BGE 105 IA 223
105 Ia 223
45. Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 24. Oktober 1979 i.S.
Müller gegen Regierungsrat des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)
Regeste
Planungszonen gemäss § 346 des zürcherischen Planungs- und Baugesetzes.
- Öffentliches Interesse an einer Planungszone; Sinn und Zweck der
Planungszonen, welche die Durchführung einer Richtplanung (des kantonalen
Gesamtplanes) sichern (E. 2 a-d).
- Inwiefern können die durch die Planungszonen bewirkten Eingriffe
angefochten werden, inwiefern ist zuzuwarten bis die Nutzungsplanung
vorliegt? Rechtsschutz unter dem neuen RPG (E. 2 d, e).
Sachverhalt
A.- Josef Müller ist Eigentümer zweier Grundstücke im Gebiet Sonnenberg
der Gemeinde Erlenbach (ZH). Diese 36'667 m2 messenden und am oberen
Bauzonenrand der Gemeinde Erlenbach liegenden Grundstücke sollen sich
"durch die sonnige, erhöhte und ruhige Lage mit der unverbaubaren
prächtigen Aussicht auf Zürichsee und Alpen" auszeichnen. Das eine
Grundstück grenzt an die dem Kanton Zürich gehörende Pflugsteinstrasse, die
4,50 m bis 5,50 m breit und mit einer bis etwa 20 m an dieses Grundstück
heranreichenden Kanalisation versehen ist. Beide Grundstücke werden ferner
vom Fronacherweg begrenzt, der 3,80 m bis 4,00 m breit ist und der eine
Entwässerungsrinne aufweist.
Am 10. Juli 1978 setzte der zürcherische Kantonsrat gestützt auf §
29 des Gesetzes vom 7. September 1975 über die Raumplanung und das
öffentliche Baurecht (Planungs- und Baugesetz, PBG) den kantonalen
Gesamtplan (§§ 20 und 28 PBG) fest, wobei er auch über die nicht
berücksichtigten Einwendungen gesamthaft Beschluss fasste. Gemäss dem
Siedlungsplan (§§ 21 und 22 PBG), der als Teilrichtplan Bestandteil
des Gesamtplanes bildet (§ 20 PBG), befinden sich Müllers Grundstücke
zum Teil im Bauentwicklungsgebiet (§ 21 Abs. 3 PBG) und zum Teil im
sogenannten Anordnungsspielraum, d.h. im Grenzbereich zwischen Siedlungs-
und Nichtsiedlungsgebiet, in dem anlässlich der im Rahmen der Ortsplanung
durchzuführenden Nutzungsplanung die Grenze zwischen der Bauzone
und der Fläche, die voraussichtlich erst in einem späteren Zeitpunkt
für die Besiedlung eingezont werden kann, parzellenscharf festzulegen
ist. Die Einwendungen, mit denen beantragt wurde, unter anderem das Gebiet
Sonnenberg statt dem Bauentwicklungsgebiet dem Siedlungsgebiet zuzuteilen,
wurden abgewiesen, da die Grunderschliessung fehle.
Auf Gesuch des Gemeinderates Erlenbach setzte die Direktion
der öffentlichen Bauten des Kantons Zürich, über die Gebiete
Stalden-Sonnenberg, Bergli und Allmend Planungszonen gemäss § 346 PBG
fest. Ein hiegegen erhobener Rekurs wies der Regierungsrat des Kantons
Zürich am 6. Dezember 1978 ab.
Gegen den regierungsrätlichen Beschluss führt Müller staatsrechtliche
Beschwerde wegen Verletzung von Art. 22ter BV und Art. 4 BV.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Als Eigentümer von durch die umstrittene Planungszone erfassten
Grundstücken ist der Beschwerdeführer durch die behauptete Verletzung von
Art. 4 und 22ter BV im Sinne von Art. 88 OG persönlich betroffen. Nach §
332 lit. a PBG entscheidet der Regierungsrat als einzige Instanz über
die Pflicht der Baudirektion zur Festsetzung von Planungszonen. Beim
angefochtenen Beschluss handelt es sich somit um einen letztinstanzlichen
kantonalen Entscheid (Art. 86 Abs. 2 OG). Auf die Beschwerde ist daher
einzutreten.
