BGE 108 IB 122
108 Ib 122
23. Arrêt de la Ire Cour de droit public du 9 juin 1982 dans la cause
Baudet c. Grand et Conseil d'Etat du canton de Vaud (recours de droit
public) Regeste
Art. 4 BV, formelle Rechtsverweigerung.
Art. 33 Abs. 2 und 3 und Art. 36 Abs. 2 RPG.
1. Aktuelles praktisches Interesse an der staatsrechtlichen Beschwerde
(E. 1).
2. Legitimation zur kantonalen Beschwerde (Art. 33 Abs. 3 RPG) gegen
einen Entscheid, der aufgrund vorläufiger kantonaler Regelungen i.S. von
Art. 36 Abs. 2 RPG ergangen ist (E. 2).
3. Anforderungen an eine subsidiäre Begründung des angefochtenen
Entscheids, die es dem Bundesgericht erlauben würde, materiell zu
entscheiden; im konkreten Fall nicht erfüllt (E. 3).
Sachverhalt
A.- Le 10 avril 1980, Pierre Grand a déposé auprès de la commune
de Villars-sous-Yens une demande d'autorisation de construire un hangar
agricole dans la partie sud-est de sa parcelle. Cette construction, d'une
surface au sol de 463 m2, devait se composer d'éléments préfabriqués à
installer sur un socle de béton. Selon le plan de zones communal et le
plan des zones protégées à titre provisoire, son emprise était comprise à
la fois dans la zone du village et dans la zone sans affectation spéciale,
devenue zone protégée.
Mathilde et Jean-Robert Baudet, propriétaires de la parcelle voisine
sur laquelle sont érigés deux bâtiments classés monuments historiques, ont
fait opposition à ce projet. La Municipalité de Villars-sous-Yens a écarté
cette dernière et accordé à Grand l'autorisation de construire requise. Sur
recours, la Commission cantonale de recours en matière de police des
constructions (CCRPC) a confirmé cette décision. Elle a toutefois exclu
l'octroi immédiat du permis de construire, celui-ci étant subordonné à
la délivrance définitive, par le Département des travaux publics, d'une
autorisation préalable, en application de l'art. 4 du décret cantonal du
11 septembre 1979 prolongeant les mesures provisoires urgentes en matière
d'aménagement du territoire (ci-après: décret cantonal).
Le 10 mars 1981, le Département des travaux publics du canton de
Vaud a accordé l'autorisation préalable en question. Cette décision
a cependant fait elle-même l'objet d'un recours de Mathilde et de
Jean-Robert Baudet auprès du Conseil d'Etat vaudois. Ce dernier, par
décision du 27 novembre 1981, a rejeté le recours des prénommés. Il a
considéré, à titre principal, que les recourants n'avaient pas qualité
pour recourir. A titre subsidiaire, il a estimé que de toute manière la
construction projetée était compatible avec le caractère de la zone dans
laquelle elle devait s'implanter et qu'elle n'entravait pas l'établissement
du futur plan d'affectation.
Mathilde et Jean-Robert Baudet demandent au Tribunal fédéral, par
la voie du recours de droit public, d'annuler la décision du Conseil
d'Etat. Ils font valoir qu'ils sont victimes d'un déni de justice formel.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- Le décret cantonal, entré en vigueur le 1er janvier 1980, est
arrivé à échéance le 31 décembre 1981, ainsi que le prévoyait son art. 8.
L'autorisation préalable prévue à son art. 4 n'était par conséquent plus
nécessaire au moment où le présent recours a été déposé. Tant l'intimé que
l'autorité cantonale en concluent, et soutiennent dans leurs observations,
que les recourants n'ont pas d'intérêt actuel à leur recours de droit
public.
a) Selon l'art. 88 OJ, ont qualité pour former un tel recours les
particuliers ou les collectivités lésés par des arrêtés ou des décisions
qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale. A
cet égard, la jurisprudence a posé que le recourant devait justifier
d'un intérêt juridique et actuel à l'annulation de la décision attaquée,
un simple intérêt de fait ou un intérêt virtuel n'étant en principe pas
suffisant (ATF 103 Ia 10 consid. 1a; 101 Ia 543; 100 Ia 183 consid. 1
et arrêts cités). Lorsque le recours a pour objet la dénonciation d'un
déni de justice formel, comme c'est présentement le cas, l'existence
d'un intérêt matériel n'a cependant pas à être établie (ATF 106 Ia 74;
105 Ia 276 consid. d; 100 Ia 10 consid. d), seule devant être remplie
l'exigence d'un intérêt actuel. Concernant cette dernière condition,
le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de juger qu'un tel intérêt
existe, en principe, lorsque est allégué un déni de justice formel et
qu'en particulier toute personne dont le recours cantonal a été déclaré
irrecevable a un intérêt actuel à faire contrôler la constitutionnalité
d'une telle décision (ATF 103 Ia 16 consid. b).
