BGE 104 IB 288
104 Ib 288
46. Sentenza 28 novembre 1978 nella causa Nespoli e Rezzonico-Nespoli
contro Ferrovie federali svizzere e Commissione federale di stima del
13o circondario Regeste
Gesuch um sofortige Zahlung in der voraussichtlichen Höhe der
Verkehrswertentschädigung für das enteignete Grundstück (Art. 19bis
Abs. 2 EntG).
1. Gegen Entscheide, mit denen die grundsätzliche Zulässigkeit
eines Gesuchs des Enteigneten um eine Anzahlung im Sinne von Art. 19bis
Abs. 2 verneint wird, steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen; der
Ausschluss dieses Rechtsmittels in der genannten Bestimmung bezieht sich
nur auf Entscheide, mit denen der Betrag der Zahlung festgesetzt wird
(E. 2).
2. Der Präsident der ESchK kann allein und vorweg über die
grundsätzliche Zulässigkeit des Gesuchs aus formellen und materiellen
Gründen befinden. Die Festsetzung des Betrages steht dagegen der ESchK zu
(E. 3).
3. Die Zahlung nach Art. 19 bis Abs. 2 kann auch jener Enteignete
beanspruchen, der Einsprache erhoben hatte, sofern diese inzwischen
endgültig abgewiesen worden ist (E. 4a).
4. Das fragliche Gesuch kann auch nach der Einigungsverhandlung
noch gestellt werden: aus Art. 19bis Abs. 2 lässt sich keine Pflicht
des Enteigneten herleiten, ein allfälliges Gesuch spätestens an jener
Verhandlung zu stellen, und keine Gesetzesbestimmung droht ausdrücklich
die Verwirkung des Anspruchs für den Fall an, dass der Enteignete die
Geltendmachung an der Einigungsverhandlung unterlässt (E. 4b).
Sachverhalt
A.- Le Ferrovie federali svizzere (FFS), II circondario, procedono in
via espropriativa per l'acquisto dei fondi necessari all'ampliamento della
stazione internazionale di Chiasso nei territori di Balerna e Novazzano. Un
avviso personale di espropriazione definitiva e totale della part. 2118 RFD
di Balerna (ora part. 2118 e 2119), della superficie complessiva di 7683
mq è stato notificato il 19 aprile 1974 ai proprietari Fernando Nespoli e
Carmen Rezzonico-Nespoli. Con tempestiva notifica del 20 maggio 1974 gli
espropriati hanno formato opposizione contro la prevista espropriazione
e, per il caso che questa fosse respinta, preteso una sostituzione in
natura oltre il risarcimento di inconvenienti. In via subordinata,
essi hanno chiesto un'indennità di Fr. 700.- il mq, poi ridotta a
Fr. 400.-, oltre il risarcimento dei predetti inconvenienti. L'udienza di
conciliazione del 28 gennaio 1975, nel corso della quale le esproprianti
offrirono Fr. 120.- il mq, non permise di liquidare l'opposizione. Gli
atti furono pertanto trasmessi al Dipartimento federale dei trasporti,
delle comunicazioni e dell'energia per la decisione. Il 23 febbraio 1977
il Dipartimento respinse l'opposizione degli espropriati. Questa decisione
non fu impugnata. La procedura espropriativa fu quindi ripresa. Una nuova
udienza di conciliazione, eventualmente stima, fu tenuta il 5 maggio 1977.
Fallita ogni intesa, fu ordinato uno scambio di allegati scritti, ed
assegnato un termine scadente il 15 giugno 1977 agli espropriati per
l'insinuazione della loro domanda motivata. Con memoria del 1o giugno
1977 e replica del 24 ottobre 1977, gli espropriati hanno confermato e
motivato le loro pretese. Inoltre, fondandosi sull'art. 19 bis cpv. 2
LEspr., essi hanno chiesto l'immediato pagamento di un importo pari alla
presumibile indennità per il valore venale del fondo. Nei loro allegati,
le FFS non si sono pronunciate su tale richiesta degli espropriati.