Erwägung 2
2.- a) § 346 PBG findet sich in den Einführungs- und
Schlussbestimmungen des Gesetztes und lautet wie folgt:
"Bis zum Erlass oder während der Revision von Gesamtrichtplänen oder
Nutzungsplänen können für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen
festgesetzt werden, innerhalb deren keine baulichen Veränderungen
oder sonstigen Vorkehren getroffen werden dürfen, die der im Gange
befindlichen
Planung widersprechen.
Für die Festsetzung von Planungszonen ist der Staat zuständig. Er hat
begründeten Festsetzungsbegehren untergeordneter Planungsträger zu
entsprechen.
Die Planungszonen dürfen für längstens fünf Jahre festgesetzt werden.
Soweit nötig, kann die Frist um drei Jahre verlängert werden."
Aus dieser Vorschrift geht hervor, dass die Planungszone für ein
Zwischenstadium im Rahmen des Raumplanungsverfahrens festgesetzt werden
kann. Sie führt zu einer öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung,
die zur Folge hat, dass während der Dauer ihres Bestehens keine baulichen
Veränderungen oder sonstigen Vorkehren getroffen werden dürfen, die der im
Gange befindlichen Planung widersprechen. Derartige Eigentumsbeschränkungen
sind mit der in Art. 22ter BV festgelegten Eigentumsgarantie vereinbar,
sofern sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen und im öffentlichen Interesse
liegen. Kommen sie einer Enteignung gleich, so ist volle Entschädigung
zu leisten (BGE 104 Ia 337 E. 2, 103 Ia 251 E. 2a, 101 Ia 218 E. 4 mit
Hinweisen).
Weder bestreitet der Beschwerdeführer das Bestehen einer gesetzlichen
Grundlage, noch ist zu beurteilen, ob eine enteignungsähnliche Wirkung
vorliege und daher Entschädigung zu leisten sei. Umstritten ist einzig
die Frage, ob ein hinreichendes öffentliches Interesse gegeben sei.
Soweit der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang dem Regierungsrat
Willkür und einen Verstoss gegen Rechtssicherheit und Billigkeit (§
9 Abs. 2 PBG) vorwirft, weil er es unterlassen habe, das Vertrauen
des Beschwerdeführers in die geltende Zonenordnung und sein äusserst
gewichtiges Interesse an deren Rechtsbeständigkeit zu schützen, kommt
den Vorbringen keine selbständige Bedeutung zu. Der Beschwerdeführer
macht nicht geltend, es liege ein besonderer, von seinem allgemeinen
Vertrauen in die Beständigkeit des geltenden Rechts unabhängiger
Vertrauensschutztatbestand vor.
b) Ob eine Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt
und ob dieses das entgegenstehende private Interesse überwiegt, prüft
das Bundesgericht grundsätzlich frei. Dabei auferlegt es sich jedoch
Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen
Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen
und überblicken als das Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene
Ermessensfragen stellen (BGE 104 Ia 126 E. 2a, 103 Ia 252 E. 2a mit
Hinweisen). Letzteres trifft namentlich für die Schaffung und Abgrenzung
der Bauzonen zu (BGE 103 Ia 252 E. 2a). In noch ausgeprägterem Masse
geht es bei der Festsetzung befristeter Planungszonen, mit denen
lediglich eine im Gange befindliche Planung gesichert werden soll, um
Ermessensausübung. Auch aus dem Wortlaut von § 346 PBG, wonach bis zum
Erlass oder während der Revision von Gesamtrichtplänen oder Nutzungsplänen
für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen festgesetzt werden können,
ergibt sich, dass die zuständigen Behörden im Rahmen pflichtgemässen
Ermessens zu entscheiden haben.
