BGE 108 IB 150
108 Ib 150
29. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
7. Mai 1982 i.S. Villiger gegen Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Wohnbauförderung. Verjährung von Rückerstattungsansprüchen.
Ansprüche auf Rückerstattung von Wohnbauförderungsbeiträgen gemäss
Art. 8 des Bundesbeschlusses vom 10. Oktober 1947 über Massnahmen zur
Förderung der Wohnbautätigkeit verjähren mit Ablauf eines Jahres, nachdem
die zuständigen Behörden vom Rechtsgrund des Anspruchs Kenntnis erlangt
haben, und spätestens zehn Jahre seit der Entstehung des Anspruchs (E. 4
lit. d).
Soweit die Verjährungsfrist an die Entstehung des
Rückerstattungsanspruches anknüpft, beginnt sie mit der Zweckentfremdung
(E. 4 lit. c).
Sachverhalt
A.- Am 6. Juli 1948 sicherte das Eidg. Volkswirtschaftsdepartement,
Bureau für Wohnungsbau, der Wohnbaugenossenschaft Muri (Kanton Aargau)
einen Bundesbeitrag an die Kosten des Neubaus eines Einfamilienhauses
zu. Diese Subventionszusicherung erfolgte im Rahmen der sogenannten
III. Wohnbauförderungsaktion des Bundes, gestützt auf den Bundesbeschluss
vom 10. Oktober 1947 über Massnahmen zur Förderung der Wohnbautätigkeit
(BB 1947). Aufgrund der Baukosten-Abrechnung richtete der Bund eine
10%ige Subvention von insgesamt 3'688 Franken aus; Kanton und Gemeinde
beteiligten sich mit Subventionen gleicher Höhe. Am 17. August 1953 erwarb
Hans Villiger-Heggli die subventionierte Wohnbaute zum Selbstkostenpreis.
Mit Verfügung vom 2. März 1977 forderte das Baudepartement des
Kantons Aargau von Hans Villiger die Rückerstattung eines Teils
der Wohnbausubvention wegen Zweckentfremdung. Der Regierungsrat des
Kantons Aargau bestätigte diese Verfügung. Das Verwaltungsgericht
des Kantons Aargau hob sie auf. Auf Beschwerde des Bundesamtes für
Wohnungswesen hob das Eidg. Volkswirtschaftsdepartement den Entscheid
des Verwaltungsgerichts auf und bestätigte die Rückerstattung für
den Bundesbeitrag. Das Bundesgericht lässt die Frage offen, ob eine
Zweckentfremdung vorliege und heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
Villigers wegen Verjährung des Rückerstattungsanspruches gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 4
4.- a) Der BB 1947 enthält keine Bestimmung über die Verjährung
der Rückerstattungsansprüche nach Art. 8. Das Institut der Verjährung
wird indessen aufgrund eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch dann
anerkannt, wenn eine ausdrückliche Bestimmung darüber fehlt (BGE 98 Ib
355 E. 2, vgl. auch BGE 106 Ia 12 mit Verweisen). Beginn und Dauer der
Verjährungsfrist sind beim Fehlen ausdrücklicher Vorschriften in erster
Linie durch analoge Anwendung von Verjährungsregelungen zu bestimmen, die
der anwendbare Erlass selbst für vergleichbare Ansprüche aufstellt. Sofern
der massgebende Erlass solche Vorschriften nicht enthält, sind die
gesetzlichen Fristenregelungen anderer Erlasse für verwandte Ansprüche
heranzuziehen; beim Fehlen entsprechender gesetzlicher Vorschriften ist
die Verjährungsfrist schliesslich nach allgemeinen Grundsätzen festzulegen
(BGE 93 I 672 E. 3, 397 ff., 98 Ib 356 E. b).
