BGE 108 IB 479
108 Ib 479
81. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 26 mai 1982 dans
la cause Desbaillets c. Genève, Grand Conseil (recours de droit public)
Regeste
Raumplanung. Änderung von Nutzungsplänen.
Art. 33 und 36 RPG.
1. Die provisorische Festlegung des auf die Änderung von Nutzungsplänen
anwendbaren Verfahrens in einem vom Genfer Staatsrat angenommenen
Übergangsreglement verstösst weder gegen Bundesrecht (Art. 36 Abs. 2
RPG) noch gegen das Gewaltentrennungsprinzip und den Grundsatz der
Übereinstimmung der Formen (E. 2).
2. Die Genfer Regelung, wonach Änderungen des Nutzungsplanes
durch den Grossen Rat nach der öffentlichen Bekanntmachung, dem
Einspracheverfahren und nach Anhörung der Einsprecher genehmigt werden,
genügt den Anforderungen des Art. 33 RPG (E. 3).
Sachverhalt
A.- Henri Desbaillets est propriétaire d'un terrain de 7632 m2,
qui était tout d'abord classé en 5e zone B (agricole), mais que la loi
du 6 avril 1962 a englobé dans une aire de développement de la zone 4 B
protégée du village de Dardagny, ce qui autorisait le Conseil d'Etat à y
faire appliquer les normes de la 4e zone rurale protégée, dans laquelle
il est possible de construire des villas.
Le 30 avril 1980, le Département des travaux publics du canton de
Genève a mis à l'enquête un nouveau plan qui réduisait substantiellement le
périmètre de la zone de développement 4 B protégée du village de Dardagny
et classait en zone agricole (5 B) le terrain de Desbaillets. Le 29 octobre
1980, le Conseil d'Etat a approuvé le projet de loi sanctionnant le nouveau
plan et l'a soumis à la procédure de publication en vue d'oppositions
éventuelles, en application de l'art. 3 du règlement transitoire
d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire. Dans
une opposition du 28 novembre 1980, Desbaillets a demandé le maintien de
son terrain en zone de développement 4 B.
Le projet de loi et les oppositions ayant été soumis par le
Conseil d'Etat au Grand Conseil, celui-ci les a renvoyés à l'examen de
sa Commission permanente dite de développement, laquelle a entendu le
recourant et son conseil et a procédé à une vision des lieux. Après avoir
rejeté un amendement tendant à laisser le terrain Desbaillets en zone
de développement 4 B, la Commission a proposé au Grand Conseil d'écarter
l'opposition de Desbaillets et d'adopter le projet de loi.
Dans sa séance du 7 mai 1981, le Grand Conseil a évoqué la question
de la constitutionnalité du règlement transitoire d'application de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire et a discuté un amendement
tendant à maintenir le terrain Desbaillets en zone de développement. Il
a écarté cet amendement à une voix de majorité et a voté le projet tel
qu'il résultait des débats de sa Commission.
Agissant par la voie du recours de droit public, Henri Desbaillets
demande au Tribunal fédéral d'annuler la loi du 7 mai 1981 "dans la mesure
où elle emporte le rejet de l'opposition formée par le recourant à ladite
loi genevoise" et d'enjoindre à l'autorité cantonale de classer son terrain
en zone 4 B, en modifiant en conséquence le plan des zones approuvé par le
Grand Conseil. Il allègue notamment la violation du principe de la force
dérogatoire du droit fédéral (art. 2 Disp. trans. Cst.) et du principe
de la séparation des pouvoirs.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était
recevable.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.- Le recourant soutient que le principe de la séparation des pouvoirs
a été violé et que le règlement cantonal d'application de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire, adopté par le Conseil d'Etat, n'est pas
une base légale suffisante pour la procédure qui a conduit à l'adoption de
la loi attaquée; il allègue aussi la violation du principe du parallélisme
des formes.
a) L'art. 36 al. 1 LAT charge les cantons d'édicter les prescriptions
nécessaires à l'application de la loi; l'al. 2 prévoit que "aussi longtemps
que le droit cantonal n'aura pas désigné d'autres autorités compétentes,
les gouvernements cantonaux sont autorisés à prendre des mesures
provisionnelles, en particulier à prévoir des zones réservées (art. 27)".
