BGE 108 IB 345
108 Ib 345
61. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
19. Mai 1982 i.S. La Soliva Immobiliare SA gegen Politische Gemeinde
Celerina/Schlarigna und Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 5 Abs. 2 RPG; materielle Enteignung.
1. Umzonung einer Parzelle von einer lockeren Wohnzone 2. Etappe in
eine Landwirtschafts- und Landschaftsschutzzone. Eine Bauzone 2. Etappe,
die den Vorschriften des übrigen Gemeindegebietes untersteht, gilt nicht
als Bauzone im Sinne der Art. 19 f. GSchG (E. 4b).
Bedarf es für eine Überbauung nach der gegebenen Rechtslage erst noch
eines Gemeindeversammlungsbeschlusses, so ist die Annahme auszuschliessen,
die Überbauung sei in naher Zukunft mit hoher Wahrscheinlichkeit möglich
(E. 4c).
Voraussetzungen, unter denen das mit der Schaffung einer Bauzone
2. Etappe begründete Vertrauen eine Einzonung in die definitive Bauzone
gebietet (E. 4d).
2. Der Umstand, dass eine Liegenschaft zum Wert von Bauerwartungsland
versteuert worden ist, kann nicht zur Annahme eines Sonderopfers führen (E.
5b). Voraussetzungen eines Anspruchs auf Ersatz der Projektierungskosten
(E. 5c).
Sachverhalt
A.- Die La Soliva Immobiliare SA in St. Moritz ist Eigentümerin
des unüberbauten Grundstücks Kat. Nr. 292 in der Gemeinde
Celerina/Schlarigna. Die Parzelle liegt am Südabhang nördlich des Bahnhofs
Celerina und grenzt an das überbaute Gebiet an. Nach dem Zonenplan
von 1963 und 1967 war sie in der Bauzone 2. Etappe (lockere Wohnzone)
eingeteilt. Hiefür sah das frühere Gemeindebaugesetz vom 29. November
1963 folgendes vor: Art. 26 Abs. 2:
"Die im Zonenplan mit "zweiter Etappe" bezeichneten Gebiete, werden
gemäss Art. 30 Abs. 1 für das Baugebiet vorgesehen."
Art. 30 Abs. 1 und 2:
"Bejaht die Gemeindeversammlung grundsätzlich die Erweiterung des
Baugebietes auf ein weiteres, bestimmt umgrenztes Gebiet, so kann
in einer
solchen Beschlussfassung nur die ernste Absicht auf Erweiterung des
Baugebietes zum Ausdruck gelangen.
Die Erweiterung des Baugebietes tritt auf jeden Fall erst dann in
Kraft, wenn die erforderliche Eingliederung in den Zonenplan vollzogen
ist,
und wenn zudem nach grundsätzlicher Beschlussfassung der
Gemeindeversammlung ein von letzterer beschlossener Quartierplan für
das in
Frage stehende Gebiet endgültig und unter Annahme aller von der
Gemeinde
gestellten Bedingungen in Kraft getreten ist."
Am 17. Juli 1978 erliess die Gemeindeversammlung von
Celerina/Schlarigna ein neues Baugesetz mit zugehörigen Zonenplänen. Dabei
wurde die Parzelle Nr. 292 der Landwirtschaftszone (übriges Gemeindegebiet)
und mit einem angrenzenden Grundstück zusammen zusätzlich der
Landschaftsschutzzone zugeteilt. Die von der Grundeigentümerin hiegegen
erhobenen Beschwerden wurden von der Regierung des Kantons Graubünden und
dann am 2. Juli 1980 auch vom Bundesgericht abgewiesen. Die La Soliva
Immobiliare SA verlangte darauf von der Gemeinde Celerina/Schlarigna aus
materieller Enteignung eine Entschädigung von Fr. 1,7 Millionen nebst
Zinsen. Mit Urteil vom 16. Juni 1981 wies das Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden die Klage ab. Gegen diesen Entscheid richtet sich die
vorliegende Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 4
4.- a) Für die Prüfung der Frage, ob ein enteignungsähnlicher Eingriff
gegeben sei, hat das Verwaltungsgericht mit Recht auf den Zeitpunkt
des Inkrafttretens der im Jahre 1978 beschlossenen neuen Zonenpläne
abgestellt (BGE 106 Ia 185 E. 4a). Entscheidend ist, ob am massgebenden
Stichtag des 17. September 1979 (Genehmigung der Ortsplanung durch die
Regierung) der Beschwerdeführerin eine gegebene bzw. in naher Zukunft mit
hoher Wahrscheinlichkeit zu erwartende Möglichkeit der Überbauung ihres
Grundstückes entzogen wurde.
