BGE 104 IB 348
104 Ib 348
55. Estratto della sentenza parziale del 13 dicembre 1978 nella causa
Stato del Cantone Ticino c. Consorzio correzione Fiume Ticino e Commissione
federale di stima del 13o circondario Regeste
Enteignung von Grundstücken, die öffentlichen Zwecken dienen.
1. a) Dingliche Rechte an Grundstücken, die öffentlichen Zwecken
dienen, können grundsätzlich ebenfalls Gegenstand der Enteignung bilden
(Art. 7 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 EntG). Die Enteignung setzt
aber voraus, dass der Enteigner der ihm in Art. 7 Abs. 2 EntG auferlegten
Pflicht zu Ersatzvorkehren nachkommen kann (E. 2a).
b) Für die Anwendbarkeit von Art. 7 Abs. 1 EntG ist ohne Bedeutung,
wem das Eigentum zusteht; entscheidend ist allein die Bestimmung der
betreffenden Grundstücke (E. 2a).
c) Über den Umfang der Ersatzvorkehren gemäss Art. 7 Abs. 2 EntG
entscheidet nicht die ESchK sondern die Verwaltungsbehörde, die über
die Einsprachen zu befinden hat, und bei Nationalstrassen die Behörde,
welche die Ausführungsprojekte zu genehmigen hat (vgl. Art. 35 lit. b,
Art. 55 Abs. 1 EntG, Art. 27 Abs. 2 NSG) (E. 2a).
d) Die Unzuständigkeit der ESchK zum Entscheid über die Ersatzvorkehren
hindert sie indessen nicht zu prüfen, ob die vorgesehene Ersatzvorkehr
im betreffenden Fall alle Ansprüche des Enteigneten erfüllt oder ob noch
ein zu ersetzender Schaden verbleibt (E. 3).
2. Jene Grundstücke einer öffentlichrechtlichen Körperschaft, die
nicht öffentlichen Zwecken dienen, müssen gleich behandelt werden wie
die Grundstücke, die Teil des Finanzvermögens bilden (E. 2b).
3. Das kantonale Recht kann öffentlichrechtliche Körperschaften
verpflichten, für die Ausführung öffentlicher Werke unentgeltlich eigenes
Land abzutreten; über Bestand und Umfang einer solchen Pflicht, die eine
Enteignung überflüssig macht, hat die zuständige kantonale Behörde zu
entscheiden und nicht die ESchK, der einzig die Anwendung des EntG obliegt
(E. 2d).
4. Anwendbarkeit von Art. 20 Abs. 2 EntG; dieser Bestimmung kommt
einzig dann praktische Bedeutung zu, wenn die besonderen Lasten auf
Grundstücken ruhen, die Gegenstand der Enteignung sind (E. 4).
Sachverhalt
A.- Per l'acquisto del terreno necessario alla costruzione della
Strada nazionale N. 2 dal km 47.880 al km 55.039 in territorio dei Comuni
di Camorino, Giubiasco, Sementina, Montecarasso e Bellinzona, lo Stato
del Cantone Ticino ha deciso di procedere in via espropriativa. La
procedura fu dichiarata aperta con decreto del 17 ottobre 1967 dal
Presidente della Commissione federale di stima (CFS) del 7o circondario
(ora circondario 13). Essa concerne anche numerosi fondi del Consorzio
correzione Fiume Ticino. La notificazione delle pretese avvenne il 16
novembre 1967 e l'immissione in possesso fu accordata dal Consorzio
all'udienza di conciliazione del 12 gennaio 1968. Poi la procedura
fu sospesa perché le parti intendevano trattare direttamente. Fallita
l'intesa, una nuova udienza di conciliazione e di stima fu tenuta il 2
dicembre 1974: si convenne che le parti avrebbero esposto le rispettive
tesi e domande in due allegati scritti.