b) En l'espèce, l'abrogation du décret cantonal n'a pas eu pour effet
de dispenser à l'avenir les autorités cantonales de leur obligation
d'examiner la conformité d'une construction avec l'affectation de la
zone dans laquelle elle est projetée et, de manière plus générale, sa
compatibilité avec les exigences de l'aménagement du territoire. Cette
obligation subsiste au contraire, ne serait-ce qu'en vertu des art. 22
et 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT). Or,
il résulte de la décision attaquée que les questions de fond soulevées
par les recourants n'ont pas encore été examinées à ce jour en procédure
cantonale, pour la raison que ces derniers n'auraient pas eu qualité pour
se plaindre d'une violation des dispositions régissant l'aménagement du
territoire. Les recourants conservent donc indubitablement un intérêt
actuel à faire contrôler, par la voie d'un recours de droit public auprès
du Tribunal fédéral, la constitutionnalité de la décision leur déniant la
qualité pour invoquer une telle violation des règles de droit matériel
applicables. Au demeurant, il n'appartient pas au Tribunal fédéral de
déterminer selon quelle procédure aujourd'hui, à la suite de l'abrogation
du décret cantonal, devraient le cas échéant être examinés les griefs
formulés par les recourants à l'encontre du projet litigieux. C'est
à l'autorité cantonale qu'incomberait le soin, en cas d'admission du
recours, de réparer, par les moyens juridiques dont elle dispose, le déni
de justice qu'elle aurait commis à l'égard des recourants.
Toutes les autres conditions de forme étant au surplus remplies,
le recours est ainsi recevable.
Erwägung 2
2.- L'autorité cantonale a considéré que le décret cantonal
ressortissait exclusivement au droit public cantonal et non au droit
fédéral sous forme de dispositions d'exécution de ce dernier. Elle en a
déduit que les recourants ne pouvaient se contenter d'alléguer un simple
intérêt digne de protection au sens de l'art. 103 lettre a OJ, mais qu'ils
devaient justifier d'un intérêt juridiquement protégé au sens de l'art. 3
de l'arrêté cantonal du 15.9. 1952 fixant la procédure pour les recours
administratifs (APRA). Elle a donc exclu que l'art. 33 al. 3 lettre a
LAT, en vertu duquel un intérêt digne de protection est suffisant, fût
en l'occurrence applicable.
a) L'art. 36 al. 2 LAT permet aux cantons de combler le vide
juridique résultant de l'abrogation de l'arrêté fédéral du 17 mars 1972
instituant des mesures urgentes en matière d'aménagement du territoire
(AFU), lorsque les plans directeurs et les plans d'affectation cantonaux
qui continuent à déployer leurs effets ne sont pas conformes au nouveau
droit (cf. Message du Conseil fédéral concernant la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire, FF 1978 I p. 1036). Faisant usage
de cette faculté, le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté, le 11
septembre 1979 - soit après l'adoption de la nouvelle loi fédérale
par les Chambres le 22 juin 1979 - le décret cantonal dont il a déjà
été question ci-dessus. Celui-ci revêt ainsi, même si les recourants
paraissent le contester, le caractère de mesures provisionnelles, au
sens de la disposition précitée. En présentant son message concernant
le décret cantonal au Grand Conseil, le Conseil d'Etat s'est du reste
clairement fondé sur cette disposition de la loi fédérale, alors adoptée
mais non encore en vigueur. Il a simplement estimé qu'il était plus
opportun que ce soit le législatif et non le gouvernement cantonal
qui décide du maintien de la protection provisoire instituée par l'AFU
(cf. Bulletin du Grand Conseil du canton de Vaud, session de septembre
1979, p. 1402). Il n'est pas contesté, à juste titre, que ce décret
soit conforme à la règle attributive de compétence de l'art. 36 al. 2
LAT. Les mesures provisionnelles, au sens de cette disposition, peuvent
en effet englober tous les moyens propres à assurer le prolongement du
droit fédéral provisoirement applicable jusqu'à l'entrée en vigueur
de la LAT et susceptibles de permettre l'élaboration des futurs
plans d'affectation (cf. AEMISSEGER, Leitfaden zum Raumplanungsgesetz,
p. 126; DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire, p. 374 ss). Certes, comme l'affirme l'autorité cantonale,
l'art. 36 al. 2 LAT contient une délégation de compétence aux cantons
et ceux-ci, lorsqu'ils exercent ce pouvoir, édictent du droit cantonal
(cf. HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen,
p. 158 n. 62). Toutefois, cette constatation ne résout pas à elle seule la
question de savoir si les recourants devaient en l'espèce justifier d'un
intérêt juridiquement protégé au sens de l'art. 3 APRA ou seulement d'un
intérêt digne de protection au sens de l'art. 103 lettre a OJ. En effet,
les exigences posées à l'art. 33 al. 3 lettre a LAT, concernant la qualité
pour recourir au plan cantonal, sont applicables à celui qui agit par la
voie d'un recours contre une décision fondée notamment sur des dispositions
cantonales d'exécution, au sens de l'al. 2 de cette disposition, même
si la décision de l'autorité de recours ne peut elle-même faire ensuite
l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (cf. GYGI,
Der Rechtsschutz, in: Das BG über die Raumplanung, Berner Tage für die
juristische Praxis 1980, p. 69 ch. 6). Il s'impose donc de déterminer
ci-dessous si le décret litigieux est du droit cantonal d'exécution au
sens de l'art. 33 al. 2 LAT.
