BGE 104 IB 232
104 Ib 232
37. Sentenza del 22 luglio 1978 nella causa X. c. Consiglio di Stato del
Cantone Ticino Regeste
Rodungsbewilligung. BG vom 11. Oktober 1902/18. März 1971 betreffend
die eidgenössische Oberaufsicht über die Forstpolizei (FPolG) und
Vollziehungsverordnung vom 1. Oktober 1965/25. August 1971 (FPolV).
1. Interessenabwägung gemäss Art. 26 Abs. 1 FPolV und Bedeutung dieser
Bestimmung für die Auslegung der Abs. 2, Abs. 3 und Abs. 4 des Art. 26
FPolV (E. 1 und 3).
2. Die vorzeitige, eigenmächtige Entfernung der Waldvegetation
auf einem Grundstück ändert an dessen Waldeigenschaft nichts
(E. 2a). Unerheblich für die Waldeigenschaft sind ferner der Erwerbspreis,
amtliche Bewertungen oder die Bezeichnung des Grundstücks im Grundbuch
(E. 2b).
3. Anwendung des Grundsatzes von Treu und Glauben bei der Erteilung
von Rodungsbewilligungen. Voraussetzungen für die Anwendung des Grundsatzes
im konkreten Fall nicht erfüllt (E. 4).
Sachverhalt
A.- Il dott. X. è proprietario a M. del mappale n. 22. Trattasi d'una
particella contermine al lago di 1004 mq, situata a valle della strada
cantonale che da F. porta a M.
In data 24 giugno 1977, il ricorrente ha chiesto al Consiglio di
Stato del Cantone Ticino d'essere autorizzato a dissodare detto terreno
per poi costruirvi una casa d'abitazione con tre appartamenti. La domanda
è stata tuttavia respinta con risoluzione n. 10120 del 19 ottobre 1977;
il Consiglio di Stato ha rilevato in sostanza che il terreno a cui questa
si riferiva è ricoperto da bosco ceduo di castagno, pioppo, robinia e
platano, pregiato dal profilo paesaggistico e sociale e meritevole di
particolare protezione essendo esso ubicato sulla riva del lago.
Il dott. X. è insorto con tempestivo ricorso di diritto amministrativo
contro la decisione del Governo cantonale; contestando la stessa natura
boschiva del fondo litigioso, descritto a registro fondiario quale
"spiaggia", egli propone l'annullamento della pronunzia impugnata ed il
rilascio dell'autorizzazione di dissodare. Le relative argomentazioni
saranno riprese, in quanto necessario, nei considerandi di diritto.
Il Consiglio di Stato e il Dipartimento federale dell'interno hanno
postulato la reiezione del gravame.
Con decreto 29 marzo 1978, aderendo ad una richiesta del ricorrente,
il Giudice delegato ha ordinato una perizia sulla natura boschiva del fondo
in questione, designando quale perito il dott. Ernst Krebs di Winterthur,
ex ingegnere forestale del Cantone di Zurigo.
Una delegazione del Tribunale federale ha effettuato un sopralluogo,
in presenza delle parti, il 24 aprile 1978.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- L'art. 31 cpv. 1 della legge federale concernente l'alta vigilanza
della Confederazione sulla polizia delle foreste, dell'11 ottobre 1902/18
marzo 1971 (LVPF), dispone che l'area boschiva della Svizzera non può
essere diminuita. L'art. 24 cpv. 1 della relativa ordinanza d'esecuzione,
del 1o ottobre 1965/25 agosto 1971 (OVPF), precisa che la conservazione
di tale area si riferisce tanto alla sua estensione, quanto alla sua
distribuzione regionale. Questo precetto va inteso nel senso che non può,
in linea di principio, esser diminuita l'area di un bosco concretamente
esistente. Ne segue che i dissodamenti possono avvenire soltanto in base ad
un'autorizzazione rilasciata dalle competenti autorità federali o cantonali
(cfr. art. 25bis OVPF).
