BGE 108 V 113
108 V 113
30. Urteil vom 20. September 1982 i.S. S. gegen Ausgleichskasse Basel-Stadt
und Kantonale Rekurskommission für die Ausgleichskassen, Basel Regeste
Art. 33ter und 38 Abs. 3 AHVG, Art. 52 AHVV, lit. b Abs. 1-3
Übergangsbestimmungen der 9. AHV-Revision.
- Die ab 1. Januar 1979 gültige neue Teilrentenordnung ist
bundesrechtskonform (Erw. 3b).
- Sie ist auch auf jene Fälle anwendbar, in denen bei ihrem
Inkrafttreten ein Rentenanspruch bereits bestand; die Übergangsbestimmungen
der 9. AHV-Revision bilden hierfür eine ausreichende gesetzliche Grundlage
(Erw. 3c und 4).
- Die Einstufung als Vollrentenberechtigter im Rahmen der früheren
Teilrentenordnung begründet kein wohlerworbenes Recht in dem Sinne, dass
sie unter der neuen Teilrentenordnung gewährleistet bleiben muss (Erw. 5).
- Kein Widerspruch zu Art. 34quater Abs. 2 Satz 5 BV und Art. 33ter
AHVG, wenn infolge Herabsetzung des Rentenbetrages aufgrund der
neuen Teilrentenordnung bei der Anpassung der Renten an die Lohn- und
Preisentwicklung auf den 1. Januar 1980 keine Rentenerhöhung erfolgen kann
(Erw. 6).
Sachverhalt
A.- Auf den 1. Januar 1980 wurden die Renten der AHV und
IV der Preisentwicklung angepasst. Walter und Luise S. bezogen ab 1. Juli
1973 eine Ehepaar-Altersrente. Mit Verfügung vom 28. Januar 1980 teilte
die Ausgleichskasse Basel-Stadt Walter S. mit, er erhalte ab 1. Januar
1980 die Ehepaar-Altersrente im bisherigen Monatsbetrage von Fr. 1'575.--,
womit der Besitzstand gewahrt bleibe. Als Begründung führte sie an, dass
die Rente infolge der Einführung des neuen Teilrentensystems im Rahmen
der 9. AHV-Revision nicht mehr als Vollrente, sondern als Teilrente der
neuen Skala 41 ausgerichtet werden müsse.
B.- Gegen diese Verfügung erhoben Walter und Luise S. Beschwerde
und verlangten in der Hauptsache die Weitergewährung einer maximalen
Ehepaar-Vollrente. Am 17. Juli 1980 wies die baselstädtische
Rekurskommission für die Ausgleichskassen die Beschwerde ab.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lassen Walter und Luise
S. beantragen, es sei in Aufhebung der Kassenverfügung und des kantonalen
Entscheides eine maximale Ehepaar-Altersvollrente zuzuerkennen. Die
Ausgleichskasse und das Bundesamt für Sozialversicherung schliessen auf
Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
D.- Walter S. ist während der Rechtshängigkeit der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde verstorben. Luise S. führt den Prozess
weiter.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- a) Gemäss Art. 38 Abs. 3 AHVG erlässt der Bundesrat nähere
Vorschriften über die Abstufung der Teilrenten. Mit Verordnung über die
Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 5. April 1978 hat der Bundesrat
die bisherige Teilrentenabstufung durch eine neue abgelöst und den damit
revidierten Art. 52 AHVV per 1. Januar 1979 in Kraft gesetzt.
b) Auf den 1. Januar 1980 hat der Bundesrat gestützt auf Art. 33ter
AHVG in der Fassung gemäss Änderung des Bundesgesetzes über die AHV
vom 24. Juni 1977 (in Kraft - mit Ausnahmen - ab 1. Januar 1979;
9. AHV-Revision) und nach Massgabe der dazugehörigen einschlägigen
Übergangsbestimmungen die Renten der Preisentwicklung angepasst.
