BGE 112 IA 193
112 Ia 193
33. Estratto della sentenza 22 ottobre 1986 della I Corte di diritto
pubblico nella causa Erich e Irene Lappe c. Municipio di Locarno e
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (ricorso di diritto pubblico)
Regeste
Art. 4 BV; rechtsgleiche Behandlung.
Das Prinzip der rechtsgleichen Behandlung beinhaltet nicht, dass
zwei, sei es vom Gesetzgeber oder von der rechtsanwendenden Behörde, zu
behandelnde Tatbestände in allen ihren tatsächlichen Elementen absolut
identisch sind, sondern nur, dass die im Hinblick auf die zu erlassende
oder anzuwendende Norm relevanten Tatsachen gleich sind.
Annahme einer Verletzung dieses Grundsatzes im konkreten Fall.
Sachverhalt
A.- Il 21 settembre 1977 il Municipio di Locarno accordò a
Erich e Irene Lappe la licenza edilizia per la costruzione di una
casa d'appartamenti sulla particella n. 1830 RFD. In applicazione
dell'art. 1 del regolamento della Città di Locarno sull'obbligatorietà
dell'allacciamento degli stabili alla rete dell'azienda comunale del gas
(RACG) fu imposto ai proprietari di raccordare il costruendo edificio
alla rete. In data 11 novembre 1977 i proprietari chiesero al Municipio
di esser esonerati da quest'obbligo: manifestavano apprensioni circa la
pericolosità del gas, sostenevano che mancava una sufficiente base legale,
ponevano in dubbio l'interesse pubblico e per finire invocavano l'art. 4
RACG, che autorizza il Municipio a concedere deroghe dall'obbligo di
allacciamento in casi particolari, segnatamente in caso di difficoltà
tecniche o economiche. Il Municipio respinse l'istanza con decisione
dell'11 gennaio 1978, negando tra l'altro che ricorresse un caso di
esonero dall'obbligo di allacciamento ai sensi dell'art. 4 RACG.
Avverso questa decisione i proprietari ricorsero al Consiglio di
Stato con gravame del 27 gennaio 1978. Il Consiglio di Stato si pronunciò
sul ricorso - respingendolo - solo il 24 ottobre 1984, dopo oltre sei
anni. Nella decisione il Governo rilevo tra l'altro che, con pronuncia
del 21 gennaio 1982, il Municipio di Locarno aveva nel frattempo deciso
di sospendere l'applicazione dell'obbligatorietà dell'allacciamento
alla rete del gas, in attesa che fosse definito il futuro dell'azienda:
tale provvedimento, osservo il Governo, non poteva tuttavia giovare ai
ricorrenti, perché era privo di efficacia retroattiva ed era applicabile
unicamente alle licenze rilasciate dopo il 21 gennaio 1982.
Contro questa decisione i proprietari si sono aggravati al Tribunale
cantonale amministrativo, che ha respinto il ricorso con sentenza del 20
dicembre 1984. Confermando sostanzialmente la motivazione del Consiglio di
Stato, esso ha ritenuto che l'art. 4 RACG concernente l'esonero non era
applicabile, in difetto delle premesse materiali, e che il provvedimento
di sospensiva adottato dal Municipio il 21 gennaio 1982 non giovava ai
ricorrenti per difetto di retroattività, senza che in ciò si potesse
scorgere una disparità di trattamento.
Con tempestivo ricorso di diritto pubblico, Erich e Irene Lappe
chiedono al Tribunale federale di annullare questa sentenza. Essi ritengono
in sostanza che, insistendo per l'esecuzione di un dispendioso raccordo per
il solo motivo che la licenza edilizia è del 1977 e rifiutando di tener
conto della sospensione generale decretata nel gennaio del 1982 nonché
delle ragioni che l'hanno determinata, il Consiglio di Stato, prima, ed
il Tribunale amministrativo, poi, hanno violato l'art. 4 Cost. sotto il
profilo dell'uguaglianza di trattamento, del rispetto della buona fede,
del divieto dell'arbitrio e del principio di proporzionalità. Il Tribunale
amministrativo, il Consiglio di Stato e la Città di Locarno postulano la
reiezione del gravame.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 2
2.- Davanti al Tribunale federale, i ricorrenti non contestano più
che il RACG contenga una valida base legale per l'obbligo di raccordare
gli stabili alla rete comunale di distribuzione del gas e non pongono
più in dubbio l'interesse pubblico di principio di questa misura, volta
a diversificare le fonti di approvvigionamento energetico (cfr. DTF 98 Ia
593/95 consid. 4). Né i ricorrenti pretendono ancora che siano verificate
le condizioni di un esonero dall'obbligo di allacciamento previste
dall'art. 4 RACG. Da questo punto di vista, la decisione del Tribunale
amministrativo non è impugnata e non è pertanto necessario esaminarne
il fondamento, che l'istanza cantonale ribadisce nelle sue osservazioni
di risposta: il Tribunale federale deve quindi considerare che per lo
stabile dei ricorrenti sussiste in virtù del RACG un obbligo di raccordo
e che non sono adempiute le condizioni di esonero di cui all'art. 4 RACG.