Fondandosi sulla competenza accordatagli dall'art. 50 cpv. 2 LVPF
e concretando in pari tempo il precetto della conservazione dell'area
boschiva, il Consiglio federale ha emanato, con il decreto del 25 agosto
1971, in vigore dal 1o settembre successivo, speciali direttive sul modo
di trattare le domande di dissodamento; tali direttive, che il Tribunale
federale ha più volte dichiarato conformi alla legge (v. DTF 103 Ib
58/59 consid. 1), sono contenute in particolare nell'art. 26 OVPF. Ai
sensi del 1o capoverso di questa disposizione, un dissodamento può
essere autorizzato soltanto se è provata l'esistenza di una necessità
preponderante, di ragione più valida dell'interesse alla conservazione
della foresta. Ciò significa che in ogni procedura dev'esser compiuta
previamente una ponderazione degli interessi in gioco. I capoversi 2,
3 e 4 dell'art. 26 OVPF stabiliscono poi certi criteri che debbono
valere in codesta ponderazione e che, secondo costante giurisprudenza,
sono determinanti in assenza di elementi di maggior peso favorevoli
al dissodamento, fondati in particolare sull'interesse pubblico. Vi è
detto che non devono esistere ragioni di polizia che si oppongano al
dissodamento, che l'opera prevista deve essere ad ubicazione vincolata,
che gli interessi finanziari, quali il miglior sfruttamento del suolo o la
ricerca di terreno a buon mercato, non possono essere considerati necessità
preponderante, e che va tenuto debito conto della protezione della natura
e del paesaggio (su questo disposto, v. DTF 98 Ib 372 segg. consid. 2 3,
449 segg.; 99 Ib 194/195 consid. 4 e 5; 100 Ib 485 segg. consid. 3; 103 Ib
58/59 consid. 1; sentenza 31 luglio 1975 in re Z., parzialmente pubblicata
nella Rivista di diritto amministrativo ticinese (RDAT) 1977, n. 112).
Erwägung 2
2.- Il ricorrente contesta in primo luogo la natura boschiva del
suo terreno, ritenendo quindi che il dissodamento in questione non ha
per oggetto un bosco ai sensi della legislazione federale sulla polizia
delle foreste. L'obiezione è tuttavia manifestamente infondata.
a) Il fondo cui si riferisce la domanda litigiosa è tuttora ricoperto
da 13 alberi (castagni, pioppi, robinie e platani), situati ai lati del
terreno ove costeggiano il lago e, rispettivamente, la strada cantonale
F.-M. Per il resto, invece, detto fondo è privo di vegetazione silvestre,
anche se qua e là spuntano vecchie ceppaie semi-marce e bruciacchiate. Ora,
secondo costante giurisprudenza, il fatto che la vegetazione silvestre sia
stata abusivamente sradicata o tagliata non vale a far venir meno la natura
boschiva di un terreno. In effetti, la protezione dei boschi esistenti,
quale risulta dall'art. 31 LVPF, non è suscettibile d'esser limitata o
soppressa per essere il soprassuolo arboreo trascurato o pregiudicato in
conseguenza appunto del taglio di alberi, dell'incendio o di altri fattori;
se cosi non fosse, infatti, si favorirebbe addirittura l'elusione abusiva
della normativa federale sulla polizia delle foreste, compromettendo
d'acchito gli obbiettivi perseguiti dal legislatore federale (v. DTF 98
Ib 496 consid. 3; 101 Ib 315 consid. 2b; sentenza inedita 14 novembre
1975 in re Lega svizzera per la protezione della natura c. De Bernardis,
consid. 2). Anzi, in caso di dissodamento illegittimo, v'è un evidente
interesse pubblico al pronto rimboschimento dell'area dissodata onde
ripristinare al più presto una situazione conforme al diritto forestale
(cfr. DTF 101 Ib 317).
Certo, il ricorrente contesta d'aver effettuato dissodamenti ed
in particolare d'aver proceduto al taglio di piante, asserendo invece
d'essersi sempre limitato a far ripulire il fondo da rovi, sterpaglie e
legna secca onde evitare il pericolo d'inselvatichimento; tuttavia, la
sua affermazione è ampiamente infirmata dalle risultanze della perizia
e da quanto accertato in sede di sopralluogo. Il perito dott. Krebs
ha potuto infatti stabilire, in base all'analisi delle ceppaie e delle
piante esistenti, all'esame delle fotografie aeree della zona risalenti al
1945, 1958 e 1967, alle dichiarazioni delle autorità forestali cantonali e
federali, nonché al controllo di diverse edizioni della cartina tipografica
della regione, che il mappale del ricorrente era ancora ricoperto da bosco
pochi anni or sono: detto terreno rientra pertanto nell'area boschiva
protetta ai sensi dell'art. 31 LVPF, e la cui nozione è poi precisata
dall'art. 1 OVPF.
b) Irrilevante ai fini del giudizio è altresì il fatto che il
ricorrente abbia comprato il fondo, descritto a registro fondiario
quale "spiaggia", al prezzo di 70'000.- franchi, pagando poi le imposte
fondiarie come se si trattasse di terreno edificabile; in effetti, tanto
a norma di legge quanto in virtù di giurisprudenza, questa circostanza
non intacca la natura boschiva di un fondo che può dunque esser ritenuto
tale indipendentemente dal prezzo d'acquisto, dalle stime ufficiali e
dalla designazione catastale (v. art. 1 OVPF; massima della sentenza 6
dicembre 1974, ric. Gianella, in Rep. 1977, pag. 48).
D'altronde, se detto terreno non fosse ritenuto boscato, non
si capirebbe perché il ricorrente - di professione giurista - abbia
postulato proprio un permesso di dissodamento e non si sia limitato a
chiedere una semplice decisione intesa a far accertare l'inesistenza
dell'obbligo autorizzativo.