b) Die Behauptung der Beschwerdeführerin, die Überbauung ihrer
Liegenschaft sei aufgrund der Ortsplanung 1963/67 im Zeitpunkt derer
Revision bereits möglich gewesen, ist klarerweise unrichtig. Sie
widerspricht den angeführten Vorschriften über die Baugebiete zweiter
Etappe (Art. 26 Abs. 2 und 30 des früheren Baugesetzes). Zudem
anerkennt die Beschwerdeführerin selbst, dass für die Überbauung ein
Gemeindeversammlungsbeschluss nötig gewesen wäre, indem entweder ein
"akzeptables Erschliessungsprojekt" hätte genehmigt oder eine Umzonung
hätte beschlossen werden müssen. Dass nur der zweite Weg - die Einweisung
des Baugebietes zweiter Etappe in die Bauzone erster Etappe - dem
Baugesetz entspricht, ergibt sich unmissverständlich aus Art. 30 und aus
dem Zonenplan. Auch eine grundsätzlich vorgesehene Erweiterung der Bauzonen
tritt erst in Kraft, "wenn die erforderliche Eingliederung in den Zonenplan
vollzogen ist, und wenn zudem nach grundsätzlicher Beschlussfassung
der Gemeindeversammlung ein von letzterer beschlossener Quartierplan
endgültig und unter Annahme aller von der Gemeinde gestellten Bedingungen
in Kraft getreten ist" (Art. 30 Abs. 2). Der Zonenplan bestimmte zudem
ausdrücklich, dass das der zweiten Bauetappe zugewiesene Areal vorerst
als übriges Gemeindegebiet galt. Bei dieser Rechtslage hätte eine
Überbauung dem eidgenössischen Gewässerschutzgesetz vom 8. Oktober 1971
widersprochen. Gemäss dessen Art. 19 und 20 in der bis Ende 1979 geltenden
Fassung durften Baubewilligungen nur innerhalb der Bauzonen erteilt werden
(BGE 105 Ia 334 E. 3a). Eine Bauzone zweiter Etappe, die den Vorschriften
des übrigen Gebietes unterstand, konnte nicht als Bauzone im Sinne dieser
Regelung des Bundesrechts gelten, andernfalls wäre der raumplanerische
Zweck der Artikel 19 und 20 GSchG verkannt worden (nicht veröffentlichtes
Urteil Wolf vom 27. Januar 1982, E. 3a S. 6, mit Verweisung auf BGE 101
Ib 195 E. 2c und 304 E. 2b).
c) Die Beschwerdeführerin ist sodann der Meinung, mit dem
Umzonungsbeschluss der Gemeindeversammlung habe sie mit Sicherheit rechnen
können und die Etappierungsveränderung wäre in sehr naher Zukunft fällig
gewesen. Doch wurde ihr mit der Aufhebung der lockeren Wohnzone 2. Etappe
nur die Erwartung der späteren definitiven Zonenzuweisung, nicht jedoch
eine gegebene Überbauungsmöglichkeit entzogen, wie es bei der Auszonung
von Parzellen aus dem zusätzlichen Baugebiet der Gemeinde Wettingen
zutraf (BGE 106 Ia 369 ff.). Gemäss der in jenem Fall zu beurteilenden
Rechtslage besassen die Eigentümer einen Anspruch auf Überbauung - ohne
Zonenänderungsbeschluss -, wenn sie die zweckmässige Erschliessung mit
Strassen-, Wasser-, Kanalisations- und elektrischen Anlagen technisch
und finanziell in allen Teilen auf ihre Kosten sicherstellen konnten,
eine Möglichkeit, die im Zeitpunkt der Auszonung zu verneinen war,
weshalb von einer enteignungsähnlichen Wirkung keine Rede sein konnte
(BGE 106 Ia 376 ff. E. 3d).
Im vorliegenden Falle war die Rechtslage nach dem früheren Baugesetz
der Gemeinde Celerina/Schlarigna für die Beschwerdeführerin wesentlich
ungünstiger. Einen Rechtsanspruch auf Zuweisung ihrer Liegenschaft zur
Bauzone 1. Etappe besass sie nicht. Ihre Lage kommt daher derjenigen
eines Eigentümers nahe, dessen Grundstück entgegen seinen Erwartungen
nicht eingezont wird. So verhielt es sich in der Sache Krönert (BGE 106
Ia 184 ff.), wo entgegen dem ursprünglichen Antrag des Gemeinderates
aufgrund einer Volksiniative die Einzonung unterblieb und statt dessen
eine Landschaftsschutzzone geschaffen wurde. Da es nach der gegebenen
Rechtslage eines Beschlusses der Gemeindeversammlung bedurfte, war die
Annahme auszuschliessen, eine Überbauung sei in naher Zukunft mit hoher
Wahrscheinlichkeit möglich; ein anderer Schluss wäre mit der demokratischen
Grundordnung der Gemeinden unvereinbar (BGE 106 Ia 190 E. 4d). Wird
dieser Grundsatz auf den vorliegenden Fall angewendet, so ergibt sich
bereits wegen der Notwendigkeit eines Gemeindeversammlungsbeschlusses
für die Zonenplanänderung und die Erschliessung die Folgerung, die
Beschwerdeführerin habe mit einer Überbauung nicht in naher Zukunft
rechnen können.