c) Sichern Planungszonen die Durchführung einer Richtplanung,
so ist ausserdem zu beachten, dass die Planungen der Planungsträger
unterer Stufe an diejenigen der übergeordneten Planungsträger gebunden
sind und dass die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung
zu entsprechen haben (§ 16 PBG; vgl. auch BGE 104 Ia 46 E. 2c). Die für
die unteren Planungsträger verbindlichen Richtpläne treffen jedoch keine
parzellenscharfen, für die Grundeigentümer massgebenden Festsetzungen. Auch
binden sie die kommunalen Behörden nicht in solcher Weise, dass die
Nutzungsplanung nur noch als formeller Vollzug einer von den kantonalen
Organen im wesentlichen bereits festgelegten Anordnung erscheinen würde
(vgl. BGE 102 Ia 187). Die aus den Teilrichtplänen bestehenden Gesamtpläne
haben vielmehr nur einen solchen Genauigkeitsgrad aufzuweisen, der
ohne Verletzung der Planungspflicht den untergeordneten Planungsträgern
bezüglich der Nutzungsplanungen möglichst grosse Entscheidungsfreiheit
gewährt (§ 6 der Verordnung des Regierungsrats des Kantons Zürich vom
8. Dezember 1976 über die einheitliche Darstellung der Richtplanungen). So
wird denn auch im Bericht des Kantonsrates zum kantonalen Gesamtplan
(Beschluss vom 10. Juli 1978) ausgeführt, dass die Richtplanung in groben
Zügen die für das erfasste Gebiet auf eine langfristige Entwicklung
abgestimmten Planungsmassnahmen wiederzugeben habe. Sie lege nicht
abschliessend fest, wo und auf welche Weise gebaut werden dürfe. Die
genauen Grenzen der vorgesehenen Siedlungs- und Schutzzonen würden erst
in der anschliessenden Nutzungsplanung verdeutlicht.
Diese Zweckbestimmung und Natur der Richtplanung im zürcherischen
Recht deckt sich mit den im neueren kantonalen Recht allgemein üblichen,
wenn auch in der Terminologie nicht einheitlichen und im Ausmass
der Normierung unterschiedlichen Regelungen (vgl. Dokumentation zur
überörtlichen Richtplanung in der Schweiz, in: Studienunterlagen zur
Orts-, Regional- und Landesplanung Nr. 39, herausgegeben vom Institut
für Orts-, Regional- und Landesplanung der ETHZ). Sie liegt auch dem
noch nicht in Kraft stehenden Bundesgesetz über die Raumplanung vom
22. Juni 1979 zugrunde (RPG, Art. 6 ff.; BBl 1979 II 368). Nach diesem
soll der die gesetzlichen Planungsgrundsätze (Art. 3) beachtende Richtplan
als Instrument des koordinativen Raumplanungsrechts (vgl. hiezu: LENDI,
Planungsrecht und Eigentum, in: ZSR 95/1976 II S. 95 ff.) die Behörden der
verschiedenen Ebenen binden, um sicherzustellen, dass die raumwirksamen
Tätigkeiten aufeinander abgestimmt werden (Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1,
Art. 6 Abs. 3, Art. 7, Art. 8 Abs. 1 lit. a und Art. 9 RPG).
Aus der dargelegten Zweckbestimmung des Richtplanes ergibt sich
das öffentliche Interesse, in dessen Dienst eine Planungszone steht,
welche die Durchführung der Richtplanung zu sichern hat. Wenn im
angefochtenen Entscheid festgehalten wird, dieses Interesse liege in
der Wahrung der Planungsfreiheit, so bedarf diese Aussage in dem Sinne
einer Verdeutlichung, dass der den untergeordneten Planungsträgern zu
belassende Ermessensspielraum der Erfüllung der Planungspflicht dient,
wie dies auch das neue eidgenössische RPG in Art. 2 klar zum Ausdruck
bringt, und dass daher bei der Ausübung dieses Ermessens der Grundsatz der
Verbindlichkeit der Planungen zu beachten ist. Die Planungszone soll damit
die verfassungsmässige Zielsetzung der Raumplanung durchsetzen helfen,
die darin besteht, eine zweckmässige Nutzung des Bodens und geordnete
Besiedlung des Landes sicherzustellen (Art. 22quater BV). Dem öffentlichen
Interesse, dass der Festsetzung einer Planungszone zugrunde liegt, kommt
daher grösstes Gewicht zu.
d) Wird geltend gemacht, eine Planungszone zur Sicherung der
Durchführung der Richtplanung liege nicht im öffentlichen Interesse, so
ist im Sinne der vorangehenden Erwägungen zu prüfen, ob die befristete
Bau- und Veränderungssperre, die sie nach sich zieht, zur Wahrung der
Entscheidungsfreiheit bei der Nutzungsplanung begründet erscheint. Es
wird dies regelmässig dann zutreffen, wenn befürchtet werden muss,
dass ohne Planungszone private Grundstücksnutzungen die Durchführung des
Richtplanes in Frage stellen oder erschweren könnten. Dadurch würde das
für die Ausübung der Entscheidungsfreiheit bei der Nutzungsplanung nötige
Ermessen in einer Weise eingeengt, die zu einer Verletzung des Grundsatzes
der Verbindlichkeit der Planungen führen könnte.