Gemäss lit. b Abs. 1 der Übergangsbestimmungen der 9. AHV-Revision
sind die Rechtssätze über Berechnung, Höhe und Kürzung der ordentlichen
und ausserordentlichen Renten und Hilflosenentschädigungen nach Buchstabe a
von der ersten Rentenanpassung an auch auf Fälle anzuwenden, in denen der
Rentenanspruch schon früher entstanden ist. Nach lit. b Abs. 2 werden die
laufenden ordentlichen Voll- und Teilrenten in solche des neuen Rechts
umgewandelt. Dabei wird das bisherige massgebende durchschnittliche
Jahreseinkommen mit dem Faktor 1,10:1,05 aufgewertet. Sodann dürfen
gemäss Abs. 3 die neuen ordentlichen Renten nicht niedriger sein als
die bisherigen.
Erwägung 2
2.- Aufgrund des neuen Teilrentensystems hätte Walter S.
wegen Beitragslücken ab 1. Januar 1979 nur noch Anspruch auf eine
Ehepaar-Altersteilrente von Fr. 1'468.-- monatlich gehabt (Rentenbetrag bei
neuer Skala 41 mit unverändertem durchschnittlichem Jahreseinkommen von Fr.
39'690.--). Gestützt auf lit. b Abs. 3 der Übergangsbestimmungen zur 9.
AHV-Revision wurde jedoch das bisherige Rentenbetreffnis von Fr. 1'575.--
monatlich weiterhin ausgerichtet. Auf den 1. Januar 1980 war alsdann
das hier massgebliche durchschnittliche Jahreseinkommen aufzuwerten
gemäss lit. b Abs. 2 der erwähnten Übergangsbestimmungen. Das daraus
resultierende neue durchschnittliche Jahreseinkommen von Fr. 41'580.--
entsprach im Rahmen der Rentenskala 41 gemäss der ab 1. Januar 1980
gültigen Rententabellen einer Ehepaar-Rente von Fr. 1'537.--. Die von
Walter S. bis Ende 1979 bezogene Rente konnte daher keine Erhöhung
erfahren.
Dagegen wird in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingewendet,
die Einteilung in die Kategorie der Vollrentenberechtigten stelle ein
unentziehbares wohlerworbenes Recht dar. Aber auch wenn diese Auffassung
nicht geteilt werde, erweise sich die Rückstufung auf eine Teilrente als
unzulässig, da für einen so erheblichen Eingriff in bestehende Rechte
die erforderliche klare gesetzliche Grundlage fehle.
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführerin bestreitet zu Recht nicht, dass der
Bundesrat nach Art. 38 Abs. 3 AHVG ermächtigt ist, die Abstufung der
Teilrenten zu regeln. Der Bundesrat kann weiter die einmal getroffene
Lösung im Rahmen der eingeräumten Befugnisse durch eine andere gesetzes-
und verfassungskonforme Teilrentenordnung ersetzen. Einer neuen
Delegationsbestimmung bedarf es in diesem Falle nicht. Der Bundesrat hat
im vorliegenden Fall von diesem Recht Gebrauch gemacht. Es ist daher zu
prüfen, ob er mit der Schaffung des neuen Teilrentensystems die Schranken
der ihm zugestandenen Befugnisse eingehalten hat.
a) Nach der Rechtsprechung kann das Bundesgericht Verordnungen des
Bundesrates grundsätzlich, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen
abgesehen, auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüfen. Es unterwirft
dieser Kontrolle insbesondere die auf eine gesetzliche Delegation
gestützten (unselbständigen) Verordnungen des Bundesrates. Es prüft
hiebei, ob solche Verordnungen sich in den Grenzen der dem Bundesrat
im Gesetz eingeräumten Befugnisse halten. Soweit das Gesetz ihn nicht
ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch
über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnungen. Die
Ausführungsverordnung muss sich somit innerhalb der vom Gesetz gewollten
Ordnung halten. Wenn nicht eine ausdrückliche Ermächtigung vorliegt, kann
die Verordnung nicht neue Vorschriften aufstellen, welche die Rechte des
Bürgers beschränken oder ihm neue Pflichten auferlegen, selbst wenn diese
Regeln sich mit dem Zweck des Gesetzes vertragen (BGE 104 Ib 209 Erw. 3a
mit Hinweisen).