Il est inhabituel, voire contestable dans certains cas, que le
législateur fédéral délègue une compétence aux cantons en leur indiquant la
façon dont ils légiféreront (cf. AUBERT, Traité de droit constitutionnel
suisse, vol. I No 722 p. 275). S'agissant cependant d'une disposition
contenue dans une loi fédérale, le Tribunal fédéral est lié par elle
(art. 113 al. 3 Cst.) et ne peut pas en examiner la constitutionnalité
(ATF 101 Ib 73 consid. 3).
En l'espèce, le principe de la séparation des pouvoirs ne pourrait
donc avoir été violé que si les mesures provisionnelles adoptées par le
Conseil d'Etat genevois en application de l'art. 36 al. 2 LAT outrepassait
les limites de la délégation accordée par le législateur fédéral; il en
va de même du principe du parallélisme des formes.
b) Il ressort du texte même de l'art. 36 LAT que les mesures
provisionnelles que peut édicter le gouvernement cantonal en application
de cette disposition ne se limitent pas à la création de zones réservées
(art. 27 LAT); il peut également instituer une protection juridique adaptée
aux exigences de l'art. 33 LAT, c'est-à-dire adopter provisoirement des
règles de compétence et de procédure (cf. Etude relative à la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire, publiée en 1981 par le Département fédéral
de justice et police et l'Office fédéral de l'aménagement du territoire -
cité ci-après: DFJP/OFAT, Etude, p. 381, No 22 i.f.; AEMISEGGER, Leitfaden
zum Raumplanungsgesetz, p. 127, No 36.2). La loi fédérale étant entrée
en vigueur le 1er janvier 1980, le gouvernement cantonal était même tenu
d'instituer une procédure conforme aux exigences de l'art. 33 LAT par la
voie des mesures provisionnelles, dans les cantons dont le droit en vigueur
ne répondait pas à ces exigences, et cela dans l'attende de l'adoption,
par le législateur cantonal, d'une loi d'application définitive de la loi
fédérale; cela résulte de la combinaison des al. 1 et 2 de l'art. 36 LAT.
c) Conformément à ces principes, le Conseil d'Etat du canton de Genève
a édicté le 2 avril 1980 un "règlement transitoire d'application de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979", qui fixe
plus particulièrement les procédures de préconsultation et d'opposition
applicables en cas de modification des plans d'affectation. Ce faisant,
il n'a manifestement pas outrepassé les limites de la délégation de
compétence conférée par le législateur fédéral. Il s'est au contraire
conformé au mandat qui lui était donné par l'art. 36 LAT. Aussi le
grief adressé par le recourant à l'autorité cantonale d'avoir violé les
principes de la séparation des pouvoirs et du parallélisme des formes et
d'avoir outrepassé les limites de la délégation de compétence contenues
à l'art. 36 al. 2 LAT doit-il être rejeté comme mal fondé.
Erwägung 3
3.- Le recourant reproche au règlement provisoire genevois du 2 avril
1980 de contrevenir au principe de la force dérogatoire du droit fédéral,
plus particulièrement à l'art. 33 LAT.
L'art. 33 LAT prescrit aux cantons de mettre les plans d'affectation
à l'enquête publique (al. 1) et de prévoir au moins une voie de recours
"contre les plans d'affectation fondés sur la présente loi et sur les
dispositions cantonales et fédérales d'exécution" (al. 2); il exige en
outre qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen
(al. 3 lettre b).
a) Le recourant ne prétend pas que le Grand Conseil n'aurait pas
disposé d'un pouvoir de libre examen dans la décision qu'il avait à rendre
au sujet de son opposition. En fait, soit le Grand Conseil lui-même,
soit sa Commission de développement ont examiné librement la question qui
leur était soumise; la proposition de l'opposant Desbaillets de maintenir
son terrain en zone de développement a même fait l'objet d'un amendement
exprès, sur lequel soit la Commission de développement, soit le Grand
Conseil se sont prononcés.