Der BB 1947 enthält keinerlei Vorschriften über die
Verjährung. Massgebend sind daher allfällige gesetzliche Regelungen
anderer Erlasse für verwandte Ansprüche, eventuell allgemeine Grundsätze.
b) Wie das Bundesgericht festgestellt hat, finden sich im öffentlichen
Recht des Bundes für Rückerstattungsansprüche unterschiedliche gesetzliche
Verjährungsregelungen: Nach gewissen Erlassen verjährt der Anspruch
ein Jahr nach Kenntnis und jedenfalls fünf Jahre nach der Entstehung
des Anspruches; zahlreiche Erlasse sehen eine zehnjährige Frist seit der
Entstehung des Rückerstattungsanspruches vor, und zwar meist in Verbindung
mit einer einjährigen oder fünfjährigen Frist seit Kenntnis, selten als
einzige Frist (BGE 98 Ib 357 E. 2b). Angesichts dieser gesetzgeberischen
Vielfalt vermochte das Bundesgericht nicht zu erkennen, für welche
Lösung sich der Gesetzgeber entschieden hätte, wenn er die Verjährung
von Rückerstattungsansprüchen im Landwirtschaftsrecht hätte regeln
wollen. Es hat deshalb die analoge Anwendung einer dieser gesetzlichen
Regelungen abgelehnt und unter Hinweis auf frühere Entscheide im Sinne
einer allgemeinen richterlichen Regel eine einzige Verjährungsfrist von
fünf Jahren seit der Entstehung des Anspruches als massgeblich erachtet
(BGE 98 Ib 359 E. c).
Diese allgemeine Regel weicht von der vergleichbaren Ordnung ab, die
das Privatrecht für Bereicherungsansprüche in Art. 67 OR aufstellt. In der
Literatur wurde die bundesgerichtliche Rechtsprechung aus diesem Grunde
kritisiert (vgl. SPIRO, Die Begrenzung privater Rechte durch Verjährungs-,
Verwirkungs- und Fatalfristen, Bern 1975, Bd. II. S. 1578 Anm. 27;
vgl. auch L. MÜLLER, Die Rückerstattung rechtswidriger Leistungen
als Grundsatz des öffentlichen Rechts, Basel 1978, S. 74 f.). Das
öffentliche Recht des Bundes kennt zwar Verjährungsvorschriften, welche
der vergleichbaren privatrechtlichen Regelung entsprechen; sie finden
sich jedoch neben anderen Lösungen, ohne dass geschlossen werden könnte,
der Gesetzgeber sehe in der Verjährungsregelung des Privatrechts einen
allgemeinen Grundsatz. Neuerdings hat freilich der Bundesgesetzgeber
in Art. 105 des Landwirtschaftsgesetzes eine Verjährungsregelung für
Rückerstattungsansprüche geschaffen, welche der privatrechtlichen Regel
über die Verjährung von Bereicherungsansprüchen entspricht (ein Jahr
seit Kenntnis von seiten der zuständigen Bundesstellen, 10 Jahre seit
Entstehung des Anspruchs). In diesem Zusammenhang hat der Bundesrat in
seiner Botschaft ausdrücklich auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung
verwiesen und festgehalten, dass er die von ihm vorgeschlagene Regelung
im Gegensatz zu derjenigen des Bundesgerichts als sachlich richtig
und mit den Interessen der Rechtssicherheit für vereinbar erachte
(vgl. Botschaft des Bundesrates vom 16. Mai 1973 betreffend die Änderung
des Landwirtschaftsgesetzes in BBl 1973 I S. 1543). Ob sich daraus
allenfalls ein allgemeiner Grundsatz ableiten liesse, der zur Änderung
der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung führen müsste, kann
indessen offen bleiben.
