BGE 108 IA 116
108 Ia 116
23. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 26 mai 1982 dans
la cause Borghini contre Conseil d'Etat du canton de Fribourg (recours
de droit public) Regeste
Ausnützungsziffer; Anwendung auf Grundstücke, die in verschiedenen
Zonen gelegen sind; Willkür.
1. Anwendung der Ausnützungsziffer bei einem Grundstück, das
nachträglich in mehrere Parzellen aufgeteilt worden ist (E. 2).
2. Liegen zwei benachbarte Grundstücke in verschiedenen Zonen, so
ist es jedenfalls nicht willkürlich, eine Anrechnung beider Landflächen,
wodurch die Bebauungsmöglichkeiten auf der einen Parzelle vergrössert
werden sollen, zu verbieten (E. 3).
Sachverhalt
A.- Par acte authentique du 19 février 1962, la commune de
Villars-sur-Glâne a cédé à deux particuliers, en copropriété et par moitié,
la parcelle no 435b du registre foncier de la commune, au lieu-dit Moncor,
d'une surface de 31'207 m2. Cette dernière est située dans la partie
nord-est du territoire communal, sur la colline de Bertigny, à proximité de
la route nationale N 12. Elle forme aujourd'hui le quartier de Villars-Vert
qui compte, avec le secteur voisin de "Cité Almos", environ 2000 habitants.
En l'absence d'un règlement définissant l'affectation de la parcelle
en cause, la commune s'est engagée dans l'acte à délivrer aux acquéreurs,
à leur réquisition, une autorisation de construire sans restriction douze
étages, rez-de-chaussée compris, émanant de l'autorité compétente. Le
coefficient de construction était fixé à 0,80, sans tenir compte des
chemins de desserte. Ce chiffre et le mode de calcul choisis avaient
été approuvés par le préfet de la Sarine qui, dans une lettre du 7
février 1962 adressée à la commune et produite par cette dernière lors
de l'instrumentation de l'acte, réservait toutefois son autorisation
définitive pour un projet de bâtiments locatifs présenté par les
acquéreurs.
Le bien-fonds cédé a ensuite été subdivisé en 11 parcelles, qui ont
toutes été bâties, à l'exception d'une parcelle de 1437 m2, portant le
no 1085 du registre foncier, sur laquelle les acquéreurs envisageaient
la construction d'un centre commercial. Cette parcelle a été acquise,
en 1977, par Serge Borghini, qui avait été l'entrepreneur général des
bâtiments construits sur les dix autres parcelles de l'ancien no 435b.
Le plan d'aménagement local de Villars-sur-Glâne, arrêté par le Conseil
communal le 5 novembre 1971, a été approuvé par le Conseil d'Etat du canton
de Fribourg le 8 juillet 1975. Il classe le quartier de Villars-Vert,
et par conséquent la parcelle no 1085, en zone résidentielle à haute
densité. Aux termes de l'art. 6 ch. 2 de la réglementation spéciale
relative au plan des zones, incorporée dans le règlement communal
d'urbanisme (en abrégé: RCU), l'indice de base pour cette zone est fixé
à 0,60. Il peut être porté, s'il existe un plan d'aménagement de détail,
à 0,65 ou même à 0,70, à condition, dans ce cas, d'observer les directives
communales.
Le 19 février 1980, Georges Musy, agissant en vertu d'une promesse
de vente passée avec Serge Borghini, a déposé une demande de permis
de construire sur la parcelle no 1085, ayant pour objet un bâtiment de
2 niveaux, comprenant au rez-de-chaussée un restaurant d'une capacité
de 88 places et au 1er étage un appartement et deux studios. Le projet
de construction, basé sur un indice de 0,60, s'est heurté à diverses
oppositions. Le Conseil communal, pour sa part, l'a préavisé favorablement,
contrairement à l'Office cantonal des constructions et de l'aménagement
du territoire, qui a émis un préavis négatif, au motif que l'indice
d'utilisation du quartier était déjà dépassé.
Par décision du 10 mars 1981, le préfet du district de la Sarine a
rejeté la demande de permis de construire.
Borghini a formé contre cette décision un recours administratif auprès
du Conseil d'Etat du canton de Fribourg, dans lequel il se prévalait,
pour sa parcelle, d'un indice équivalant à celui qui avait été toléré
pour les autres parcelles constituant l'ancien no 435b. En outre, il
faisait valoir que l'indice d'utilisation de 0,80, fixé lors de la vente
de la parcelle no 435b, n'était pas épuisé, puisque la commune offrait
d'ajouter théoriquement à la surface de cette parcelle 14'505 m2 affectés
à des places de jeux et aux bâtiments publics, ce qui devait entraîner
un abaissement de l'indice utilisé en dessous du plafond applicable.
Par arrêté du 9 novembre 1981, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg
a rejeté le recours.