Ein ausreichendes öffentliches Interesse entfiele hingegen, wenn
die Planungszone mit den Grundzügen der vom Richtplan aufgezeigten
räumlichen Entwicklung nicht übereinstimmte oder wenn ihre Begrenzung
in Überschreitung des den Behörden eingeräumten Ermessens in einer Weise
vorgenommen worden wäre, die nicht durch den Richtplan gedeckt ist.
Nicht angängig ist es, den Richtplan zusammen mit der Planungszone
mittelbar oder unmittelbar anzufechten, es sei denn, es werde geltend
gemacht, der Richtplan, dessen Durchführung die Planungszone sichern
soll, widerspreche offensichtlich den Planungsgrundsätzen des Gesetzes,
lasse sich nicht mit ernsthaften sachlichen Gründen stützen und sei daher
unhaltbar. Träfe dies zu, so würde die Verwirklichung des Richtplanes
von vornherein ausser Betracht fallen, weshalb auch deren Sicherung durch
eine Planungszone nicht in Frage kommen könnte.
Liegt eine sachgerechte, der Richtplanung entsprechende Festlegung der
Planungszone vor und ist die Richtplanung selbst nicht im dargelegten Sinne
unhaltbar, so ist ferner nicht zu prüfen, ob die auf Grund des Richtplanes
zu erwartenden Eigentumsbeschränkungen, welche die Nutzungsplanung bringen
wird, durch ein hinreichendes, die entgegenstehenden privaten Interessen
überwiegendes öffentliches Interesse gedeckt sind; denn die Prüfung
dieser Frage ist erst im Rahmen des Verfahrens der Nutzungsplanung
möglich. Wegen der seinem Zweck entsprechenden Ungenauigkeit des
Richtplanes kann erst auf Grund des Nutzungsplanes feststehen, welche
Tragweite die Eigentumsbeschränkungen aufweisen werden, von denen der
einzelne Grundeigentümer betroffen wird.
e) Die aufgezeigte Ordnung vermag den vom neuen eidgenössischen RPG
geforderten vollen Rechtsschutz sicherzustellen (Art. 33 Abs. 3). Für das
zürcherische Recht sieht § 88 Abs. 2 PBG im Rahmen der Nutzungsplanung
ein besonderes Planauflage- und Genehmigungsverfahren vor, in welchem die
betroffenen Eigentümer ihre Rechte wahren können. Entsprechende Regelungen
finden sich auch in anderen Kantonen (vgl. hiezu: IMBODEN, Der Plan als
verwaltungsrechtliches Institut, in: Staat und Recht, Basel 1971, S. 407
f.; KUTTLER, Rechtsfragen der Regional- und Ortsplanung, in: ZBl 67/1966,
S. 393 ff.; KRAYENBÜHL, Participation et collaboration dans l'établissement
des plans d'aménagement du territoire, in: ZBl 80/1979, S. 396 ff.; MOOR,
La participation des administrés dans les procédures d'aménagement du
territoire, in: ZSR 95/1976 I, S. 159 ff.). Gegen den letztinstanzlichen
kantonalen Einspracheentscheid bleibt die staatsrechtliche Beschwerde
an das Bundesgericht vorbehalten. Das eidgenössische RPG schreibt diese
Ordnung für alle Kantone verbindlich vor, wobei es ausdrücklich eine volle
Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde anordnet (Art. 33 und
34 Abs. 3). Es ergibt sich hieraus, dass in diesem Rechtsschutzverfahren
im Rahmen der Legitimationsvoraussetzungen, die das kantonale Recht
mindestens im gleichen Umfange wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an das Bundesgericht gewährleisten muss (Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG),
die Anordnungen der Nutzungspläne umfassend auf ihre Gesetz- und
Verfassungsmässigkeit zu prüfen sind.