Nel gravame i ricorrenti censurano unicamente che il Tribunale
amministrativo, seguendo il Consiglio di Stato, abbia rifiutato di farli
beneficiare del provvedimento generale adottato il 21 gennaio 1982 dal
Municipio di Locarno - con il quale questa autorità ha deciso di sospendere
l'obbligatorietà dell'allacciamento in attesa che sia definito il futuro
dell'azienda - motivando il rifiuto con l'argomento che tale sospensione si
applica soltanto alle domande di costruzione inoltrate dopo il 21 gennaio
1982. A parere dei ricorrenti, distinguere per l'applicabilità della
sospensiva tra le domande inoltrate prima o dopo tale data è contrario
all'uguaglianza di trattamento. Per l'esame della censura ricorsuale,
valgano le considerazioni seguenti:
a) Non è controverso in causa che la misura adottata dal Municipio
di Locarno il 21 gennaio 1982 costituisce una decisione di principio di
carattere generale e che essa è stata validamente presa nell'ambito delle
attribuzioni dell'esecutivo comunale. A giusta ragione il Tribunale
amministrativo rileva in proposito che con questo provvedimento il
Municipio non ha per nulla abrogato l'obbligo di allacciare gli stabili
alla rete del gas e che una simile facoltà spetterebbe esclusivamente
al legislativo comunale: il Municipio ha semplicemente sospeso
l'esecuzione degli allacciamenti in attesa che sia definito il futuro
dell'azienda. Ugualmente incontroverso è che tanto il Consiglio di Stato
quanto il Tribunale amministrativo, quali autorità di ricorso di prima
e di seconda istanza, potevano (e dovevano) prendere in considerazione
il provvedimento generale adottato dal Municipio in sede d'esame del
gravame dei qui ricorrenti, benché tale decisione municipale fosse
posteriore al deposito del ricorso davanti al Consiglio di Stato, e che
i qui ricorrenti - come fecero - potevano avvalersi di questo fatto nuovo
davanti al Tribunale amministrativo.
b) La sorte del gravame, fatte queste premesse, dipende dunque
dalla questione di sapere se il principio di uguaglianza derivante
dall'art. 4 Cost. imponesse al Municipio di concedere la sospensione a
tutti i proprietari di stabili che - tenuti ad allacciarsi alla rete del
gas - non avevano ancora eseguito i relativi lavori al 21 gennaio 1982,
oppure se, senza violare tale principio, l'autorità comunale potesse
suddividere tali proprietari in due categorie, quelli che avevano ottenuto
la licenza edilizia prima di tale data, e quelli la cui licenza era stata
rilasciata dopo, concedendo la facoltà di tenere in sospeso l'esecuzione
dell'allacciamento ai secondi e negandola invece ai primi.
Tale questione si identifica con quella di sapere se la data della
licenza edilizia potesse considerarsi elemento di fatto rilevante per
una distinzione circa il diritto di tenere in sospeso l'esecuzione dei
lavori di raccordo, oppure se tale data - sotto il suddetto profilo -
dovesse considerarsi irrilevante, si da imporre l'uguale trattamento di
tutti coloro che al 21 gennaio 1982 non avevano ancora effettuato i lavori
di raccordo, senza riguardo alla data della licenza edilizia: il principio
dell'uguaglianza di trattamento impone infatti tanto al legislatore quanto
all'autorità esecutiva di trattare alla stessa maniera due situazioni non
alla condizione che esse siano assolutamente identiche in tutti i loro
elementi di fatto, ma allorquando esse sono uguali in ogni elemento di
fatto rilevante per la normativa da adottare o per la decisione da prendere
(DTF 100 Ia 75/76 consid. 4b, 328 consid. 4b, 99 Ia 355/56 consid. 2c,
6.174; HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, pag. 63;
MÜLLER/MÜLLER, Grundrechte, Besonderer Teil, pagg. 188 e 194; HANGARTNER,
Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, vol. II, pagg. 181/82; KNAPP,
Précis de droit administratif, II ediz, n. 284; GRISEL, Traité de droit
administratif, pagg. 359 e 362).