d) Die in der Gemeinde Celerina/Schlarigna aufgrund des früheren
Baugesetzes geltende Rechtslage nimmt freilich eine Mittelstellung
ein. Die Aufhebung der lockeren Wohnzone zweiter Etappe kommt zwar
keiner eigentlichen Auszonung gleich, doch ist sie auch nicht der
Nichteinzonung gleichzusetzen, sonst wäre die Baugebietsetappierung
weitgehend bedeutungslos, wie die Beschwerdeführerin zutreffend bemerkt. Im
Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist daher zu prüfen, ob im
vorliegenden Falle das Vertrauen, das mit der Schaffung einer Bauzone
zweiter Etappe begründet wurde, die Einzonung in die definitive Bauzone
zwingend geboten hätte, sodass die Beschwerdeführerin mit der Überbauung
ihrer Parzelle in naher Zukunft mit hoher Wahrscheinlichkeit rechnen durfte
(BGE 106 Ia 189 E. 4c).
Eine solche Annahme wäre etwa dann begründet, wenn die Etappierung
befristet vorgenommen worden wäre oder wenn die Beschwerdeführerin aufgrund
sonstiger Beschlüsse der Gemeindebehörden darauf hätte vertrauen dürfen,
die Gemeinde würde die Erschliessung der in Frage stehenden Geländekammer
förderen und demgemäss die Umzonung in die erste Bauetappe in naher
Zukunft herbeiführen. So verhielt es sich jedoch nicht. Die Etappierung
sollte gemäss dem früheren Baugesetz vom 29. November 1963 nur die ernste
Absicht auf Erweiterung des Baugebietes zum Ausdruck bringen. Auch wurde
unmissverständlich angeordnet, dass die Baugebietserweiterung auf jeden
Fall erst dann in Kraft trete, wenn die erforderliche Eingliederung in
den Zonenplan durch Gemeindeversammlungsbeschluss vollzogen und ein
Quartierplan genehmigt worden sei (Art. 30). Aufgrund dieser klaren
Anordnung musste sich die Beschwerdeführerin über die Ungewissheit der
"Eingliederung in den Zonenplan" bewusst sein. Da kein Eigentümer damit
rechnen kann, dass selbst eine definitive Zonenzuteilung auf alle Zeiten
bestehen bleibt (BGE 105 Ia 337 f. E. 3d, mit Verweisungen), muss der
Eigentümer eines am Rande des überbauten Gebietes gelegenen und lediglich
einem Baugebiet zweiter Etappe zugewiesenen Grundstücks umso eher damit
rechnen, dass diese Absicht mit Rücksicht auf veränderte Verhältnisse
und neue Erkenntnisse, nach denen sich die Ortsplanung zu richten hat,
aufgegeben wird.
Dass gewichtige öffentliche Interessen den Verzicht auf die
definitive Einzonung rechtfertigen, hat das Bundesgericht in seinem
Entscheid vom 2. Juli 1980 festgestellt. Auch hat die Gemeinde keine
Anstalten getroffen, um die Erschliessung zu fördern; diese wäre
nicht leicht zu lösen und hätte hohe Kosten verursacht, was auch die
Beschwerdeführerin anerkennt. Ein Erschliessungsplan, wie ihn bereits
das frühere Baugesetz vorsah (Art. 20), fehlt. Überdies verlangen das
kantonale Raumplanungsgesetz (Art. 7) sowie das frühere (Art. 52) und das
geltende Gemeindebaugesetz (Art. 21) ausdrücklich, dass die Erschliessung
durch eine hinreichende, vorschriftsgemässe Zufahrt von einer öffentlichen
Strasse her sichergestellt sein muss. Die Erschliessung mit Hilfe einer
Liftanlage, welche die Beschwerdeführerin als wahrscheinlich bezeichnet,
dürfte kaum den gesetzlichen Anforderungen entsprechen. Schliesslich kann
auch die Aussichtslage der Liegenschaft, wie das Bundesgericht in seinem
Entscheid vom 2. Juli 1980 feststellte, nicht zugunsten der Erwartung einer
baldigen Einweisung des Grundstücks in die Bauzone erster Etappe angeführt
werden. Diese Lage legte vielmehr die Schaffung einer Schutzzone nahe.
e) Bei dieser ungewissen Sach- und Rechtslage konnte die
Beschwerdeführerin am massgebenden Stichtag nicht damit rechnen, mit
hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft auf ihrer Liegenschaft eine
Überbauung zu realisieren. Damit liegt in der Zuweisung ihrer Liegenschaft
zur Landwirtschafts- und Landschaftsschutzzone kein besonders schwerer
Eingriff, der eine Entschädigungspflicht auslösen würde.