Für die Richtplanung sieht demgegenüber § 34 PBG entsprechend der
nun auch in Art. 4 Abs. 2 RPG enthaltenen Regelung nur die Mitsprache
des Bürgers vor der Beschlussfassung durch die zuständige Behörde vor,
nicht aber ein eigentliches Rechtsmittel. Beim Erlass des neuen RPG wurde
bewusst darauf verzichtet, von Bundesrechts wegen die Möglichkeit der
unmittelbaren Anfechtung der Richtpläne in einem Rechtsmittelverfahren
vorzuschreiben (Botschaft des Bundesrates zum RPG, BBl 1978 I S. 1021 zu
Art. 10; Bundesrat Furgler, in: Amtl. Bull. N 1979, S. 302 und 324). Der
vom RPG geforderte Rechtsschutz ist daher nur gewährleistet, wenn im
Rechtsmittelverfahren gegen Nutzungspläne umfassend die Rechtmässigkeit der
durch sie begründeten Eigentumsbeschränkung geprüft wird, jedenfalls soweit
der von den Planfestsetzungen berührte Einsprecher ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 33 Abs. 3 lit. a
RPG in Verbindung mit Art. 103 OG). Dabei sind auch die Anordnungen
des Richtplanes zu überprüfen, sofern geltend gemacht wird, sie hätten
gesetzes- oder verfassungswidrige Auswirkungen, so dass sich auch die
entsprechenden Festsetzungen des Nutzungsplanes nicht halten liessen.
Dieses Ergebnis entspricht im wesentlichen der Rechtsprechung
des Bundesgerichts zur Anfechtung des Ausführungsprojektes einer
Nationalstrasse gemäss Art. 27 Abs. 1 NSG. Es ist nicht zu verkennen, dass
zwischen dem für die Behörden verbindlichen generellen Projekt, dessen
weitere Bearbeitung nötigenfalls durch Projektierungszonen zu sichern
ist (Art. 14 ff. NSG), und dem Ausführungsprojekt, dessen Baulinien für
die Eigentümer rechtsverbindlich sind (Art. 22 ff. NSG), ein ähnliches
Verhältnis besteht wie zwischen den Richtplänen und den Nutzungsplänen. Da
das generelle Projekt mit keinem Rechtsmittel angefochten werden kann,
können nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung im Einspracheverfahren
gegen das Ausführungsprojekt die betroffenen Eigentümer auch Einwendungen
vorbringen, die, falls ihnen entsprochen wird, eine Änderung der generellen
Linienführung nach sich ziehen. Doch hat der Betroffene stets darzutun,
weshalb das Ausführungsprojekt im Bereich seines Grundstücks gegen
Bundesrecht verstossen soll. Er kann sich nicht darauf beschränken, unter
Berufung auf allgemeine öffentliche Interessen die generelle Linienführung
als solche zu beanstanden (BGE 99 Ib 206 E. 3 mit Hinweisen).
In gleicher Weise muss sich in dem vom Raumplanungsgesetz geforderten
Auflageverfahren (Art. 33 RPG) die zuständige kantonale Behörde auch mit
Vorbringen auseinandersetzen, die zu einer Abweichung vom Richtplan führen,
falls ihnen entsprochen wird. Doch hat der Einsprecher stets darzutun,
warum die richtplankonforme Festsetzung des Nutzungsplanes im Bereich
seines Grundstückes rechtswidrig sein soll. Dringt in einem solchen Fall
der Einwand durch, so ist je nach der Regelung des kantonalen Rechts eine
Änderung des Richtplanes zu veranlassen oder eine Abweichung ausnahmsweise
zuzulassen, wie dies das Zürcher Planungs- und Baugesetz unter gewissen
Voraussetzungen vorsieht (§ 16 Abs. 2).
Sind, wie im vorliegenden Falle, lediglich Planungszonen zu
beurteilen, so ergibt sich auch aus dieser Ordnung des Rechtsschutzes
die Beschränkung der Überprüfung auf die Frage, ob die befristete Bau-
und Veränderungssperre, die von den Planungszonen zur Sicherung der
Nutzungsplanung begründet wird, gerechtfertigt ist. Der volle Rechtsschutz
gegenüber den Festsetzungen des Nutzungsplanes bleibt dem entsprechenden
Auflage- und Rechtsmittelverfahren vorbehalten.