Il Presidente della Commissione federale di stima (CFS) si è rifiutato
di sottoporre la richiesta di pagamento immediato alla Commissione stessa
ed ha ribadito formalmente tale presa di posizione in uno scritto del 18/21
novembre 1977, in sostanza con l'argomento che chi ha formato opposizione
non può invocare l'art. 19 bis cpv. 2 LEspr. La lettera del Presidente
avverte che contro di essa è aperta la via del reclamo.
Contro questa decisione gli espropriati, con esposto del 21 dicembre
1977 del loro patrono, hanno interposto reclamo al Tribunale federale. Essi
argomentano che né dal testo dell'art. 19 bis LEspr., né dalle istruzioni
generali emanate l'8 settembre 1975 dal Tribunale federale (cfr. DTF 101
Ib 171 segg.) risulta che, una volta rimossa l'opposizione, sia preclusa
all'espropriato la possibilità di avvalersi dell'art. 19 bis cpv. 2
LEspr. Essi censurano inoltre come un diniego di giustizia ed un abuso
di potere il fatto che il Presidente abbia deciso da solo, rifiutandosi
di sottoporre il caso alla CFS e chiedono che, valendosi dei suoi poteri
di vigilanza, il Tribunale federale ordini al Presidente di sottoporre
la loro richiesta al giudizio della Commissione. Tanto il Presidente
della Commissione di stima, quanto le FFS chiedono la reiezione del
reclamo. Del contenuto dei loro allegati si dirà, in quanto necessario,
nei considerandi di diritto.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- Secondo il Presidente della CFS, la richiesta d'immediato pagamento
ai sensi dell'art. 19 bis cpv. 2 LEspr. non è stata presentata formalmente
con la memoria del 1o giugno 1977, ma soltanto con la replica del 24
ottobre successivo. L'allegato del 1o giugno 1977 non è in atti. Non è
quindi possibile determinare la data esatta dell'inoltro dell'istanza e,
del resto, per le ragioni che si diranno in seguito, ciò non è attualmente
indispensabile.
Erwägung 2
2.- a) La lettera con la quale il Presidente della CFS ha dichiarato
inammissibile l'istanza degli espropriati fondata sull'art. 19 bis LEspr. è
una decisione ai sensi dell'art. 5 PA. Secondo l'art. 98 lett. f OG,
il ricorso di diritto amministrativo contro decisioni di Commissioni
federali previste da quel disposto è dato in quanto il diritto federale
lo preveda. Se nel concreto caso il ricorso di diritto amministrativo sia
proponibile dipende pertanto dalla LEspr. (cfr. DTF 100 Ib 184 consid. 1).
b) Giusta l'art. 19 bis cpv. 2 LEspr., contro le decisioni della
CFS che fissano il pagamento dovuto dall'espropriante a' sensi di
quella disposizione il ricorso di diritto amministrativo è escluso. Se
si considera la decisione impugnata in relazione alla materia, ch'essa
concerne, si dovrebbe concludere che il ricorso di diritto amministrativo
non è ammissibile, e che, come lo stesso Presidente sembra aver ritenuto
nella decisione, sia aperta soltanto la via del reclamo, indicata
dall'art. 63 LEspr.
