation du texte légal, au dire du recourant, n'est
pas admissible et est génératrice d'inégalités de traitement; dans les
circonstances données, il serait arbitraire de nier l'existence d'une
offre de l'expropriant au sens de l'art. 19 LEx.val.
b) En ce qui concerne les expropriations régies par le droit fédéral,
la Commission fédérale d'estimation n'est pas liée par les conclusions
des parties pour la fixation du montant de l'indemnité (art. 72 al. 2
LEx. féd.), et encore moins par les offres ou requêtes antérieures
à l'ouverture de la procédure; instance de recours, le Tribunal
fédéral est en revanche lié par les conclusions des parties en vertu
de l'art. 114 al. 1 OJ, bien que l'art. 115 OJ ne renvoie pas à cette
disposition (cf. ATF 102 Ib 89 consid. 1c). La situation est différente
en droit valaisan. L'art. 19 de la loi du 1er décembre 1887 concernant
les expropriations pour cause d'utilité publique, toujours en vigueur,
prévoit en effet que l'indemnité allouée ne peut être inférieure aux
offres de l'expropriant, ni supérieure à la demande de l'exproprié. Etant
contenue dans le chapitre qui traite de l'indemnité en général, une telle
règle doit manifestement valoir pour toutes les instances, spécialement
celles d'estimation et de révision.
L'opinion du Tribunal administratif selon laquelle on ne pourrait
entendre par offre de l'expropriant au sens de l'art. 19 LEx.val. que
le prix proposé au cours des pourparlers précédant l'ouverture de
la procédure, c'est-à-dire avant la constitution de la Commission
d'estimation, n'est guère soutenable. Le fait que des requêtes de
l'exproprié ou des offres de l'expropriant antérieures à l'ouverture de
la procédure puissent lier la Commission d'estimation, puis la Commission
de révision, ne trouve aucun appui dans le texte de l'art. 19, lequel ne
fait aucune référence à des pourparlers et encore moins à des pourparlers
hors procédure. Une telle opinion conduirait en outre à des résultats
que le législateur ne peut avoir voulus. En effet, il est notoire que,
lorsqu'il y a tentative d'arrangement à l'amiable avant l'ouverture de la
procédure, tant l'expropriant que l'exproprié peuvent être amenés, pour
des raisons compréhensibles - savoir éviter des retards, des frais ou des
complications - à faire des concessions qu'ils ne seraient pas disposés
à maintenir s'ils devaient, en cas d'échec des négociations, s'affronter
comme parties adverses en procédure: de telles offres et requêtes sont
généralement faites sous réserve (tacite) de leur caducité au cas où,
faute d'arrangement, une procédure se révélerait indispensable. Le
fait de les avoir formulées au cours de ces tractations préliminaires
n'empêche ni l'expropriant d'offrir moins, ni l'exproprié d'émettre de plus
amples prétentions une fois la procédure ouverte. Or, si la Commission
d'estimation était liée par de telles propositions vainement échangées
avant l'ouverture de la procédure, cela aurait pour conséquence, outre
la difficulté d'en établir l'existence et la portée, de faire obstacle à
la conclusion d'arrangements à l'amiable, chacune des parties veillant
à ne pas compromettre sa situation dans la perspective d'un éventuel
conflit judiciaire. Certes, la thèse du Tribunal administratif paraît
trouver appui dans l'arrêt Andenmatten du 9 janvier 1952 déjà cité et
confirmé, sans nouvel examen, par l'arrêt Cotture du 28 septembre 1962. Le
Tribunal fédéral expose en effet, dans le premier arrêt, que, par offres de
l'expropriant, il faut entendre celles que celui-ci a faites à l'exproprié
dans les transactions précédant l'ouverture de la procédure; et il ajoute
que l'absence de réclamation de la part de l'Etat à l'encontre de la
décision de la Commission d'estimation n'autorise pas à retenir devant
la Commission de révision, comme "offres" de l'expropriant, l'indemnité
fixée par l'autorité de première instance, contestée par l'exproprié
seulement. La solution préconisée par la juridiction cantonale présente
peut-être l'avantage de permettre la délimitation d'entrée de cause du