Erwägung 3
3.- Per le considerazioni che precedono, il dissodamento a scopo
edilizio prospettato dal ricorrente potrebbe essere autorizzato soltanto
se sorretto da un interesse preponderante, maggiore di quello volto alla
conservazione dell'area boschiva (art. 26 cpv. 1 OVPF).
In concreto, tuttavia, al cennato interesse pubblico si contrappone
esclusivamente l'interesse finanziario e puramente privato del ricorrente
a poter meglio sfruttare il proprio terreno, onde costruirvi un'opera
che nemmeno può considerarsi ad ubicazione vincolata giusta l'art. 26
cpv. 3 OVPF (v. DTF 99 Ib 195 consid. 5; sentenza 31 luglio 1975 in re
Z., parzialmente pubblicata in RDAT 1977, n. 112, in part. pagg. 236/237;
massima della sentenza 2 agosto 1974 in re F., Rep. 1977, pag. 57). Ora,
per legge (art. 26 cpv. 3 OVPF) e prassi costante, un siffatto interesse
non può esser considerato necessità preponderante, ragione più valida
dell'interesse alla conservazione del bosco e, come tale, non può quindi
giustificare dissodamento alcuno: di per sé inidoneo a compensare codesto
interesse pubblico, esso non può infatti valere come determinante nella
ponderazione da compiersi in virtù dell'art. 26 cpv. 1 OVPF (v. DTF
99 Ib 195 consid. 4; massima della sentenza 2 agosto 1974, ric. F.,
in Rep. 1977 pag. 57).
D'altro canto, all'edificazione e quindi al previo dissodamento della
particella litigiosa non s'oppone soltanto l'interesse pubblico alla tutela
del bosco, ma anche quello, altrettanto preminente, volto alla protezione
del paesaggio ed in particolare alla conservazione delle rive dei laghi
(cfr. art. 26 cpv. 4 OVPF).
Erwägung 4
4.- Contrariamente a quanto preteso, il dott. X. non può neppure
invocare con successo il principio della tutela della buona fede che,
a determinate condizioni e a titolo eccezionale, può giustificare un
dissodamento contrastante con le esigenze e le finalità della legislazione
applicabile laddove appaia necessario proteggere il cittadino che ha
riposto la sua fiducia in assicurazioni rilasciategli o in attitudini
d'altra indole verso di lui assunte dall'autorità (v. DTF 98 Ib 504;
99 Ib 101/102; sentenza 30 settembre 1974, ric. Mozzi, in Rep. 1977,
pag. 42). In primo luogo, infatti, il ricorrente ha acquistato il
mappale litigioso già negli anni 50, senza basarsi, a quell'epoca,
su assicurazioni vincolanti circa l'edificabilità e quindi la previa
dissodabilità del medesimo, ottenute dall'autorità forestale (v. sentenza
28 luglio 1975 in re F., parzialmente pubblicata in RDAT 1977, n. 111,
in part. pag. 233). In secondo luogo, e supponendo che tali assicurazioni
siano state rilasciate, il ricorrente non ha comunque adottato disposizioni
tali da non poter essere modificate senza pregiudizio a suo carico, sicché
sarebbe manifesta l'assenza di un ulteriore presupposto per la protezione
della buona fede (v. DTF 96 I 15; 97 I 497, 653; 99 Ib 102; sentenza 30
settembre 1974 in re Mozzi, Rep. 1977, pag. 42). Infine, ed è ragione
particolarmente importante, giova rammentare che nel 1971 il Consiglio
federale ha modificato l'ordinanza d'esecuzione della LVPF, imponendo in
tutta la Svizzera una prassi assai restrittiva in materia di rilascio di
permessi di dissodamento, prassi ch'è stata poi coerentemente seguita
anche nel Canton Ticino ove, in precedenza, la concessione di codesti
permessi avveniva invece con una certa facilità. Orbene, tale mutamento
dell'assetto giuridico esclude già di per sé la possibilità di invocare
con successo il principio della tutela della buona fede, richiamando fatti
e circostanze verificatisi prima del 1971 (v. DTF 99 Ib 102; sentenza 28
luglio 1975 in re F., parzialmente pubblicata in RDAT 1977, n. 111, in
part. pag. 234; sentenza inedita 4 marzo 1977 in re Schwaller). In queste
condizioni, cade manifestamente nel vuoto anche la censura di disparità
di trattamento: in effetti, il ricorrente non sostiene d'esser stato
trattato in modo diverso da altri proprietari dopo il 1971, né pretende
che, in analoghe situazioni - e sempre dopo il 1o settembre 1971 - altri
richiedenti abbiano potuto beneficiare di permessi di dissodamento.
Erwägung 5
5.- Da quanto sopra risulta che l'impugnato diniego dell'autorizzazione
di dissodare non è lesivo del diritto federale e che il ricorso,
palesemente infondato, deve, come tale, essere respinto.
Entscheid:
Il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso è respinto.