Nella memoria del 30 gennaio 1975, lo Stato asseriva che, in
virtù della legge cantonale sui consorzi del 21 luglio 1913 (LCons), il
Consorzio, il cui scopo è quello di costruire opere di premunizione, non
può legittimamente esser proprietario che di beni amministrativi. Ammetteva
invero che terreni sottratti al pubblico demanio con opere di premunizione
diventano per legge proprietà del Consorzio, ma rilevava che quest'ultimo
li può cedere di regola solo a consorziati, e che per l'eccezionale
vendita a terzi occorre il consenso del Consiglio di Stato. Ne deduceva
che il patrimonio finanziario del Consorzio si è formato in contrasto con
la legge, sia pure con l'approvazione del Governo. Da codeste premesse
veniva tratta la conclusione che il Consorzio non potesse in espropriazione
richiedere indennità superiore al valore che i fondi avevano avuto
prima dell'esecuzione delle opere di premunizione, oltretutto largamente
sussidiate da Cantone e Confederazione, e che, ove in origine si fosse
trattato di letto di fiume, nessun indennizzo fosse dovuto dallo Stato
per l'espropriazione. Lo Stato rilevava inoltre di aver provveduto, con la
costruzione della Strada nazionale, ad opere di arginatura nuove ed alla
sistemazione di rialzi laterali, con corrispondente sgravio del Consorzio
e chiedeva che, in applicazione diretta o almeno analogica dell'art. 20
cpv. 2 LEspr., codesti vantaggi si imputassero. Lo Stato concludeva
pertanto che - tenuto conto di un volontario pagamento di Fr. 208 000.-
effettuato senza pregiudizio - fosse riconosciuto che nessuna indennità era
dovuta dall'espropriante. Nella risposta del 5 marzo 1975, il Consorzio
rilevava che, in virtù della legge, è determinante il valore venale; che
un'espropriazione delle opere di premunizione è possibile solo se vengono
adottati dall'espropriante gli opportuni provvedimenti sostitutivi, e che
anche in questi casi, ricorrendo determinate circostanze, l'espropriato
ha diritto ad un indennizzo giusta l'art. 16 LEspr.; che per gli altri
terreni l'esproprio obbedisce alle regole normali. Dopo aver sottolineato
che nessuna disposizione legale obbliga un consorzio a cedere allo Stato
terreni per la costruzione delle strade nazionali gratuitamente o a
condizioni preferenziali, l'espropriato contestava nei particolari le
allegazioni e argomentazioni dello Stato.
La CFS si è pronunciata con decisione del 14 maggio 1976. Dopo aver
rilevato che il Consorzio è proprietario di fondi destinati ad adempiere lo
scopo consortile e di fondi che a tale scopo non servono direttamente, che
questi ultimi debbono - ai fini espropriativi - essere assimilati ai beni
patrimoniali di un ente pubblico, e che l'art. 20 cpv. 2 LEspr. non era
applicabile in casu nei confronti del Consorzio, la Commissione è passata
all'esame delle singole particelle espropriate; in particolare, ha negato
ogni indennità per i fondi destinati a suo giudizio al raggiungimento
dei fini consortili, quali gli argini, le golene, ecc., eccezion fatta
tuttavia per gli alberi delle piantagioni.
Tanto il Consorzio, quanto l'ente espropriante hanno impugnato la
decisione della CFS con tempestivo ricorso di diritto amministrativo. Per
quanto concerne le questioni di principio che qui interessano, i gravami
portano in sostanza sul trattamento dei fondi di proprietà consortile
nell'ambito della procedura espropriativa, in special modo sui criteri
che debbono applicarsi alla determinazione delle indennità, nonché
sull'eventuale applicazione degli art. 60 e 20 cpv. 2 LEspr.
Decidendo con sentenza parziale le suddette questioni di principio,
il Tribunale federale ha respinto il ricorso dello Stato nella misura in
cui chiedeva l'annullamento puro e semplice della decisione impugnata con
o senza rinvio degli atti alla CFS, ed ha stabilito che l'istruttoria di
causa sarebbe continuata per quanto concerne le valutazioni dei singoli
fondi espropriati.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 2
2.- Il primo quesito concerne i fondi di proprietà del Consorzio che
non costituiscono opere di arginatura e non servono quindi direttamente
all'adempimento degli scopi perseguiti dalla corporazione.
