BGE 104 IA 148
104 Ia 148
25. Estratto della sentenza 1o marzo 1978 nella causa dott. Castelli
c. ing. Ferrini e Consiglio di Stato del Cantone Ticino Regeste
Art. 84 und Art. 88 OG; Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde.
1. Anfechtbar i.S. von Art. 84 Abs. 1 OG sind Hoheitsakte, die
eine kant. Behörde als Trägerin öffentlicher Gewalt erlässt und die
eine oder mehrere Personen zu einem bestimmten Tun, Unterlassen oder
Dulden verpflichten.
Diese Voraussetzungen erfüllt die Anordnung nicht, wonach die
kant. Regierung die Durchführung der Feststellung der Angetrunkenheit
gemäss SVG mittels öffentlicher Ausschreibung vergibt, und die insofern
vom vorausgehenden Zirkular (Dienstanweisung) des kant. Polizeikommandos,
das diese Untersuchungen einer bestimmten Person übertrug, abweicht (E. 1).
2. Gemäss Art. 88 OG ist nur derjenige legitimiert, der durch den
angefochtenen Hoheitsakt in seinen rechtlich geschützten Interessen
berührt wird (E. 2a). Legitimation im vorliegenden Fall verneint (E. 2b).
Sachverhalt
A.- Il dott. Castelli e l'ing. Ferrini, titolari di laboratori di
analisi, sono entrambi autorizzati dal Dipartimento federale di giustizia
e polizia (DFGP) ad eseguire, per conto delle competenti istanze, gli
esami del sangue tendenti all'accertamento dell'ebrietà, in applicazione
della legge federale sulla circolazione stradale (LCS). Il conferimento
di tale autorizzazione al convenuto in ricorso è stato notificato dal
DFGP con circolare 29 gennaio 1974; in precedenza, invece, soltanto il
ricorrente era abilitato ad effettuare alcolemie nel Cantone Ticino,
cosicché questo compito veniva svolto esclusivamente dal suo laboratorio
dopo che, con circolare 23 luglio 1962, il Dipartimento cantonale
di polizia aveva disposto che a partire dal 1o agosto successivo si
dovesse far capo a detto laboratorio, anziché all'Istituto di medicina
legale dell'Università di Zurigo. Con circolare di servizio N. 11/179
del 14 giugno 1974, il Comando di polizia cantonale ha indicato agli
uffici interessati i laboratori incaricati delle analisi alcolemiche
e tossicologiche, assegnando le alcolemie al ricorrente ed attribuendo
all'ing. Ferrini l'esecuzione degli esami tossicologici volti a stabilire
la presenza nell'organismo di sostanze stupefacenti.
In data 28 agosto 1975, l'ing. Ferrini s'è rivolto al Dipartimento
cantonale di polizia, chiedendo una più equa suddivisione degli incarichi
concernenti le alcolemie. Con scritto 3 settembre 1976, detto Dipartimento
(previa consultazione del Comando della polizia cantonale e dei Procuratori
pubblici) ha però comunicato al convenuto in ricorso di non ritenere
opportuna una modificazione della soluzione prevista dalla citata
circolare, dato che essa aveva il pregio della semplicità, e quindi
della celerità, nella determinazione dei tassi alcolici. Su invito del
resistente, il contenuto di questo scritto è poi stato confermato con
decisione formale il 26 ottobre successivo.
Il 10 novembre 1976, l'ing. Ferrini ha impugnato detta risoluzione
dinnanzi al Consiglio di Stato; postulandone l'annullamento, egli ha
chiesto, in via principale, un'equa ripartizione dell'assegnazione degli
esami alcolimetrici fra il laboratorio del dott. Castelli ed il proprio e,
in via subordinata, che venisse fatto ordine al Dipartimento di polizia di
mettere detta assegnazione a pubblico concorso. Con decisione 26 aprile
1977, resa in parziale accoglimento del gravame, il Consiglio di Stato
ha risolto di aggiudicare in futuro l'esecuzione di codesti esami facendo
capo al pubblico concorso prescritto dalla legge cantonale sugli appalti
del 9 marzo 1942 (LApp.).
Con tempestivo ricorso di diritto pubblico per violazione dell'art. 4
Cost., il dott. Castelli ha impugnato la risoluzione governativa chiedendo
al Tribunale Federale di annullarla. Tanto il Consiglio di Stato,
quanto l'ing. Ferrini hanno proposto la reiezione del gravame.