b) Par voie de recours au sens de l'art. 33 al. 2 LAT, on peut
entendre aussi la voie de l'opposition, comme le Conseil fédéral lui-même
l'a indiqué dans son Message (FF 1978 I 1035 ad art. 34 du projet) et
comme l'admet la doctrine en général (DFJP/OFAT, Etude, p. 335 No 13;
AEMISEGGER, op.cit., p. 112; AUGUSTIN MACHERET, La loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, instrument de coordination, in L'Homme et
son environnement, Fribourg 1980, p. 92). Cela correspond d'ailleurs à
la procédure de plusieurs cantons, où les plans de zones (d'affectation
selon la terminologie fédérale) sont adoptés par une autorité communale
et peuvent faire l'objet d'oppositions qui sont tranchées par l'autorité
cantonale (le Conseil d'Etat ou un département) compétente pour approuver
ces plans, approbation qui est une condition de validité des plans
(cf. notamment: Vaud, art. 35 à 38 de la loi sur les constructions et
l'aménagement du territoire, du 5 février 1941; Fribourg, art. 55, 57 et
58 de la loi sur les constructions, du 15 mai 1962; Berne, art. 41 à 45
de la loi du 7 juin 1970). On ne saurait donc soutenir que le règlement
provisoire genevois est contraire au droit fédéral parce qu'il prévoit
une procédure d'opposition et non de recours proprement dit en matière
de plans d'affectation.
c) Le recourant soutient aussi que la législation fédérale exige
l'intervention d'une véritable autorité de recours, ayant une compétence
juridictionnelle et appliquant le droit, alors que le Grand Conseil,
organe législatif, prend le plus souvent ses décisions en opportunité,
pour des motifs politiques.
Il y a lieu de relever d'abord, sur ce point, que le projet de loi
soumis aux Chambres par le Conseil fédéral ne parlait pas, à l'art. 34
al. 3 lettre b (devenu l'art. 33 de la loi), d'une autorité de recours,
mais d'une autorité tout court, et, dans leurs délibérations, les Chambres
fédérales n'ont pas modifié le projet sur ce point; c'est la commission
de rédaction qui a ajouté l'expression: "de recours". Or, cette commission
ne peut pas apporter de modifications de fond, et si elle constate que de
telles modifications sont nécessaires, elles doit soumettre aux Chambres
des propositions dans ce sens (art. 32 al. 3 de la loi sur les rapports
entre les deux Conseils; RS 171.11). En l'espèce, ladite commission n'a
pas fait de telles propositions à propos de l'art. 34 du projet (art. 33
de la loi); il faut en conclure qu'elle n'a apporté qu'une modification
rédactionnelle et que la loi n'exige pas impérativement une autorité de
recours proprement dite; il suffit que les oppositions soient tranchées
par l'autorité qui est chargée d'approuver le plan. C'est ce qu'a déjà
admis le Tribunal fédéral dans un arrêt récent du 16 mars 1982 relatif
au canton de Bâle-Campagne (ATF 108 Ia 33 ss).
Le canton de Genève présente cette particularité que la division
du territoire cantonal en zones est réglée par une loi, à laquelle sont
annexés les plans délimitant les périmètres respectifs des zones (art. 10
de la loi du 25 mars 1961 sur les constructions et installations diverses
- LCI). C'est donc le Grand Conseil qui a adopté les plans de zones et
qui est compétent pour modifier les limites des zones (art. 12 LCI). Les
garanties de procédure prévues par l'art. 33 LAT n'empêchent pas une telle
solution, dans la mesure où les oppositions sont examinées librement par
l'autorité cantonale (DFJP/OFAT, Etude, No 34 ad art. 33, p. 347). Or
tel est bien le cas en l'espèce, comme on l'a vu ci-dessus (consid. 3a).
On peut ajouter que la délimitation des zones est une question
qui relève surtout de la politique générale de l'aménagement du
territoire. Sans doute faut-il que les restrictions découlant d'un plan de
zones respectent certains principes juridiques, notamment qu'elles soient
justifiées par un intérêt public. Mais le point de savoir si cette exigence
est satisfaite dépend avant tout de la pesée des intérêts en présence,
pesée à laquelle doit procéder l'autorité avant de rendre sa décision. Or
la commission spéciale du Grand Conseil a procédé avec soin à cette pesée
des intérêts et en a tenu compte dans sa proposition au Grand Conseil;
on ne saurait dès lors prétendre que cette autorité soit moins apte à
statuer sur les oppositions qu'une autorité cantonale d'approbation des
plans de zones.
d) En conclusion, il faut reconnaître que les deux garanties
essentielles de procédure qui sont en cause ici, à savoir la possibilité
pour un propriétaire de faire valoir ses droits auprès d'une autorité
disposant d'un pouvoir de libre examen, sont respectées par la
réglementation genevoise en la matière.
Le recours doit donc être rejeté en tant qu'il soulève le grief de
violation du principe de la force dérogatoire du droit fédéral.