Per rispondere a questo interrogativo è necessario rifarsi alle ragioni
che hanno indotto il Municipio ad ammettere che - fermo restando l'obbligo
di principio di raccordare gli edifici alla rete di distribuzione del gas -
non potesse (più) esigersi dai proprietari di effettuare immediatamente i
relativi lavori, ma si dovesse concedere loro la facoltà di attendere fino
al momento in cui fosse "definito il futuro dell'azienda". Ora, anche se
a proposito di quest'ultimo elemento le indicazioni fornite dal Municipio
non sono particolarmente esplicite, è in ogni caso evidente che il motivo
giustificante la sospensione dei lavori di raccordo imposti ai proprietari
non è da ricercare nella situazione di questi ultimi o, rispettivamente,
dei loro fondi (come nei casi di deroga contemplati dall'art. 4 RACG,
segnatamente in considerazione delle difficoltà "tecniche o economiche"
aggravanti il raccordo). Tale motivo è al contrario da ravvisare nella
situazione dell'azienda stessa del gas, il cui futuro - alla luce delle
circostanze esistenti nel gennaio del 1982 - appariva agli occhi dello
stesso esecutivo comunale insicuro al punto da non potersi ragionevolmente
più esigere dagli obbligati al raccordo di effettuare la spesa relativa
prima che fosse possibile fornire loro affidanti assicurazioni che questa
spesa non si sarebbe rivelata frustranea in un prossimo avvenire. Questo
modo di considerare le cose è, da un lato, l'unico compatibile con le
dichiarazioni circa il futuro dell'azienda rese dallo stesso Municipio
e, dall'altro, l'unico idoneo a giustificare un provvedimento generale
di sospensione dei lavori di esecuzione dei raccordi per riguardo alla
disposizione tassativa del regolamento. Ciò posto, appare evidente che
la data del rilascio della licenza edilizia è elemento essenzialmente
irrilevante. D'altronde, per sottolineare come il ricorso alla data del
rilascio non possa essere giustificato, si può ancora osservare che una
licenza edilizia ha la durata di un anno e che per evitarne la decadenza
basta che entro quest'anno di validità i lavori siano stati iniziati
(art. 47 cpv. 1 LE, art. 60 cpv. 3 e 4 RLE): in effetti non si vede,
relativamente all'obbligo di procedere subito ai lavori di raccordo o
al contrario di poterli tenere in sospeso, in cosa possa distinguersi la
situazione di due proprietari che iniziassero i lavori di costruzione lo
stesso giorno, il primo sulla scorta di una licenza accordata da quasi
un anno ed il secondo sulla base di un permesso appena ottenuto.
c) La conclusione potrebbe essere diversa unicamente se i ricorrenti
avessero procrastinato l'esecuzione dei lavori di raccordo con manovre
contrarie alla buona fede. Tale ipotesi, però, manifestamente non
ricorre. Certo, rilasciando la licenza edilizia nel settembre del 1977,
il Municipio aveva imposto loro di allacciarsi alla rete conformemente al
RACG: ma nel novembre del 1977 essi avevano chiesto di esser esonerati
da quest'obbligo tra l'altro in applicazione dell'art. 4 RACG, e contro
la decisione negativa del Municipio, facendo uso di un loro diritto,
si erano aggravati al Consiglio di Stato. Nessuno - a ragione -
pretende in causa che essi dovessero procedere ai lavori prima che
su tale ricorso fosse definitivamente deciso, né può addossarsi ai
ricorrenti la responsabilità del ritardo col quale il Consiglio di Stato
ha statuito sul loro gravame. Al momento in cui il Municipio di Locarno ha
riconosciuto che l'incerta situazione dell'azienda del gas giustificava,
sino a miglior determinazione, di consentire ai proprietari fondiari di
tenere in sospeso l'esecuzione del raccordo, i ricorrenti erano ancora
in attesa del giudizio del Consiglio di Stato e la loro posizione
non era illegittima. Il Municipio, quindi, li avrebbe dovuti porre al
beneficio della nuova misura per ragioni d'uguaglianza di trattamento
ed il Consiglio di Stato, rispettivamente l'ultima istanza cantonale,
lo avrebbero dovuto riconoscere. Ne viene che la censura di violazione
del principio d'uguaglianza si avvera fondata e che la decisione del
Tribunale amministrativo dev'essere annullata già per questo motivo,
rendendo in tal modo superfluo l'esame delle ulteriori censure ricorsuali.