cadre du litige porté devant les instances d'estimation et de révision;
elle comporte en revanche l'inconvénient de ne pas toujours assurer
une parfaite égalité des armes entre l'expropriant et l'exproprié. Ce
dernier est en effet contraint pratiquement de formuler ses prétentions
devant la Commission d'estimation avec pour conséquence, découlant de
l'art. 19 LEx.val., que l'autorité ne pourra pas lui accorder plus que
ce qu'il requiert, même s'il résulte qu'il a trop peu demandé; quant à
l'expropriant, il pourra non seulement s'en remettre à justice devant la
Commission d'estimation, mais encore s'abstenir d'attaquer la décision
de cette dernière, avec la certitude que la Commission de révision,
saisie par l'exproprié, pourra procéder à une reformatio in pejus au
détriment du recourant, ce qui équivaudra pour lui, expropriant, à une
reformatio in melius. On peut donc se demander s'il n'y aurait pas lieu
de modifier la jurisprudence précitée dans ce sens que, par "offres" de
l'expropriant, respectivement "demande" de l'exproprié, on devrait entendre
les conclusions prises par les parties dans la procédure ouverte à l'effet
de statuer sur la complète indemnisation de l'exproprié. La question peut
toutefois demeurer indécise, car une offre de l'Etat existe en l'espèce:
elle résulte d'actes concluants, dont les arrêts susmentionnés n'excluent
pas la prise en considération dans l'application de l'art. 19 LEx.val.,
et qu'il convient d'apprécier selon les règles de la bonne foi.
Dans le cas particulier, en effet, l'Etat a non seulement renoncé
à la possibilité que lui offrait l'art. 10 LEx.val. de recourir contre
la décision de la Commission d'estimation, mais il a encore versé à
l'exproprié, alors que le recours de ce dernier était pendant, 90% de
l'indemnité qui avait été fixée, sans émettre la moindre réserve; de
plus, devant la Commission de révision, son représentant a expressément
déclaré ne pas contester les indemnités allouées en première instance. Un
tel comportement doit être assimilé, conformément aux règles de la bonne
foi, à la formulation d'une offre d'un montant égal à celui fixé dans la
décision de la Commission d'estimation.
Cette conclusion se justifie également au regard des règles de la
procédure administrative valaisanne. L'arrêté abrogé du Conseil d'Etat
du 11 octobre 1966 (APA) prévoyait - de façon analogue à l'art. 62
PA - la possibilité de la reformatio in pejus sive in melius, avec
toutefois l'obligation pour l'autorité, dans le cas où elle envisageait
une modification au détriment du recourant, d'en aviser celui-ci et de
lui donner l'occasion de s'exprimer. Dans la pratique, on considérait
cependant que le recourant perdait, à partir de cet instant, toute
possibilité d'opérer un retrait de son recours pour se soustraire à une
éventuelle détérioration de sa situation (cf. art. 32 APA; R. VON WERRA,
Handkommentar zum Walliser Verwaltungsverfahren, n. 3 et 4 ad art. 32,
p. 143). La loi cantonale actuelle sur la procédure et la juridiction
administratives du 6 octobre 1976 (LPJA) a bien repris à son art. 61 la
disposition de l'art. 32 APA et prévoit la reformatio in pejus dans les
cas où la décision attaquée viole la loi ou repose sur une constatation
inexacte ou incomplète des faits; le recourant peut toutefois, en vertu de
l'art. 58 LPJA, retirer son recours tant qu'il n'a pas fait l'objet d'une
décision sur le fond, et se soustraire ainsi à la reformatio in pejus
(KEISER, Die reformatio in pejus in der Verwaltungsrechtspflege, thèse
Zurich, p. 107). A juste titre, le recourant fait valoir que, si elle avait
en vue de lui attribuer une indemnité inférieure à celle fixée en première
instance, la Commission de révision aurait dû l'en avertir. G. aurait
pu, dans ce cas, retirer son recours, et il l'aurait fait selon toute
vraisemblance (cf. ATF 107 V 248 et la doctrine citée). Pour avoir, à son
tour, négligé un tel aspect et pour les motifs exposés plus haut dans le
présent considérant, la décision du Tribunal administratif se doit ainsi
d'être annulée.