b) Les travaux préparatoires relatifs à la LAT n'apportent aucun
éclaircissement sur le point de savoir ce qu'il faut entendre par
"dispositions cantonales d'exécution". De même, le libellé du décret
cantonal, dont le préambule ne fait aucune allusion au droit fédéral,
n'est d'aucune utilité pour résoudre cette question. Quant à l'autorité
cantonale, tout en admettant expressément que le décret en cause a été
adopté "en vertu d'une délégation de compétence conférée par l'art. 36
al. 2 LAT", elle part du principe que cette disposition n'a pas touché
au pouvoir législatif autonome des cantons et qu'elle constitue une
simple base légale permettant à ces derniers d'instituer des zones
réservées. Elle constate également que les domaines d'intervention de
l'art. 33 LAT concernent le droit cantonal d'exécution du droit fédéral et
non pas le droit public cantonal et exprime l'avis que le droit fédéral
ne peut intervenir dans l'organisation judiciaire ou la procédure que
dans les cas où une loi fédérale charge les cantons de l'exécution du
droit fédéral. Ce point de vue est erroné.
Les mesures provisionnelles prévues à l'art. 36 al. 2 LAT sont
destinées à assurer la transition avec le nouveau droit et, par conséquent,
à garantir sa mise en oeuvre. Sous cet angle, elles apparaissent donc
bien comme des dispositions cantonales d'exécution au sens de l'art. 33
al. 2 LAT. Ce caractère ressort d'autant plus nettement lorsque, comme
en l'espèce, les dispositions concernées ont une portée très générale
et tendent à la simple prorogation des mesures provisoires instituées
par l'AFU et des plans qui en étaient la conséquence. Peu importe à cet
égard qu'elles soient édictées pour une durée limitée, comme c'était le
cas du décret litigieux, ou que la fin de leur validité soit subordonnée
à l'adoption de nouveaux plans d'affectation. D'autres considérations
d'ordre pratique conduisent en outre à la même conclusion. Ainsi, les
autorisations délivrées précédemment par le Département des travaux
publics sur la base de l'AFU, conformément à l'art. 8 de son règlement
cantonal d'application du 12 juillet 1972, pouvaient être entreprises
par la voie d'un recours administratif au Conseil d'Etat par quiconque
justifiait d'un intérêt digne de protection, du fait que le recours
de droit administratif au Tribunal fédéral était ouvert contre la
décision de dernière instance cantonale (cf. sur ce point ATF 104 Ib 248
consid. 4 et arrêts cités). De même, les décisions rendues en première
instance cantonale postérieurement à l'abrogation du décret cantonal,
qui se fondent sur la LAT ou ses dispositions cantonales ou fédérales
d'exécution, peuvent également être attaquées devant l'autorité cantonale
de recours par celui qui justifie d'un semblable intérêt, en vertu de
l'art. 33 al. 3 lettre a LAT. La solution retenue par l'autorité cantonale
reviendrait donc à traiter différemment, sans raisons objectives, les
opposants à un projet de construction qui se plaignent d'une violation
des règles régissant l'aménagement du territoire, selon que des mesures
provisionnelles ont ou non été adoptées par le canton considéré, sur la
base de l'art. 36 al. 2 LAT. Enfin, on relèvera que l'Office fédéral de
l'aménagement du territoire, dans le seul commentaire précis sur cette
question, définit lui-même comme dispositions d'exécution au sens de
l'art. 33 al. 2 LAT, "toutes les normes de droit cantonal établies en vue
d'assurer une utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle
du territoire, autrement dit toutes celles qui visent principalement des
objectifs d'aménagement du territoire" (DFJP/OFAT, op.cit., p. 337 No
16). C'est manifestement le cas du décret litigieux. Dès lors, l'art.
3 APRA s'inclinant devant la règle du droit fédéral instituée par le
législateur à l'art. 33 al. 3 lettre a LAT (cf. GYGI, op.cit., p. 70),
on doit admettre qu'une décision du Département rendue en exécution de
ce décret pouvait être entreprise, conformément à son art. 4, auprès
du Conseil d'Etat par celui qui était atteint dans un intérêt digne
de protection.