c) Würde man wie für das frühere Landwirtschaftsrecht auch für die
Verjährung von Rückerstattungsansprüchen im Sinne von Art. 8 BB 1947 eine
einzige fünfjährige Frist seit der Entstehung des Rückerstattungsanspruches
als sachlich gerechtfertigt erachten (BGE 93 I 672 E. 3a, vgl. auch BGE
98 Ib 359 E. c), stellt sich die Frage nach dem Beginn dieser Frist.
Der Rückerstattungsanspruch entsteht entgegen der Auffassung der
Vorinstanz nicht erst mit dessen Fälligkeit, die mit der Einforderung
des Anspruchs durch die zuständige Behörde herbeigeführt wird. Das
Zweckentfremdungsverbot gebietet dem Subventionsempfänger zwar ein
dauerndes Verhalten. Die Rückerstattung des Beitrages nach Art. 8 BB
1947 ist jedoch an die Zweckentfremdung der Wohnung geknüpft. Die
Zweckentfremdung im Sinne dieser Bestimmung ist ein einmaliger
Vorgang, der mit der zweckwidrigen Verwendung abgeschlossen ist. Wäre
mit der Vorinstanz anzunehmen, dass die Verjährung nicht beginnen
könnte, solange die zweckwidrige Verwendung in der Folge andauert, so
hätte dies Folgen, welche mit dem Institut der Verjährung unvereinbar
sind. Obwohl die Rückerstattungsforderung nach Bestand und Höhe feststeht,
sobald die Zweckentfremdung eingetreten ist, könnte diese Forderung
abgesehen von bloss vorübergehender zweckwidriger Verwendung bis zum
Ablauf des Zweckentfremdungsverbotes bzw. bis zur Herbeiführung der
Fälligkeit durch den Gläubiger überhaupt nicht verjähren. Die Dauer der
Verjährungsfrist hinge unter diesen Umständen davon ab, wie lange das
Zweckentfremdungsverbot im Einzelfall nach erfolgter Zweckentfremdung
noch dauert. Dies widerspräche nicht nur jeglicher an einheitlichen
Fristen orientierter Verjährungsregelung, sondern würde praktisch zu
Verjährungsfristen führen, deren Dauer zehn Jahre erheblich übersteigen
könnte. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass der BB 1947 keine
Befristung des Zweckentfremdungsverbotes vorsieht. Das Bundesgericht hat
es abgelehnt, die Verpflichtungen des Subventionsempfängers gemäss Art. 8
BB 1947 auf zwanzig Jahre zu begrenzen (unveröffentlichter Entscheid
vom 19. Juli 1978 i.S. Macchi E. 4 betreffend eine Veräusserung
mit Gewinn). Es würde unter diesen Umständen den Interessen der
Rechtssicherheit klar zuwiderlaufen, den Beginn einer Verjährungsfrist
vom Ende des Zweckänderungsverbotes abhängen zu lassen. Es kann aber
anderseits auch nicht ins Belieben des Gläubigers gestellt sein, durch die
Einforderung des Rückerstattungsanspruches und Auslösung der Fälligkeit
den Beginn der Verjährung zu bestimmen. Mit ihrem Hinweis auf Art. 130 OR -
Verjährungsbeginn mit Fälligkeit der Forderung - verkennt die Vorinstanz,
dass der umstrittene Rückerstattungsanspruch nicht mit Forderungen
vergleichbar ist, deren Fälligkeit von objektiven Umständen abhängt. Eine
analoge Anwendung privatrechtlicher Verjährungsfristen hätte sich nicht an
Art. 130 OR, sondern an Art. 67 OR zu orientieren. Die Verjährungsfrist,
soweit sie an die Entstehung des Rückforderungsanspruches anknüpft,
beginnt daher mit der Zweckentfremdung der Wohnung, das heisst mit dem
Beginn der zweckwidrigen Verwendung. Sofern aus dem von der Vorinstanz
beigezogenen unveröffentlichten Bundesgerichtsentscheid aus dem Jahre
1972 etwas anderes abgeleitet werden könnte, ist daran nicht festzuhalten.