Erwägung 5
5.- a) Ebensowenig kann von einem Sonderopfer, das der
Beschwerdeführerin auferlegt worden wäre, die Rede sein. Hievon könnte
nur gesprochen werden, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen gewesen
wäre, eine zukünftige bessere Nutzung hätte mit hoher Wahrscheinlichkeit
in naher Zukunft verwirklicht werden können (BGE 107 Ib 223 E. 2;
105 Ia 339 E. 4 mit Verweisungen). Dies trifft - wie dargelegt -
nicht zu. Auch war die Liegenschaft der Beschwerdeführerin, die den
für das übrige Gebiet geltenden Bauvorschriften unterstand, seit dem
Inkrafttreten des eidgenössischen Gewässerschutzgesetzes am 1. Juli 1972
nicht mehr mit Ferienhäusern überbaubar. Dass die Liegenschaft nicht
nur der Landwirtschaftszone, sondern zusätzlich einer ausgedehnten
Landschaftsschutzzone, welche entgegen ihrer Darstellung nicht nur
ihre Parzelle erfasste, zugeteilt wurde, fällt unter dem Gesichtspunkt
der Eingriffsintensität nicht entscheidend ins Gewicht (BGE 106 Ia 374
E. 3a). In beiden Zonen ist eine Überbauung mit Wohnbauten untersagt
(Art. 71, 72 und 77 des Gemeindebaugesetzes). Diese Eigentumsbeschränkung
trifft die Beschwerdeführerin gleich wie alle Eigentümer von Grundstücken
in diesen Zonen.
b) Auch die Tatsache, dass die Beschwerdeführerin ihre Liegenschaft
zum Wert von Bauerwartungsland versteuert hat, kann nicht zur Annahme
eines Sonderopfers führen. Sinkt zufolge einer Zonenplanänderung, mit
der ein Eigentümer rechnen muss, der Grundstückswert, so ist die Frage,
ob eine Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung ausgelöst
wird, ausschliesslich nach den hiefür entscheidenden Kriterien zu
beurteilen. Konnte die Beschwerdeführerin im massgebenden Zeitpunkt
nicht damit rechnen, ihr Grundstück in naher Zukunft sehr wahrscheinlich
überbauen zu können, so entfällt die Entschädigungspflicht. Die Auffassung
der Grundeigentümer und der Steuerbehörden über den Landwert bindet
gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts die Bau-, Forst- oder
Planungsbehörden nicht (unveröffentlichtes Urteil Rutsch vom 23. März
1977, E. 3b S. 13).
c) Schliesslich bemerkt die Beschwerdeführerin, sie hätte auch
keinen Anspruch auf Rückerstattung der Projektierungskosten, wenn sie
keine Entschädigung erhielte; eine derart stossende Ungerechtigkeit
verhindere Art. 4 BV. Nach den Akten beziehen sich diese Kosten auf
offenbar nur sehr generelle Studien eines Architekturbüros in Como, zu
denen eine Meinungsäusserung des Planungsbüros Steiger in Zürich eingeholt
wurde. Diese lautete kritisch und äusserte Zweifel an der Annahme des
Projektes durch die Gemeinde. Bei dieser Sachlage ist zum Anspruch auf
Rückerstattung von Projektierungskosten zunächst festzustellen, dass jede
Spezifizierung der Aufwendungen fehlt und dass die Beschwerdeführerin es
bei dem allgemeinen Hinweis auf Art. 4 BV bewenden lässt, ohne darzutun,
worin die Verfassungsverletzung liegen soll. Abgesehen hievon hat
das Bundesgericht in BGE 102 Ia 252 f. einen Anspruch auf Ersatz von
Projektierungskosten nur dann anerkannt, wenn ein Baugesuch eingereicht
wird, das aufgrund des geltenden Rechts bewilligt werden müsste, das
jedoch die Behörde zum Anlass nimmt, um die Rechtslage zu ändern und es
alsdann abzuweisen. So verhält es sich im vorliegenden Falle klarerweise
nicht. Die Beschwerdeführerin hatte zu keiner Zeit einen Anspruch auf
Erteilung einer Baubewilligung für die Erstellung von Ferienhäusern
auf ihrer noch nicht erschlossenen, der Bauzone 2. Etappe zugewiesenen
Parzelle. Wer Studien für die Überbauung eines Areals anfertigt, für
welches die baurechtlichen Voraussetzungen für eine Überbauung noch nicht
erfüllt sind, handelt klarerweise auf eigenes Risiko (in diesem Sinne
die nicht veröffentliche E. 5ee, S. 36 f., von BGE 106 Ia 184).