a) Oggetto dell'espropriazione a' sensi dell'art. 5 LEspr. possono
essere, in linea di principio, anche i diritti costituiti sopra fondi
usati per scopi di pubblica utilità: ciò risulta espressamente dall'art. 7
cpv. 1 LEspr. Per l'applicabilità di questo disposto, è indifferente
che i fondi da espropriare siano di proprietà pubblica o privata, e a
chi tale proprietà appartenga. Determinante è esclusivamente, secondo
la volontà del legislatore, la destinazione dei fondi, cioè lo scopo
d'interesse pubblico ch'essi servono (cfr. Boll. sten. CN 1928, pag. 616;
F. HESS, Enteignungsrecht des Bundes, ad art. 7 LEspr., ni. 1 e 2, pag. 21;
v. inoltre, DTF 104 Ib 337 e segg.). Se i fondi servono al perseguimento
di un fine di pubblica utilità, la loro espropriazione è subordinata alla
possibilità per l'espropriante di adottare quei provvedimenti sostitutivi
che la legge riserva al cpv. 1 dell'art. 7 e menziona nel cpv. 2 della
stessa disposizione (Boll. sten. CN 1928, pag. 597; HESS, op.cit., ad
art. 7 LEspr., n. 5, pagg. 24/25; per le strade nazionali, cfr. inoltre
gli art. 42 e 43 della relativa legge dell'8 marzo 1960 - LSN). Su tali
provvedimenti non statuisce la CFS, ma l'autorità amministrativa chiamata
a pronunciarsi sulle opposizioni (cfr. art. 35 lett. b e 55 cpv. 1 LEspr.;
HESS, op.cit., ad art. 7 LEspr., ni. 36/39, pagg. 31/32) e, in materia
di strade nazionali, dato che il procedimento di opposizione è disgiunto
da quello d'espropriazione e lo precede (art. 39 cpv. 2 LSN; cfr. DTF 104
Ib 32 consid. 3b; 99 Ib 204 consid. 1 e riferimenti), l'autorità chiamata
ad approvare i progetti esecutivi (art. 27 cpv. 2 LSN).
b) La categoria di fondi ora in discussione non è adibita
direttamente al conseguimento dei fini di utilità pubblica perseguiti dal
Consorzio. L'adozione di provvedimenti sostitutivi ai sensi dell'art. 7
cpv. 2 non è quindi neppure configurabile. Ciò stante, non può porsi
nemmeno il problema di sapere se e quali conseguenze l'esecuzione di
misure previste all'art. 7 cpv. 2 LEspr., imposta all'espropriante,
possa o debba avere per riguardo all'indennità dovuta all'espropriato.
A giusta ragione la Commissione ha pertanto ritenuto che questi
fondi di proprietà del Consorzio debbono esser trattati alla stessa
stregua di quelli che costituiscono il patrimonio finanziario di un ente
pubblico. L'indennità dovuta deve commisurarsi seguendo il principio
ancorato nell'art. 16 LEspr. ed i criteri specificati negli art. 19 e 20
della stessa legge.
c) A torto, nel ricorso, l'espropriante rimprovera alla CFS di non
aver seguito, cadendo in un diniego di giustizia, la procedura prevista
dall'art. 69 LEspr. Tale disposizione si applica infatti nei casi in cui
l'espropriante contesti l'esistenza del diritto per il quale l'espropriato
chiede un'indennità. Le premesse per l'applicazione dell'art. 69 LEspr. non
sono date in casu: non solo l'espropriante non contesta che il Consorzio
sia proprietario dei fondi in questione, ma anzi l'ha riconosciuto,
includendo quest'ente nelle tabelle di espropriazione.
d) L'espropriante vuol tuttavia sostenere che, in virtù del diritto
cantonale, il Consorzio sarebbe tenuto a cedergli i fondi suddetti a
condizioni particolari, anzi a titolo gratuito.