Tuttavia una simile conclusione non convince. Lo scopo per il quale
il legislatore ha escluso l'impugnabilità delle decisioni che fissano
l'ammontare dell'acconto in applicazione dell'art. 19 bis cpv. 2 LEspr. è
duplice. Da un lato, egli ha inteso sgravare il Tribunale federale
dall'obbligo di occuparsi a due riprese, in una procedura che implica
l'intervento di esperti, dell'indennità dovuta all'espropriato: una
prima volta a proposito del pagamento dell'acconto e una seconda volta
a proposito dell'indennità definitiva. Dall'altro lato, il legislatore
ha voluto dare all'espropriato la possibilità di ottenere un pagamento
rapido, il più prossimo possibile al "dies aestimandi" dell'udienza
di conciliazione (art. 19 bis cpv. 1 LEspr.). Tale finalità sarebbe
resa illusoria, se la decisione commissionale fosse suscettibile di
ricorso di diritto amministrativo, avente effetto sospensivo in virtù
dell'art. 111 cpv. 1 OG. Ora, nel caso in esame, non è impugnata una
decisione che stabilisce l'ammontare dell'acconto sull'indennità per il
valore venale, bensì una decisione concernente l'ammissibilità di principio
della domanda dell'espropriato tendente ad ottenerlo. Decisioni di questa
natura sono, in fattispecie analoghe, suscettibili di essere impugnate con
ricorso di diritto amministrativo: infatti, nei casi in cui è previsto
che il Presidente si pronunci preliminarmente sull'ammissibilità di
un'opposizione (art. 39 LEspr.), rispettivamente di una pretesa (art. 41
LEspr.) presentata dopo trascorso il termine per le notificazioni,
la sua decisione può esser impugnata col cennato gravame in virtù
dell'art. 19 cpv. 2 del regolamento concernente le Commissioni federali
di stima (RCFS), del 24 aprile 1972 (v. in proposito DTF 100 Ib 185 b,
202 consid. 1). Ragioni tratte dalla finalità dell'istituto e dalla
sistematica della legge impongono quindi di ammettere che il ricorso
di diritto amministrativo è dato anche contro decisioni che negano
l'ammissibilità dell'istanza dell'espropriato tendente al pagamento di
un acconto ai sensi dell'art. 19 bis cpv. 2 LEspr., e che l'esclusione
del rimedio prevista nella stessa norma si riferisce solo alle decisioni
che stabiliscono l'ammontare di codesto acconto.
Presentato tempestivamente, l'atto degli espropriati, intitolato
reclamo, e che adempie per il resto le condizioni di ricevibilità
stabilite dall'OG, deve quindi essere trattato come ricorso di diritto
amministrativo.
Erwägung 3
3.- I ricorrenti censurano che il Presidente si sia riconosciuta la
competenza di pronunciarsi da solo sull'ammissibilità di principio della
domanda da loro presentata, senza sottoporla alla CFS. Essi si fondano sul
testo dell'art. 19 bis cpv. 2 LEspr., che attribuisce alla Commissione
il compito di stabilire l'ammontare dell'acconto. Ma, contrariamente
all'opinione dei ricorrenti, tale testo non esclude che il Presidente possa
pronunciarsi da solo e preventivamente non sull'ammontare dell'acconto,
ma sull'ammissibilità di principio dell'istanza dell'espropriato. Mentre
la fissazione dell'importo coinvolge una stima, per la quale occorrono
conoscenze tecniche e specialistiche proprie dei membri della CFS, alla cui
concorde opinione il Presidente è peraltro vincolato (cfr. art. 53 RCFS),
la decisione sull ammissibilità dell'istanza per ragioni di principio,
vuoi formali, vuoi sostanziali (perenzione, ricorrenza di altri requisiti
legali) concerne unicamente questioni di diritto, che giova far decidere
dal solo Presidente. Anche qui, si può richiamare la soluzione che il
legislatore ha adottato per l'esame preliminare concernente l'ammissibilità
di principio di pretese e opposizioni presentate trascorso il termine
per le notificazioni (v. supra, consid. 2b), nonché la competenza
accordata al Presidente di decidere sulle domande d'immissione in possesso
(art. 76 cpv. 2 LEspr.), riservato invece alla Commissione il compito di
decidere sul pagamento di acconti (art. 76 cpv. 5 LEspr. e 29 cpv. 3 RCFS;
cfr. anche art. 29 cpv. 4 RCFS, da cui risulta che, mentre la decisione
presidenziale che accorda o rifiuta l'immissione in possesso e stabilisce
le garanzie è impugnabile con ricorso di diritto amministrativo nel termine
ridotto di 20 giorni, quella che determina l'ammontare dell'acconto ai
sensi dell'art. 76 cpv. 5 non può invece esser impugnata, per ragioni
d'analogia col caso dell'art. 19 bis cpv. 2 LEspr.).
Si deve pertanto concludere che il Presidente non ha violato la legge
ritenendosi esclusivamente competente a decidere sull'ammissibilità
di principio della domanda degli espropriati fondata sull'art. 19 bis
cpv. 2 LEspr. Su questo punto, il ricorso di diritto amministrativo è
dunque infondato.