Im vorliegenden Fall wäre die Verjährung eingetreten, wenn eine
einzige fünfjährige Frist seit der Entstehung des Anspruches massgebend
wäre. Das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau hat dies mit eingehender
Begründung nachgewiesen und die Vorinstanz hat diese Feststellung weder
im angefochtenen Entscheid noch in der Vernehmlassung bestritten. Es
ist jedoch zu prüfen, ob diese Regel im vorliegenden Fall tatsächlich
massgebend sein kann.
d) Nach Art. 13 des BB über Massnahmen zur Förderung des sozialen
Wohnungsbaues vom 31. Januar 1958 (BB 1958) und nach Art. 17 des
Bundesgesetzes über Massnahmen zur Förderung des Wohnungsbaues vom
19. März 1965 (Wohnbauförderungsgesetz 1965) verjähren Ansprüche auf
Rückerstattung von Beiträgen des Bundes mit Ablauf eines Jahres,
nachdem die zuständigen Behörden vom Rechtsgrund des Anspruches
Kenntnis erlangt haben, spätestens jedoch innert zehn Jahren seit
der Entstehung des Anspruches (sofern der Anspruch jedenfalls wie im
vorliegenden Fall nicht aus einer strafbaren Handlung hergeleitet wird,
für welche das Strafrecht eine längere Verjährungsfrist vorsieht). Das
Bundesgericht hat diese Verjährungsregelung kürzlich einem Entscheid
über die Verjährung von Rückerstattungsansprüchen nach dem BB 1947
zugrundegelegt (unveröffentlichter Entscheid vom 19. Juli 1978 i.S.
Macchi, E. 5). Es hatte die Anwendung dieser Verjährungsregelung auch schon
früher erwogen, ohne allerdings zu entscheiden, ob die Vorschriften dieser
neueren Erlasse oder die einzige fünfjährige Frist seit der Entstehung
des Anspruches massgebend seien (BGE 93 I 673 E. b vgl. auch BGE 98 Ib
359 E. c). Es ist daher zu prüfen, ob die Verjährungsregelung in den
neueren Wohnbauförderungserlassen des Bundes auf den vorliegenden Fall
sinngemäss anzuwenden ist.
aa) Die Rückerstattungsansprüche nach Art. 8 BB 1947 sind den
Rückerstattungsforderungen des BB 1958 und des Wohnbauförderungsgesetzes
1965 nicht nur in ihrer Art und nach dem Grund ihrer Entstehung
vergleichbar, sondern sie sind ihnen auch sachlich verwandt. Das
Subventionssystem der neueren Erlasse auf dem Gebiete der Wohnbauförderung
ist zwar von demjenigen des BB 1947 verschieden. Während nach dem BB
1947 an die Erstellung von Wohnungen Beiträge à fonds perdu ausgerichtet
wurden (vgl. Botschaft des Bundesrates in BBl 1947 II S. 12), besteht die
Bundeshilfe nach dem BB 1958 und nach dem Wohnbauförderungsgesetz 1965
im wesentlichen in der Verbilligung der Mietzinse bzw. in Beiträgen an
die Kapitalverzinsung oder in zweckgebundenen Darlehen oder Bürgschaften
(vgl. Art. 5, 10 BB 1958, Art. 7, 13, 14 Wohnbauförderungsgesetz). Diese
Unterschiede stehen aber einer sinngemässen Anwendung der Vorschriften
der neueren Erlasse über die Verjährung nicht entgegen, soweit die
Rückerstattung zu Unrecht bezogener Beiträge betroffen ist.