Certo, la legislazione cantonale può prevedere che determinati enti
pubblici, segnatamente comuni o corporazioni, siano astretti a mettere
gratuitamente a disposizione fondi o materiali di loro proprietà per
l'esecuzione di opere pubbliche (v. ad es. l'art. 20 della legge stradale
del Cantone dei Grigioni del 3 marzo 1957; cfr. in proposito la sentenza
inedita del 17 novembre 1971 in re Comune di Susch c. Piccolo Consiglio
grigionese, in part. consid. 4). Un simile obbligo, statuito dal diritto
cantonale, costituisce una contribuzione in natura ed è suscettibile
di rendere superflua la procedura espropriativa. Spetta tuttavia
all'autorità cantonale competente decidere circa l'esistenza e la portata
d'un tale obbligo, ed una procedura espropriativa fondata sul diritto
federale sarà in simili casi aperta solo dopo che l'autorità cantonale
avrà riconosciuto l'insussistenza dell'obbligo di cessione fondato sul
diritto cantonale (v. DTF 27 I 467 segg., in part. 473; HESS, op.cit.,
ad art. 7 LEspr. n. 3b, note 11 e 12, pagg. 25/26). Ma, come giustamente
ha rilevato la CFS, non ci si trova qui in un caso del genere: lo Stato
del Cantone Ticino non ha fatto capo ad alcuna procedura fondata sul
diritto cantonale, ma è invece ricorso immediatamente alla procedura
espropriativa prevista dal diritto federale. Ora, l'ente pubblico che,
munito del potere d'espropriazione del diritto federale (art. 1, 2, 3
LEspr.; art. 39 cpv. 1 LSN; cfr. DTF 104 Ib 31 consid. 3b), lo esercita,
come in casu ha fatto il Cantone, deve farlo nei modi, nelle forme e con
le conseguenze che la legge federale d'espropriazione comporta, e la CFS
non ha da esaminare se, seguendo altre vie, il Cantone sarebbe potuto
pervenire allo stesso risultato in modo più economico, così come non
ha da esaminare se, in virtù dei suoi poteri di vigilanza sui consorzi,
il Cantone sia per avventura in grado di influire sulla destinazione che
il Consorzio vorrà dare all'indennità d'espropriazione versatagli.
e) D'altronde, come osservato dalla Commissione, le disposizioni del
diritto cantonale invocate dallo Stato non contraddirebbero comunque,
se si volesse tenerle in considerazione, questo risultato. Disponendo
all'art. 24 cpv. 1 LCons che la corporazione consortile - riservate
eccezioni che qui non interessano - diventa proprietaria di "tutti i
terreni conquistati che prima erano letto di fiume, torrente o corso
d'acqua o lago", la legge stessa ha consentito la formazione di patrimonio
finanziario dei consorzi. Contrariamente a quanto sembra sostenere lo
Stato, tale conclusione non è smentita, ma confermata dal par. 2 dello
stesso capoverso. Il fatto che la legge imponga che la realizzazione
di questo patrimonio (senza peraltro, come giustamente rileva la CFS,
fissarne il momento) avvenga nelle vie della licitazione fra i consorziati,
e che essa esiga per la vendita eccezionale ai confinanti il consenso del
Consiglio di Stato, significa che il legislatore ha voluto assicurare al
consorzio un introito quanto più possibile prossimo al valore venale dei
fondi alienandi, e che tale introito deve servire al finanziamento degli
oneri del consorzio. Il riferimento ai disposti della legge cantonale
non fa quindi che confortare il risultato cui porta l'applicazione della
legge federale.
Erwägung 3
3.- Il secondo quesito concerne quei fondi (argini, canali, golene)
che servono immediatamente allo scopo d'utilità pubblica perseguito
dal Consorzio, e costituiscono pertanto indubbiamente patrimonio
amministrativo.
a) Codeste opere pubbliche sono state sostituite dallo Stato con la
costruzione delle strade nazionali. Sull'adeguatezza di tale sostituzione,
che poteva formar oggetto di contestazione in sede di approvazione
dei progetti esecutivi (cfr. sopra, consid. 2a), la CFS non aveva da
pronunciarsi per mancanza di competenza. Neppure il Tribunale federale,
che non è stato adito a suo tempo con ricorsi di diritto amministrativo
volti contro l'approvazione del progetto esecutivo (cfr. art. 28 LSN; 5
PA; 97, 98 lett. g, 99 lett. c e 115 OG), deve occuparsene in questa sede.
Nemmeno è da statuire in questa sede su un eventuale riparto della
spesa tra gli interessati a' sensi degli art. 45 e 47 cpv. 2 LSN e 116
lett. k OG (cfr. sul tema, DTF 96 I 485 segg.; 97 I 706 segg.).