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdevorbringen sind nun nach den aufgezeigten Grundsätzen
zu prüfen.
a) Vorerst ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer nicht
geltend macht, die Planungszone stehe mit dem vom Kantonsrat genehmigten
Gesamtplan nicht in Übereinstimmung und gehe weiter, als zur Sicherung der
Durchführung dieses Planes nötig sei. Es trifft dies auch offensichtlich
nicht zu. Der Vergleich des Gesamtplanes mit der Planungszone bestätigt
vielmehr, dass diese im wesentlichen in dem mit dem Teilrichtplan
"Siedlung" übereinstimmenden Ausmass festgelegt wurde.
b) Hingegen wendet sich der Beschwerdeführer gegen die geplante
Auszonung, die gemäss dem Gesamtplan im Gebiet Sonnenberg vorgesehen
ist. Welche Fläche seiner Grundstücke von der allfälligen Auszonung
betroffen wird, steht jedoch nicht fest, da der Richtplan keine
parzellenscharfen Anordnungen trifft und sich die Grundstücke
des Beschwerdeführers ausserdem im Bereich des sogenannten
Anordnungsspielraumes befinden, in welchem der Gemeinde ein
verhältnismässig grosser Entscheidungsspielraum verbleibt, um die
endgültige Grenze zwischen Bauzone und Bauentwicklungsgebiet festzulegen
(Bericht zum kantonalen Gesamtplan; § 6 lit. a der Verordnung des
Regierungsrates vom 8. Dezember 1976 über die einheitliche Darstellung
der Richtplanungen). Ob die rechtsverbindliche Grenzziehung durch ein
hinreichendes, die entgegenstehenden privaten Interessen überwiegendes
öffentliches Interesse gedeckt sein wird, ist erst im Rahmen des
Verfahrens für die Festsetzung des Nutzungsplanes zu prüfen. Erst in
diesem Verfahren ergehen die Entscheide der zuständigen kantonalen
Behörden, die Voraussetzung für die Anrufung des Bundesgerichts mit
staatsrechtlicher Beschwerde bilden (Art. 86 Abs. 2 OG).
c) Auf die Beschwerde ist nach dem Gesagten nur insoweit einzutreten,
als der Beschwerdeführer geltend macht, die im Richtplan vorgesehene
Auszonung komme von vornherein aus rechtlichen Gründen nicht in Frage
und sei durch kein öffentliches Interesse gedeckt, weshalb die zu ihrer
Durchführung angeordnete Planungszone rechtsmissbräuchlich und schikanös
sei.
aa) Der Beschwerdeführer begründet die angebliche rechtliche
Unhaltbarkeit der vorgesehenen Auszonung zunächst damit, dass seine
Parzellen grob erschlossen seien. Die Auszonung grob erschlossenen Landes
sei nach einem allgemeinen Grundsatz des Planungsrechts nicht möglich,
weshalb auch keine Planungszone festgesetzt werden dürfe.
Diese Auffassung ist irrtümlich. Eine Änderung des Nutzungsplanes,
auch eine Auszonung, kann überbaute Grundstücke, baureife Parzellen,
grob erschlossenes oder noch nicht erschlossenes Areal erfassen. Nach dem
klaren Wortlaut von § 346 PBG kann auch eine Planungszone umfassend zur
Sicherung der Festsetzung oder Änderung von Nutzungsplänen eingesetzt
werden. Gleiches ergibt sich im übrigen auch aus Art. 27 des neuen
eidgenössischen RPG, der die zuständige Behörde allgemein ermächtigt, für
genau bezeichnete Gebiete Planungszonen zu bestimmen, wenn Nutzungspläne
angepasst werden müssen oder noch keine vorliegen.