Erwägung 4
4.- Resta da vedere se l'impugnata decisione è fondata o meno nel
merito. A sostegno di essa, il Presidente ha fornito due motivazioni. La
prima è quella contenuta nella lettera del 18/21 novembre 1977: essa
consiste nel dire che l'espropriato che ha fatto opposizione, non può
chiedere il pagamento previsto dall'art. 19 bis LEspr. neppure dopo
che l'opposizione stessa è stata definitivamente rimossa. La seconda
motivazione, affacciata nella risposta e ripresa dalle esproprianti,
consiste nel dire che il diritto di postulare il pagamento è comunque
perento, se l'espropriato non presenta l'istanza nella fase di
conciliazione, o comunque al più tardi alla prima udienza successiva alla
reiezione dell'opposizione.
Né l'una, né l'altra di codeste motivazioni convincono.
a) La ragione per cui chi ha fatto opposizione all'espropriazione non
può chiedere il pagamento dell'acconto previsto dall'art. 19 bis cpv. 2
LEspr. è evidente. Chi si oppone puramente e semplicemente all'esproprio,
oppure chiede che l'espropriazione sia limitata, rispetto alla domanda
dell'espropriante (art. 35 lett. a LEspr.), non è disposto a cedere
il diritto che l'espropriante intende acquisire o sopprimere (art. 5
LEspr.). In tal caso, l'espropriato non può manifestamente richiedere
dall'espropriante una prestazione in denaro giusta l'art. 19 bis cpv. 2, il
cui versamento, in virtù dell'art. 91 cpv. 1 LEspr., comporta l'acquisto
da parte dell'espropriante della proprietà del fondo espropriato o
del diritto che l'espropriazione costituisce sul fondo in suo favore,
e la cui fissazione - trascorso il termine legale di pagamento stabilito
dall'art. 88 cpv. 1 LEspr. - fa perdere all'espropriante la facoltà di
rinunciare all'esproprio (art. 19 bis cpv. 3 LEspr.; cfr. DTF 101 Ib 172,
74, 176).
Non si vede invece per quale ragione l'espropriato dovrebbe continuare
ad essere privato della facoltà conferitagli dal legislatore con l'art. 19
bis cpv. 2 LEspr. al fine di rispettare l'esigenza di corrispondergli
effettivamente " l'intero valore venale" (DTF 101 Ib 176), dopo che
l'opposizione interposta sia stata definitivamente tolta. Ragionare
diversamente significherebbe attribuire al legislatore un'intenzione
ch'egli non può aver avuto: quella cioè di dissuadere l'espropriato
dall'esercizio del diritto d'opposizione all'esproprio garantitogli
dagli art. 30 e 35 lett. a LEspr., con la comminatoria della perdita
di un altro diritto sancito dalla legge, e cioè quello d'ottenere
l'acconto di cui all'art. 19 bis LEspr. Simili mezzi di dissuasione,
anzi coazione, sarebbero chiaramente incostituzionali e, in assenza
di un esplicito testo legale che vincolerebbe il Tribunale federale in
forza dell'art. 113 cpv. 3 Cost., essi non possono esservi interpolati
in violazione del principio dell'interpretazione costituzionale delle
leggi. A quale risultato inammissibile tale interpretazione conduca,
si avverte d'altronde nei casi in cui l'opposizione dovesse avverarsi
fondata. Se, per esempio, l'espropriato, fondandosi sul principio di
proporzionalità codificato nell'art. 1 cpv. 2 LEspr., avesse chiesto a
ragione che l'intervento espropriativo sia limitato ad una parte soltanto
del fondo preteso dall'espropriante, e la sua opposizione fosse ammessa,
sarebbe addirittura iniquo precludergli la facoltà di chiedere, a decisione
intervenuta, un pagamento commisurato al valore venale della porzione
definitivamente soggetta all'esproprio.