b) L'incompetenza della Commissione a pronunciarsi circa le misure
sostitutive richieste dall'art. 7 cpv. 2 LEspr. e, per il caso specifico
delle strade nazionali, dall'art. 42 cpv. 2 LSN, non trae però seco anche
l'incompetenza a pronunciarsi sul problema di sapere se la sostituzione
delle opere di premunizione soppresse, ordinata nei progetti esecutivi,
esaurisca nel concreto caso ogni pretesa di risarcimento dell'espropriato
nella procedura espropriativa, oppure se, nonostante questa sostituzione,
sussista ancora un pregiudizio risarcibile. La competenza ed il dovere
della CFS di pronunciarsi in proposito sono espressamente ancorate
nell'art. 64 cpv. 1 lett. c LEspr., secondo il quale la Commissione
statuisce "sulle domande di indennità derivanti dall'obbligo di tutelare
l'interesse pubblico e quello dei fondi vicini (art. 7)" (HESS, op.cit.,
ad art. 7 LEspr., ni. 3 e 39, pagg. 24 e 32). Tale competenza di principio
stabilita dalla LEspr. non è toccata né modificata dalla LSN, che s'è
limitata a disgiungere il procedimento di opposizione da quello di
espropriazione, ed a limitare quest'ultimo al trattamento delle domande
di indennità (cfr. sopra, consid. 2a in fine).
c) La Commissione di stima non ha d'altronde disatteso questo
problema di principio, sì vero che essa, pur negando ogni risarcimento
per il terreno delle golene espropriate, ha concesso un indennizzo
per i pioppi che vi si trovavano. Essa ha ammesso pertanto che i
fondi espropriati, oltre a costituire patrimonio amministrativo, erano
almeno in linea di principio suscettibili di assicurare al Consorzio
anche certe entrate finanziarie. Nel suo gravame, lo Stato non critica
d'altronde la corresponsione di queste indennità. Se ne deve dedurre che
la pretesa del Consorzio di ottenere un indennizzo anche per le golene,
nella misura in cui avrebbero assicurato un reddito finanziario che le
opere sostitutive più non dessero, non può esser respinta in limine per
motivi di principio. Altra questione è evidentemente quella di sapere
se la pretesa di indennizzo sia concretamente fondata, ed a quanto
l'indennizzo ammonti, questioni sulle quali sarà possibile pronunciarsi
soltanto previa istruttoria.
Erwägung 4
4.- Il terzo quesito concerne l'applicabilità del principio sancito
dall'art. 20 cpv. 2 LEspr. al caso in esame, negata dalla Commissione,
affermata invece nel ricorso dell'espropriante.
Come la CFS ha giustamente sottolineato, la regola dell'art. 20 cpv. 2
LEspr. non ha praticamente importanza in caso di espropriazione totale,
perché gli oneri, il cui valore venale andrebbe dedotto da quello del
fondo secondo questo disposto, non possono esser né diritti di pegno (che
si estinguono con l'esproprio) né servitù gravanti sul fondo espropriato,
del cui effetto sul valore venale dello stesso già va tenuto conto nel
quadro dell'art. 21 cpv. 1 LEspr., e ciò indipendentemente dall'indennità
che per la loro estinzione potessero richiedere gli aventi diritto a norma
dell'art. 23 LEspr. (HEss, op.cit., ad art. 20, n. 7, pag. 66; ad art. 21,
n. 1, pag. 68; ad art. 23 LEspr., n. 11 segg., pagg. 74/75). D'altronde,
è superfluo esaminare oltre tale questione, perché gli oneri di cui
l'espropriante vorrebbe si tenesse conto, non gravano sui fondi oggetti
dell'esproprio, ma sono costituiti dai compiti che l'espropriato,
nella sua qualità di corporazione del diritto pubblico, deve assolvere:
compiti che - secondo il ricorso - sarebbero stati assolti parzialmente,
a sgravio del Consorzio, dalle Strade Nazionali.
Quel che l'espropriante vuol dedurre dall'indennizzo espropriativo
è quindi in realtà un contributo del Consorzio all'opera eseguita dalle
Strade Nazionali per i vantaggi che a questo Consorzio (e indirettamente
ai suoi membri contribuenti) ridonderebbero dai lavori. È evidente
che tale problema esorbita chiaramente dai limiti della controversia
espropriativa, e che esso non può esser né posto, né risolto in codesta
sede, ma eventualmente nel quadro - regolato dal diritto cantonale dei
rapporti Stato-Consorzio, oppure in quello - regolato dalla LSN - della
ripartizione delle spese per la costruzione delle strade nazionali. Anche
sotto questo profilo, la critica di principio contenuta nel ricorso
dell'espropriante si avvera pertanto infondata.