Selbst wenn daher die Parzellen des Beschwerdeführers als grob
erschlossen zu gelten hätten, würde dies der Festlegung einer Planungszone
nicht entgegenstehen. Der vom Beschwerdeführer beantragte Augenschein
ist daher nicht notwendig.
bb) Davon abgesehen, ist die Auffassung des Beschwerdeführers,
seine Parzellen seien grob erschlossen, unzutreffend, wie den sowohl von
ihm als auch von der Gemeinde Erlenbach eingereichten Planunterlagen
entnommen werden kann. Unter Groberschliessung wird gemäss Art. 4
Abs. 1 des eidgenössischen Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom
4. Oktober 1974 (SR 843) "die Versorgung eines zu überbauenden Gebiets
mit den Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen verstanden, namentlich
Wasser-, Energieversorgungs- und Abwasserleitungen sowie Strassen
und Wege, die unmittelbar dem zu erschliessenden Gebiet dienen". Dass
Leitungen vorhanden sind, an welche in technischer Hinsicht allfällige
Bauten angeschlossen werden könnten, hat nicht ohne weiteres zur Folge,
dass ein Gebiet im Rechtssinne grob erschlossen ist. Hiezu ist vielmehr
ein den städtebaulichen Anforderungen, die das kantonale Recht im
einzelnen regelt, genügendes Strassennetz notwendig. Dies geht auch
aus den erschliessungsrechtlichen Vorschriften des Zürcher Planungs-
und Baugesetzes hervor (§§ 90 ff.). Es liegt auf der Hand, dass weder
die 4,50 m bis 5,50 m breite Pflugsteinstrasse noch der nur 3,80 m bis
4 m breite Fronacherweg, an welche die Grundstücke des Beschwerdeführers
anstossen, den Erfordernissen für die Groberschliessung eines grösseren
neuen Siedlungsgebietes entsprechen.
cc) Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, für die Einweisung
seiner Grundstücke in die Planungszone fehle deshalb ein ausreichendes
öffentliches Interesse, weil die Bauzonen der Gemeinde Erlenbach nicht
überdimensioniert seien. Einer solchen Einweisung stünden im übrigen
Gründe der Rechtssicherheit und Billigkeit entgegen (§ 9 Abs. 2 PBG),
da er im Vertrauen auf die Rechtsbeständigkeit der geltenden Zonenordnung
die Parzellen erworben habe.
Diese Einwendungen richten sich im wesentlichen gegen die erwartete
endgültige Auszonung des Gebietes Sonnenberg. Die Planungszone als
solche könnte an sich nach dem Gesagten nur dann mit Erfolg angefochten
werden, wenn von vornherein feststünde, dass ein öffentliches Interesse
an der Änderung der geltenden Zonenordnung offensichtlich fehlt. Die vom
Beschwerdeführer vertretene Auffassung, die streitige Planungszone sei
rechtsmissbräuchlich und schikanös geht indessen fehl. Die im Siedlungsplan
als Bestandteil des Gesamtplanes vorgesehenen Auszonungen beruhen auf
sorgfältigen Berechnungen der in den eingezonten Gebieten vorhandenen, noch
nicht überbauten Flächen. Für die Ermittlung des künftigen Bedarfs wurde
von Prognosen der Bevölkerungsentwicklung bis zum Jahre 2000 ausgegangen,
wobei keine starren Fixierungen getroffen, sondern eine Bandbreite
angenommen wurde. Für die Berechnung der für die Überbauung benötigten
Fläche wurde von der gegenwärtigen Einwohnerdichte ausgegangen. Für
das Gebiet Pfannenstiel, in dem sich die Gemeinde Erlenbach befindet,
ergab sich auf diese Weise gegenüber den überbauten Wohnzonen von 1618
ha ein zusätzlicher Bedarf von 234 ha. Im Siedlungsplan wurden jedoch
nicht nur diese Fläche, sondern 962 ha zur Besiedlung vorgesehen, somit
eine Reserve im Ausmass von 728 ha einbezogen. Unter Berücksichtigung
dieser Reserve beträgt die Fläche des Wohngebietes 2580 ha; tatsächlich
eingezont sind im Gebiet Pfannenstiel demgegenüber 2957 ha, somit erheblich
mehr als erforderlich. Das Missverhältnis erscheint um so grösser,
als die Wohnzonen im Nutzungsplan lediglich dem Bedarf der nächsten 15
Jahre genügen sollen (§ 47 Abs. 2 PBG). Unter diesen Umständen ist die
Behauptung des Beschwerdeführers, es liege von vornherein kein öffentliches
Interesse für die in der Gemeinde Erlenbach vorgesehene Auszonung vor,
nicht haltbar. Selbst wenn das Mass der Überdimensionierung nicht so gross
ist, wie in den dem Bundesgericht früher zur Beurteilung vorgelegten Fällen
(vgl. BGE 103 Ia 250, 102 Ia 430, 98 Ia 374), so schliesst dies das von
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung anerkannte öffentliche Interesse
an einer Redimensionierung der Bauzonen nicht aus. Das wird auch durch
die Annahmen der Gesamtrichtplankommission Erlenbach bestätigt, wonach im
Interesse der Wohnlichkeit die Einwohnerzahl von 9000 nicht überschritten
werden soll, eine Zahl, die bereits bei einer Überbauung von 80% des
eingezonten Gebietes erreicht werden könnte.