b) Dal testo dell'art. 19 bis cpv. 2 LEspr. risulta che la Commissione
di stima, su richiesta dell'espropriato, fissa "immediatamente"
("sofort", "immédiatement"), se non è pendente opposizione e se le parti
non giungono ad un accordo, un pagamento pari all'importo presumibile
dell'indennità per il valore venale. Da codesta dizione si deve inferire
che la Commissione non può astringere l'espropriante a tale pagamento
prima che sia stata tenuta l'udienza di conciliazione, anche se nessuna
opposizione è pendente. Inoltre si deve desumere dal testo che la CFS,
investita della domanda dell'espropriato, deve statuire con celerità,
cioè all'udienza stessa o subito dopo. Per contro, da questa disposizione
non si deduce necessariamente un obbligo dell'espropriato di presentare
l'istanza fondata sull'art. 19 bis cpv. 2 LEspr. al più tardi all'udienza
di conciliazione, e nessuna disposizione di legge commina espressamente
la perenzione di tale facoltà, per il caso che l'espropriato ometta di
richiedere il pagamento in sede di conciliazione.
Ora, nella sistematica della legge, ogni volta che ad un'omissione
dell'espropriato è connessa la perenzione di un diritto, il legislatore non
solo l'ha previsto espressamente, ma ha anche prescritto che del diritto
e delle conseguenze del mancato esercizio dello stesso l'espropriato
sia esplicitamente avvertito. Così, nel caso che si proceda per avvisi
pubblici, l'avviso deve non solo fissare il termine per le notificazioni,
ma contenere la comminatoria delle conseguenze giuridiche connesse con
l'omissione (art. 30 cpv. 1 lett. c LEspr.), con riferimento segnatamente
alle disposizioni degli art. 39 (perenzione del diritto all'opposizione)
e 41 (perenzione delle pretese di indennità). Uguale riferimento deve
esser contenuto negli avvisi personali che debbono esser inviati agli
aventi diritto noti, anche in caso di avviso pubblico (art. 31 LEspr.),
nonché negli avvisi personali previsti per la procedura abbreviata
(art. 34 cpv. 1 lett. e e f LEspr.). Da questa sistematica legislativa il
Tribunale federale ha tratto la conseguenza che, ove un avviso pubblico
non abbia avuto luogo ed all'interessato non sia stato notificato alcun
avviso personale, le conseguenze di carattere perentorio di cui all'art.
41 LEspr. non possono verificarsi (cfr. DTF 92 I 178/179; 100 Ib 203
consid. 1b, 295 consid. 3a).
Se ne deve concludere che - riservati i casi di manifesto abuso
di diritto (art. 2 cpv. 2 CC) - non si può opporre la perenzione
all'espropriato per aver egli omesso di presentare l'istanza di
cui all'art. 19 bis cpv. 2 LEspr. all'udienza di conciliazione.
D'altronde si possono presentare casi in cui una richiesta fatta più
tardi appare perfettamente giustificata e conforme non solo agli interessi
dell'espropriato ma anche a quelli dell'espropriante. Così, ad esempio,
quando, per effetto della procedura espropriativa, non si possa più
esigere dall'espropriato, a partire da un determinato momento, ch'egli
continui ad utilizzare il fondo; oppure quando, sempre in conseguenza
della procedura, sia venuto a cessare il reddito fruttato in precedenza
da un immobile che i locatari hanno lasciato.
c) Da quanto sopra discende che il Presidente della CFS non poteva
dichiarare inammissibile l'istanza dei ricorrenti, ma doveva sottoporla
alla Commissione di stima. Quest'ultima dovrà fissare l'importo del
pagamento dovuto dall'espropriante giusta l'art. 19 bis cpv. 2 LEspr. Dato
che quest'importo sarebbe stato versato precedentemente, se l'istanza non
fosse stata dichiarata a torto irricevibile, la CFS stabilirà una data
(tenendo conto di quella dell'istanza, della durata normale della procedura
di fissazione dell'importo e del termine di pagamento di 20 giorni previsto
dall'art. 88 cpv. 1 LEspr.), a partire dalla quale l'acconto dovuto sarà
fruttifero dell'interesse usuale, in applicazione analogica delle regole
sull'immissione in possesso.
Entscheid:
Il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso è accolto, la decisione del Presidente è annullata e gli
atti sono restituiti alla Commissione federale di stima del 13o circondario
per la fissazione del pagamento ai sensi dei considerandi.