Wenn die Delegationsnorm relativ unbestimmt ist und damit dem
Bundesrat zwangsläufig ein grosser Bereich gesetzgeberischen Ermessens
eingeräumt wird, muss sich das Bundesgericht auf die Prüfung beschränken,
ob die umstrittenen Verordnungsvorschriften offensichtlich aus dem Rahmen
der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen herausfallen oder
aus andern Gründen verfassungs- oder gesetzwidrig sind. Es kann jedoch
sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bundesrates
setzen und es hat auch nicht die Zweckmässigkeit zu untersuchen. Die vom
Bundesrat verordnete Regelung verstösst allerdings dann gegen Art. 4 BV,
wenn sie sich nicht auf ernsthafte Gründe stützen lässt, wenn sie sinn-
oder zwecklos ist oder wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft,
für die sich ein vernünftiger Grund nicht finden lässt. Gleiches gilt,
wenn die Verordnung es unterlässt, Unterscheidungen zu treffen, die
richtigerweise hätten berücksichtigt werden sollen (BGE 107 V 205, 104
Ib 209 Erw. 3b mit Hinweisen).
b) Gegenstand der Delegationsnorm (Art. 38 Abs. 3 AHVG) ist die
Abstufung der Teilrenten und gerade das bildet den Inhalt der Änderung
im Teilrentensystem. Diese Bestimmung räumt dem Bundesrat ein weites
gesetzgeberisches Ermessen ein, das verschiedene (gesetzeskonforme
und mehr oder weniger zweckmässige) Lösungen erlaubt. Im Gegensatz zum
früheren System, das unterschiedlich grosse Abstände zwischen den einzelnen
Teilrentenskalen aufwies, zeichnet sich die neue Teilrentenordnung durch
von Skala zu Skala stets gleichbleibende und linear abgestufte Intervalle
aus. Im übrigen entspricht auch bei der neuen Teilrentenordnung die
Teilrente einem Bruchteil der Vollrente (Art. 38 Abs. 1 AHVG), und es
werden bei der Berechnung des Bruchteils das Verhältnis zwischen den
vollen Beitragsjahren des Versicherten zu denjenigen seines Jahrganges
sowie die eingetretenen Veränderungen der Beitragsansätze berücksichtigt
(Art. 38 Abs. 2 AHVG). Das Eidg. Versicherungsgericht hat bereits im
(nicht veröffentlichten) Urteil Gamper vom 7. November 1980 entschieden,
dass diese Neuregelung mit den dem Bundesrat eingeräumten Befugnissen
in Einklang steht. Daran ist auch nach erneuter Prüfung festzuhalten
(vgl. auch BGE 107 V 134 Erw. 1).
Beizufügen ist, dass die neue Teilrentenordnung auch auf vernünftigen
Überlegungen beruht. Die frühere Regelung erlaubte es nämlich, dass
Versicherte mit einer bis zu einem Sechstel geringeren Beitragsdauer
dieselbe Rente erhielten wie jene mit einer lückenlosen Beitragsdauer. Mit
der Rückkehr zu einer stärker beitragsorientierten Rentenbemessung
im neuen Recht ist diese als unbefriedigend erachtete Begünstigung
aufgehoben worden.
c) Aus dem Gesagten folgt, dass Art. 38 Abs. 3 AHVG eine
hinreichende gesetzliche Grundlage für die Einführung eines neuen
Teilrentensystems bildete und dass die in der bundesrätlichen Verordnung
vom 5. April 1978 diesbezüglich getroffene Lösung bundesrechtskonform
ist. Die Beschwerdeführerin bestreitet im wesentlichen auch weniger die
Rechtmässigkeit der neuen Ordnung als solche denn vielmehr die Zulässigkeit
von deren Anwendung auf Altrentner, sofern der bestehende Rentenanspruch
dadurch eine Schmälerung erfahre.