Welches genaue Mass der Auszonung gerechtfertigt sein wird, ist von der
Gemeinde als der Trägerin der Ortsplanung im Nutzungsplanungsverfahren zu
entscheiden. Erst in diesem Verfahren wird auch die Verhältnismässigkeit
des Eingriffs für die betroffenen Grundeigentümer beurteilt werden können,
was je nach dem Masse der Auszonung und dem genauen Verlauf der neuen
Zonengrenze unterschiedlich ausfallen kann.
dd) Schliesslich rechtfertigen auch die Interessen des
Landschaftsschutzes, mit denen die Gemeinde Erlenbach die Überprüfung des
Zonenplanes ebenfalls begründet, die Festsetzung der Planungszone. Wie
der Beschwerdeführer selbst darlegt, weist das Gebiet Sonnenberg,
in welchem sich seine Grundstücke befinden, eine besonders schöne
Aussichtslage auf. Massnahmen zum Schutze des Landschaftsbildes dienen
einem wichtigen Anliegen der Allgemeinheit und liegen daher nach der
ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts im öffentlichen Interesse
(BGE 104 Ia 128 E. 3 mit Hinweisen).
d) Bei dieser Sachlage stehen auch Erwägungen der Rechtssicherheit
und der Billigkeit der Planungszone nicht entgegen. Der Vorbehalt von § 9
Abs. 2 PBG steht im Einklang mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung,
wonach Zonenpläne veränderten Verhältnissen und neuen Erkenntnissen
angepasst werden dürfen, sofern die Anpassung durch ein ausreichendes
öffentliches Interesse gedeckt ist (BGE 104 Ia 126 E. 2a mit Hinweisen;
Bundesgerichtsurteil vom 19. Februar 1975 in: ZBl 76/1975, S. 291
E. 4). Im vorliegenden Fall ist zu beachten, dass die Änderung durch
das neue kantonale Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975 und die
gestützt auf dieses Gesetz durchgeführte kantonale Gesamtplanung ausgelöst
wurde. Hier verlangt das Legalitätsprinzip, d.h. die Bindung der Behörden
aller Stufen an das Gesetz, dessen Durchführung. Die Rechtssicherheit
spricht daher nicht gegen die Anpassung der Ortsplanungen an den Gesamtplan
des Kantons, sondern gebietet diese im Gegenteil.
Die finanziellen Interessen des Beschwerdeführers an einer möglichst
baldigen gewinnbringenden Veräusserung seines Landes haben daher
gegenüber dem gewichtigen öffentlichen Interesse an der Verwirklichung
einer auf die Planungsgrundsätze des Gesetzes ausgerichteten Raumplanung
zurückzutreten. Wer im übrigen am Rande des überbauten Gebietes einer
Gemeinde Rohbauland erwirbt, - d.h. eingezontes, aber noch nicht
erschlossenes Land -, muss erfahrungsgemäss damit rechnen, dass eine
längere Zeitspanne verstreicht, bis baureife Parzellen geschaffen werden
können, und dass sich während dieser Dauer auch die Verhältnisse
ändern können, indem etwa ein während Jahren gleichgebliebenes
Bevölkerungswachstum abnimmt oder gar eine rückläufige Entwicklung
eintritt. Eine derartige Änderung der Entwicklung kann die Anpassung eines
geltenden Zonenplanes im Sinne einer Verkleinerung des eingezonten Gebietes
oder einer Herabsetzung des baulichen Nutzungsmasses erforderlich machen,
ohne dass die Risiken einer entsprechenden Änderung der Rechtslage der
Allgemeinheit überbunden werden können.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.