bb) Die neueren Erlasse auf dem Gebiete der Wohnbauförderung lassen
die Verjährung von Rückerstattungsansprüchen auf jeden Fall zehn Jahre nach
deren Entstehung eintreten. Eine Zweckentfremdung unter dem Beitragsystem
dieser Erlasse, welches im wesentlichen auf periodischen Leistungen
beruht, wird eher leichter zur Kenntnis der zuständigen Behörden gelangen,
als dies üblicherweise nach Ausrichtung eines à-fonds-perdu-Beitrages
der Fall sein dürfte. Das abweichende System der neueren Erlasse würde
somit gegenüber dem Beitragssystem des BB 1947 eher für eine kürzere
Verjährungsfrist, nicht für deren Verlängerung, sprechen. Die zehnjährige
Frist seit der Entstehung des Rückerstattungsanspruches muss daher unter
Berücksichtigung der Gläubigerinteressen für Rückforderungen nach Art. 8
BB 1947 a fortiori gelten. Die Interessen des rückerstattungspflichtigen
Subventionsempfängers stehen dem nicht entgegen. Die zehnjährige Frist
ist wie erwähnt in zahlreichen Erlassen vorgesehen und auch im Privatrecht
üblich.
cc) Ist die sinngemässe Anwendung der neueren gesetzlichen
Verjährungsregelung auf den vorliegenden Rückerstattungsanspruch bei der
Frist von 10 Jahren für den Gläubiger günstiger, so verhält es sich bei
der einjährigen Frist seit Kenntnis der Zweckentfremdung umgekehrt. Das
Bundesgericht hat denn bei der Festlegung der Dauer von Verjährungsfristen
auch berücksichtigt, dass der Gläubiger beim Fehlen einer ausdrücklichen
Vorschrift die Möglichkeit der Verjährung oft nicht bedenkt (BGE 98 Ib 356
E. b). Die einjährige Frist seit Kenntnis des Rückerstattungsanspruches
ist jedoch nicht nur in den neueren Wohnbauförderungserlassen des Bundes
vorgesehen; sie entspricht auch der vergleichbaren zivilrechtlichen
Regelung für die Verjährung von Ansprüchen aus ungerechtfertigter
Bereicherung (Art. 67 OR). Ausserdem ist die einjährige Frist den auf
dem Gebiete der Wohnbauförderung zuständigen Behörden aus den neueren
Erlassen vertraut. Sie müssen daher damit rechnen, dass diese Frist für
die entsprechenden Rückerstattungsansprüche des BB 1947 selbst beim Fehlen
einer ausdrücklichen Regelung gilt. Denn für die Verjährungsfrist, die
an die Kenntnis des Anspruches durch den Gläubiger anknüpft, begründet
es keinen wesentlichen Unterschied, dass der Rückerstattungsanspruch
beim Beitragssystem des BB 1947 (à fonds perdu) auf einmal entsteht,
während allenfalls bei periodischer Ausrichtung der Subvention mehrere
Zeitpunkte für die Entstehung des Rückerstattungsanspruches in Betracht
kommen. Die Verjährungsregelung der neueren Erlasse auf dem Gebiete der
Wohnbauförderung ist aus diesen Gründen auch mit Bezug auf die einjährige
Frist seit Kenntnis des Anspruches auf die Rückerstattungsforderungen
nach Art. 8 BB 1947 sinngemäss anzuwenden.
e) Im vorliegenden Fall ergibt sich aus dem Entscheid des
Regierungsrates des Kantons Aargau vom 20. Juni 1977, dass das zuständige
Baudepartement von den Einkommensverhältnissen des Beschwerdeführers,
die der Rückerstattungsverfügung zugrundegelegt wurden, am 27. Mai 1974
Kenntnis erhielt. Die einjährige Frist war daher bereits abgelaufen, als
das Baudepartement am 2. März 1977 die Rückerstattung des Wohnbaubeitrages
verfügte. Unerheblich ist dabei anders als in Art. 105 LWG, ob auch die
zuständigen Stellen des Bundes eine entsprechende Kenntnis erhielten. Die
Rückerstattungsforderung ist aus diesem Grunde verjährt, ohne dass geprüft
werden müsste, in welchem Zeitpunkt eine allfällige Zweckentfremdung
eintrat. Die Beschwerde ist gutzuheissen und der angefochtene Entscheid
betreffend die Rückerstattung des Bundesbeitrages ist aufzuheben.