Erwägung 4
4.- Indes erweist sich ebenfalls als Rechtens, dass auch diejenigen
Fälle der neuen Teilrentenordnung unterworfen werden, in denen bei
Inkrafttreten der neuen Ordnung ein Rentenanspruch bereits gegeben war. In
der Botschaft zur 9. AHV-Revision vom 7. Juli 1976 (S. 4 und 44) wurde bei
den vorgeschlagenen Einsparungen auf der Ausgabenseite - die Revision stand
im Zeichen der Konsolidierung der AHV - ausdrücklich eine Änderung des
Teilrentensystems auf dem Verordnungswege konkret in Aussicht gestellt,
was schliesslich mit der bundesrätlichen Verordnung vom 5. April 1978
verwirklicht wurde. Die Neugestaltung des Teilrentensystems ist demnach
als Bestandteil der 9. AHV-Revision zu betrachten. Daher beziehen sich die
Übergangsbestimmungen dieser Revision über die Anpassung der laufenden
Renten an das neue Recht (namentlich lit. b Abs. 1 bis 3) auch auf die
per 1. Januar 1979 in Kraft gesetzte Teilrentenordnung.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist es unmassgeblich,
dass die neue Regelung bei der Schaffung des Gesetzes nicht bekannt war
und aufgrund des zeitlichen Ablaufs auch nicht bekannt sein konnte. Für
deren Erlass war der Bundesrat zuständig (Art. 38 Abs. 3 AHVG), so
dass die geplanten Änderungen dem Gesetzgeber nicht notwendigerweise
zum voraus auseinanderzusetzen waren. Der Gesetzgeber konnte sich mit
der Kenntnis begnügen, dass eine sich im Rahmen der Delegation gemäss
Art. 38 Abs. 3 AHVG haltende neue Teilrentenordnung eingeführt wird,
und sich darauf beschränken, hiezu lediglich das intertemporale Recht
vorzusehen. Da der Zweck der neuen Teilrentenordnung unter anderm dahin
ging, Einsparungen auf der Ausgabenseite zu erzielen, und diese Regelung
nach dem Gesagten auch für die Altrentner anwendbar sein sollte, musste im
übrigen schon im Zeitpunkt der Schaffung des Revisionsgesetzes vom 24. Juni
1977 mit Leistungsabstrichen für einen Teil dieser Rentner gerechnet
werden. Rechtsgenügliche Anhaltspunkte dafür, dass die Neuregelung für
Altrentner nicht gelten sollte, liegen nicht vor.
Das Eidg. Versicherungsgericht kann die für die neue Teilrentenordnung
gültigen gesetzlichen Übergangsbestimmungen der 9. AHV-Revision nicht auf
ihre Rechtmässigkeit hin überprüfen; sie sind für den Richter verbindlich
(Art. 113 Abs. 3 und 114bis Abs. 3 BV). Daher kann nicht darüber befunden
werden, ob sie gegen wohlerworbene oder anderweitige verfassungsmässig
gewährleistete Rechte verstossen.
Daraus ergibt sich, dass die Übergangsbestimmungen der 9. AHV-Revision
eine hinreichende gesetzliche Grundlage dafür bilden, dass die neue
Teilrentenordnung auch auf die Fälle anzuwenden ist, in denen der
Rentenanspruch bereits vor Inkrafttreten des neuen Systems bestanden
hatte. Ausnahmen hievor sieht das hier massgebliche intertemporale Recht
nicht vor.
Erwägung 5
5.- Doch selbst unter der Annahme, dass die Übergangsbestimmungen der
9. AHV-Revision für das geänderte Teilrentensystem keine Gültigkeit hätten,
könnte die Beschwerdeführerin den Status einer Vollrentenberechtigten nicht
beibehalten, auch wenn die bundesrätliche Verordnung vom 5. April 1978
kein intertemporales Recht enthält, welches die Anwendung der neuen Ordnung
auf die vor deren Inkrafttreten entstandenen Rentenansprüche regelt.