Agissant par la voie du recours de droit public, Serge Borghini
demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêté du Conseil d'Etat du canton
de Fribourg du 9 novembre 1981. Il invoque notamment une violation de
l'art. 4 Cst.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des motifs:
Erwägung 2
2.- Le recourant prétend en premier lieu que l'autorité cantonale
serait tombée dans l'arbitraire en adoptant la méthode de calcul de
l'indice d'utilisation préconisée par l'Office cantonal des constructions
et de l'aménagement du territoire, dans laquelle la parcelle litigieuse
est considérée non pas pour elle-même, mais en relation avec les autres
parcelles formant à l'origine le no 435b.
a) Il convient tout d'abord de relever que l'ancienne parcelle no
435b est tout entière incluse dans la zone résidentielle à haute densité
instituée par le plan d'aménagement local de Villars-sur-Glâne approuvé
par le Conseil d'Etat le 8 juillet 1975. Aux termes de l'art. 6 RCU, cette
zone est réservée, en principe, aux immeubles d'habitation collective
et à leur prolongement, à savoir locaux de réunion, de jeux, de sport,
commerces de détail. Elle est soumise à un indice d'utilisation de base de
0,60, qui peut, suivant les cas, être porté à 0,65 voire à 0,70, advenant
l'existence d'un plan d'aménagement de détail. Dans l'acte d'échange du 19
février 1962, par lequel la commune a transféré la propriété de l'ancien no
435b aux prépossesseurs du recourant, le coefficient de construction avait
été fixé à 0,80, chiffre qui ne tenait pas compte des chemins destinés
à desservir les immeubles du fonds. Cette réglementation, insérée dans
un contrat de droit privé, revêt juridiquement les caractéristiques d'un
contrat de droit administratif passé entre une collectivité publique et
des administrés. Elle a fait l'objet d'une approbation du Conseil d'Etat,
au demeurant autorité administrative supérieure en matière d'aménagement
du territoire, et a reçu l'aval de principe du préfet du district de la
Sarine, compétent pour la délivrance des autorisations de construire.
Elle a été appliquée à la parcelle vendue au même titre qu'un plan
de quartier. La notion de "coefficient de construction" dont se sont
servies les parties à l'acte est en outre la même que celle d'"indice
d'utilisation" retenue dans le RCU et définie à l'art. 6 du règlement
d'exécution de la loi cantonale sur les constructions du 15 février
1965. Aux termes de cette dernière disposition, l'indice d'utilisation est
le rapport, exprimé en fraction décimale, entre la surface totale brute
de tous les niveaux, ou surface utilisée, et la surface du fonds. Cette
notion correspond à celle généralement admise en droit des constructions
et dans la pratique, l'indice d'utilisation étant l'instrument qui indique
dans quelle proportion un terrain peut être bâti et donne la mesure de la
densité des constructions (MARTIN STEIGER, L'indice d'utilisation, Mémoires
Aspan no 17/août 1974 p. 3 ss; ROGER SAINT-ALARY, Droit de la construction,
p. 233 à 239; HERBERT LANG, Hochhaus und Baurecht, p. 422 ss).
b) Il n'est pas contesté que l'indice de 0,60 stipulé dans le RCU
n'est pas atteint par le projet de construction litigieux mis en rapport
avec la surface isolée de la parcelle no 1085. Il est en outre admis,
par le recourant lui-même, que l'indice d'utilisation de 0,80 convenu par
les parties au contrat du 19 février 1962 est en revanche d'ores et déjà
épuisé par les bâtiments édifiés dans le périmètre concerné, si l'on met
leur surface totale brute de plancher habitable en rapport avec la surface
totale de l'ancien no 435b. Cette réalité se confirme, que la surface
de cette parcelle soit calculée dans son ancien état ou dans son nouvel
état résultant d'un remaniement parcellaire réalisé dans l'intervalle et
que l'on y inclue ou non l'emprise des chemins de desserte. C'est donc
à tort que le recourant prétend que l'impossibilité actuelle d'édifier
un bâtiment sur sa parcelle découlerait d'une application "rétroactive"
de la nouvelle réglementation communale, quand bien même la motivation
de la décision entreprise est, sur ce point, quelque peu ambiguë.