En déniant aux recourants la qualité pour recourir, alors même
qu'ils pouvaient justifier - cela n'est pas contesté - d'un tel intérêt,
l'autorité cantonale a donc commis à leur endroit un déni de justice
formel et par là même violé l'art. 4 Cst.
Erwägung 3
3.- Examinant le fond du recours à titre subsidiaire, l'autorité
cantonale a déclaré que, de toute façon, elle aurait dû le rejeter.
a) De manière générale, lorsqu'il constate que l'autorité cantonale
a refusé à tort d'entrer en matière, le Tribunal fédéral peut, pour des
raisons d'économie de procédure, renoncer à annuler la décision dont
est recours et examiner lui-même si les motifs avancés pour justifier le
rejet au fond résistent aux griefs soulevés devant lui par le recourant
(ATF 105 Ia 118 consid. 2; 103 Ia 16/17 consid. 1c; 101 Ia 37 consid. 2;
99 Ia 415/416). Encore faut-il que, dans le cadre de la motivation
développée à titre subsidiaire dans sa décision, l'autorité cantonale
ait sérieusement examiné l'argumentation développée devant elle par
le recourant. Il convient en effet d'éviter que le justiciable se voie
pratiquement privé d'un degré de juridiction par un prononcé direct du
Tribunal fédéral sur le fond (ATF 103 Ia 17; 99 Ia 416 et 322).
b) En l'espèce, la motivation subsidiaire de l'autorité cantonale est
des plus sommaires, puisqu'elle se résume à constater la conformité de la
construction envisagée avec la zone agricole dans laquelle serait intégrée
la parcelle de l'intimé selon le projet de plan d'extension communal. En
particulier, la décision attaquée ne dit mot de la compatibilité du projet
de construction litigieux avec les exigences d'aménagement posées dans le
projet de règlement communal sur le plan d'extension, plus spécialement
à son art. 7 pour le cas - non exclu - où la parcelle de l'intimé serait
finalement classée, partiellement ou non, en zone du village. La réserve
exprimée à ce sujet par l'autorité cantonale ne suffit certes pas à
démontrer que celle-ci aurait implicitement résolu par l'affirmative la
question du respect, par la construction projetée, du site avoisinant. La
décision attaquée n'aborde pas non plus, alors que c'est là l'objet
essentiel des griefs de fond formulés par les recourants, la question
de l'éventuel préjudice que porterait le hangar litigieux aux bâtiments
de ces derniers, classés aujourd'hui monuments historiques. Il sied de
relever à ce sujet que, de son côté, le Département des travaux publics,
statuant en première instance, a lui-même examiné cette question, à la
lumière notamment des préavis du Service de l'aménagement du territoire
et de la Section des monuments historiques, contradictoires sur ce
point. Les recourants ont indubitablement le droit de faire réexaminer
cette question par l'autorité de recours, telle que l'instituait le
décret cantonal. Comme il a déjà été dit plus haut, l'abrogation de
ce texte survenue entre-temps n'y change rien, puisque, d'une part, les
autorités cantonales chargées de délivrer les autorisations de construire
conservent l'obligation d'assurer le respect des exigences posées par la
LAT (plus particulièrement, in casu, par ses art. 3 al. 2 lettre b et 17
concernant les monuments et les sites), et que, d'autre part, sur le plan
de la procédure, le droit cantonal doit prévoir, selon l'art. 33 al. 3
lettre b LAT, qu'une autorité de recours au moins, disposant d'un libre
pouvoir d'examen, puisse contrôler l'application de ces règles de droit
matériel. Si, après avoir examiné à son tour cette question, l'autorité
cantonale devait arriver par hypothèse à la conclusion que le recours est
fondé, elle garderait encore la possibilité de révoquer l'autorisation
déjà octroyée à l'intimé par la CCRPC (cf. sur ce point ATF 107 Ib
36 consid. 4a). Enfin, on ne saurait exclure a priori que le Conseil
d'Etat, faisant usage de la compétence que lui confère son règlement du
11 décembre 1981 concernant la création de zones réservées, décide de
classer la partie du terrain litigieux anciennement comprise dans la zone
protégée en vertu de l'AFU en zone réservée au sens de l'art. 27 LAT.
c) Pour toutes ces raisons, il apparaît que les considérations de
l'autorité cantonale sur le fond ne sont pas suffisantes pour que le
Tribunal fédéral puisse se prononcer en toute connaissance de cause sur
la valeur des critiques émises par les recourants à l'encontre du projet
de construction litigieux. La décision attaquée doit donc être annulée
en raison du déni de justice formel qui l'entache et l'affaire renvoyée
à l'autorité cantonale pour qu'elle statue sur le fond.