Bei der Unterstellung der Altrentner unter das ab 1. Januar 1979
geltende Teilrentensystem handelt es sich um eine sogenannte unechte
Rückwirkung eines Erlasses. Eine solche liegt vor, wenn bei der Anwendung
des neuen Rechts lediglich auf Verhältnisse abgestellt wird, die zwar
noch unter der Herrschaft der früheren Normen entstanden sind, beim
Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern. Eine Rückwirkung dieser
Art ist grundsätzlich zulässig, sofern ihr nicht wohlerworbene Rechte
entgegenstehen (BGE 107 Ib 196 und 203, 106 Ia 258, 104 Ib 219 Erw. 6,
103 V 41, 101 Ia 85/6 Erw. 2, 99 V 202 Erw. 2 f.).
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Einstufung als
Vollrentenberechtigte ein wohlerworbenes Recht darstelle, das unter
dem Schutz der Eigentumsgarantie stehe und auch nach Treu und Glauben zu
respektieren sei. Dem kann indessen nicht beigepflichtet werden. Nach der
Rechtsprechung des Eidg. Versicherungsgerichts besteht ein wohlerworbenes
und damit unentziehbares Recht auf unveränderten Weiterbezug einer
laufenden Rente nur dann, wenn das neue Gesetz eine entsprechende Garantie
vorsieht. Ein stillschweigendes Zugeständnis dieser Art anzunehmen,
widerspräche der Lehre und Praxis im Sozialversicherungsrecht und auch
der Notwendigkeit, dem Gesetzgeber namentlich auf diesem, den sich
rasch ändernden Umständen besonders ausgesetzten Gebiet diejenigen
Gestaltungsmöglichkeiten zu wahren, auf die er zur Erfüllung seiner
Aufgabe angewiesen ist. Er muss die Möglichkeit haben, laufende Renten
zu ändern, sei es zugunsten oder zuungunsten des Rentenbezügers (ZAK 1973
S. 374). Dies gilt erst recht, wenn es sich um Erlasse zur finanziellen
Konsolidierung der Versicherung handelt. Gesetzliche Garantien der oben
erwähnten Art sind im vorliegenden Fall nicht gegeben.
Von diesen Grundsätzen kann höchstens dann abgewichen werden, wenn
subjektive öffentliche Rechte ihren Grund in Umständen haben, die nach Treu
und Glauben zu wahren sind (ZAK 1973 S. 374). Das trifft hier nicht zu,
denn es steht kein individueller Sonderfall zur Diskussion. Ein Anspruch
aus Treu und Glauben auf Beibehaltung der Vollrentenberechtigung ergibt
sich nach der Erwägung hievor nicht schon daraus, dass diese Einstufung
während Jahren bestand. Wenn eine bestimmte Kategorie von Versicherten
durch gesetzes- und verfassungskonforme Verordnungsbestimmungen
privilegiert worden ist, so heisst das nicht, dass sie für die Zukunft
einen unbedingten Anspruch auf Erhaltung dieser Vorzugsstellung hat. Eine
solche Begünstigung kann durch neue Normen auch wieder aufgehoben werden.
Erwägung 6
6.- Aus dem Gesagten folgt, dass die Rückstufung auf eine
Teilrentenberechtigung rechtmässig ist. Demzufolge liegt auch kein
Widerspruch zu Art. 34quater Abs. 2 Satz 5 BV und Art. 33ter AHVG vor. Da
das bis Ende 1978 auszurichtende Rentenbetreffnis infolge (vorübergehender)
Wahrung des Besitzstandes bis Ende 1979 unverändert weiter ausgerichtet
wurde, erwies sich in diesem Zeitpunkt die fragliche Rente als der Lohn-
und Preisentwicklung faktisch bereits angepasst. Für die Berechnung
wird auf Erwägung 2 hievor verwiesen. Die angefochtene Verfügung ist
somit Rechtens.
Erwägung 7
7.- ...
Erwägung 8
8.- ...
Entscheid:
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.