c) Selon une jurisprudence constante, une décision est arbitraire
lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et
indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de
la justice et de l'équité (ATF 106 Ia 11, 105 Ia 300, 102 Ia 3/4 et arrêts
cités). On ne saurait, en l'espèce, taxer la façon de voir de l'autorité
cantonale d'arbitraire. L'interprétation qu'elle donne de la réglementation
contractuelle précitée, à savoir que l'indice d'utilisation stipulé entre
parties devait s'appliquer à l'ensemble de l'ancienne parcelle no 435b
sans tenir compte de son morcellement ultérieur, est en effet conforme au
texte même de l'accord. La thèse du recourant, en revanche, selon laquelle
l'indice d'utilisation convenu devait être déterminé pour chaque parcelle
issue du morcellement ultérieur, n'y trouve aucun appui quelconque. De
fait, le "coefficient de construction" indiqué se rapporte expressément à
l'ensemble de l'ancien no 435b, qui s'y trouve seul mentionné, sa division
ultérieure n'ayant pas été envisagée dans ce contexte. Quant aux nouvelles
dispositions en matière d'indice introduites par la réglementation spéciale
relative au plan de zones, elles n'ont rien changé à la situation de
l'ancienne parcelle en cause, dont le coefficient de construction était,
ainsi qu'on l'a vu, d'ores et déjà épuisé par les bâtiments qui y avaient
été édifiés précédemment. La décision attaquée n'est en outre pas dénuée
de raisons objectives. L'indice de 0,80 appliqué en l'occurrence est un
indice élevé, prévu pour des ensembles locatifs très denses. La répartition
sur le terrain de bâtiments construits sur la base d'un tel coefficient
doit tenir compte des espaces verts à aménager et des places destinées à
l'agrément et à l'usage commun des habitants. Si tel n'était pas le cas,
la fonction dévolue à cet instrument de la police des constructions et de
l'aménagement du territoire qu'est l'indice d'utilisation serait gravement
compromise (cf. STEIGER, op.cit., p. 14 et 30). Les inconvénients résultant
d'un indice d'utilisation aussi élevé seraient particulièrement graves si
l'on permettait le morcellement d'un quartier d'une manière telle que les
immeubles d'habitation puissent être répartis, avec une intensité maximale,
sur la totalité de la surface délimitée par le périmètre à l'intérieur
duquel s'applique l'indice. De ce point de vue, l'interdépendance existant
entre la parcelle du recourant et les autres parcelles qui formaient
l'ancien no 435b est claire. Le recourant ne pouvait du reste ignorer ce
lien, étant donné qu'il a été lui-même l'entrepreneur général des bâtiments
construits dans le périmètre considéré. Aussi son objection à l'encontre
de la façon de voir de l'autorité cantonale est-elle sans fondement.
Erwägung 3
3.- Le recourant prétend ensuite que l'autorité cantonale serait
également tombée dans l'arbitraire en refusant de prendre en considération
une surface de 14'505 m2 que la commune de Villars-sur-Glâne a offert
d'ajouter à celle de l'ancien no 435b, cela afin d'abaisser l'indice
d'utilisation à un niveau qui permettrait la réalisation du projet.
a) La surface à laquelle se rapporte la proposition de la commune
correspond à un périmètre affecté à des places de jeux et des bâtiments
publics, qui jouxte le quartier de Villars-Vert. Faisant sienne l'opinion
de l'Office des constructions et de l'aménagement du territoire, l'autorité
cantonale a considéré qu'il n'était cependant pas possible d'en tenir
compte pour le calcul de l'indice, puisque son affectation est différente
de celle de la zone à laquelle appartient la parcelle en cause.
b) La pratique admet, sous certaines conditions, des compensations
d'indices par un report des possibilités d'utilisation d'une parcelle à
l'autre, à l'intérieur d'une même zone. En revanche, elle exclut de tels
reports lorsque les parcelles intéressées ne sont pas soumises à la même
affectation (ATF 104 Ia 335 consid. e; LANG, op.cit., p. 445/446). On
en arriverait sans cela, contrairement au but même de l'institution
d'un plafond sectoriel de densité, à supprimer la limite d'utilisation
imposée par la loi à une parcelle déterminée, tout en réduisant indûment
les possibilités de construire qui existeraient sur une autre parcelle
soumise à une telle affectation. Ce serait en réalité ignorer les limites
de zones instituées par un plan d'aménagement et modifier, par une simple
décision administrative, la répartition du sol décidée originairement
par l'autorité délibérante locale.
c) En l'espèce, la surface de 14'505 m2 offerte par la commune à titre
de compensation d'indice est incluse dans une zone d'intérêt général,
dont le caractère et les possibilités d'utilisation sont définis à
l'art. 9 RCU. Pour l'heure, 4000 m2 y sont affectés à des places de jeux,
tandis que le solde est réservé à des bâtiments publics liés au centre
scolaire. Cette zone se distingue nettement de la zone résidentielle à
haute densité qu'elle avoisine. L'intérêt public au maintien intégral de
son affectation n'a pas à être démontré. Aussi n'est-il pas concevable
de l'inclure théoriquement, comme le propose la commune, dans la zone à
laquelle appartient la parcelle du recourant, pour permettre d'augmenter
les possibilités de construction. Le contraire reviendrait précisément à
détourner de son but la mesure limitative de densité que constitue l'indice
d'utilisation. Ce moyen du recourant doit dès lors lui aussi être rejeté.