Auszug aus den Erwägungen:
Considerando in diritto:
Erwägung 1
1.- A norma dell'art. 84 cpv. 1 OG, il ricorso di diritto pubblico
è ammissibile contro le decisioni e i decreti cantonali, ovvero contro
gli atti d'imperio che un'autorità cantonale emana come detentrice
del pubblico potere e che impongono ad una o più persone di compiere,
omettere o tollerare una determinata attività (v. DTF 72 I 280; 89 I 259;
98 Ia 510; 102 Ia 536 consid. 1; sentenza 7 dicembre 1972 in re M.,
parzialmente pubblicata in M. BORGHI, Giurisprudenza amministrativa
ticinese, n. 959; J.F. AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse,
vol. II, pag. 596; H. MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, III ediz.,
pag. 85). Sfuggono invece al cennato ricorso le semplici dichiarazioni di
volontà che l'autorità emana quale soggetto di diritto privato (v. DTF
89 I 258 e riferimenti) nonché le ordinanze amministrative, a meno che
le regole in esse contenute non si esauriscono in semplici istruzioni
di servizio all'attenzione dei funzionari o degli uffici subordinati,
ma delineano direttamente o indirettamente la situazione giuridica dei
privati, intervenendo così nella sfera di interessi giuridicamente protetti
(v. DTF 98 Ia 511; 102 Ia 538). Alla luce di questi principi, occorre
pertanto esaminare se la risoluzione n. 4259 del Consiglio di Stato del
Cantone Ticino costituisca un atto impugnabile ai sensi dell'art. 84 OG,
ovvero un atto d'imperio che obbliga il ricorrente a fare, tralasciare
o tollerare qualcosa.
La risposta non può che esser negativa. Con il dispositivo n. 1 di
tale risoluzione, il Governo cantonale ha infatti adottato una regola
di portata astratta con la quale ha derogato, almeno in parte, alla
circolare di servizio del 14 giugno 1974. Detta regola si indirizza in
fondo allo stesso Consiglio di Stato imponendogli l'obbligo di assegnare
l'effettuazione degli esami alcolimetrici mediante pubblico concorso. Il
ricorrente non è invece colpito dalla decisione impugnata poiché nulla
gli impedirà comunque di partecipare alle gare d'appalto in condizioni
d'uguaglianza con il resistente ed eventualmente con altri concorrenti
che il DFGP potrebbe autorizzare in futuro ad eseguire esami del sangue
in applicazione della LCS. D'altro canto, non si può nemmeno pretendere
che l'atto impugnato interviene in una sfera di interessi giuridicamente
protetti poiché modifica la situazione venutasi a creare con la circolare
di servizio del 1974. Detta circolare ha infatti determinato per il
ricorrente un privilegio di puro fatto e non gli ha comunque conferito
alcun diritto di pretendere che gli incarichi concernenti le alcolemie gli
venissero attribuiti perpetuamente. La decisione di mettere tali incarichi
a pubblico concorso non interviene pertanto nei rapporti giuridici dei
concorrenti e non delinea in alcun modo la loro situazione giuridica. Per
gli esami alcolimetrici, tanto il ricorrente ed il resistente, quanto
eventuali nuovi concorrenti, sono posti ormai su un piano di perfetta
uguaglianza e nessuno di loro potrà comunque vantare il diritto di vedersi
assegnato l'incarico; secondo costante giurisprudenza, il partecipante ad
una gara d'appalto disposta dall'ente pubblico non ha infatti alcun diritto
d'essere preso in considerazione ai fini dell'aggiudicazione, ed anche
la LApp. non prevede in alcuna guisa un siffatto diritto (v. sentenza 26
febbraio 1973 in re Camera di commercio dell'industria e dell'artigianato
del Cantone Ticino, parzialmente pubblicata in M. BORGHI, op.cit., n. 960;
sentenza inedita 30 settembre 1977 in re Sati S.A.).
Nelle descritte circostanze, si deve pertanto dedurre che l'atto
impugnato non obbliga il ricorrente (né d'altronde il resistente) a fare,
omettere o patire alcunché, per cui il gravame dev'esser dichiarato
irricevibile già per questo motivo.
Erwägung 2
2.- A titolo abbondanziale, giova tuttavia rilevare che il ricorso
del dott. Castelli sarebbe comunque inammissibile anche se si volesse
prescindere dall'inimpugnabilità dell'atto cantonale.
a) Giusta l'art. 88 OG, il diritto di ricorrere spetta ai privati
o agli enti collettivi che si trovano lesi nei loro diritti da decreti
o decisioni che li riguardano personalmente o che rivestono carattere
obbligatorio generale. Le questioni relative alla legittimazione
ricorsuale sono sempre esaminate dal Tribunale federale d'ufficio e con
libero potere cognitivo (v. DTF 96 I 547); tuttavia, se la legittimazione
dipende dall'applicazione di norme cantonali, detto Tribunale s'impone
un certo riserbo e, dinnanzi a due possibili interpretazioni altrettanto
difendibili, non si scosta da quella data loro dalla più alta autorità
cantonale (v. DTF 97 I 32/33; 98 Ia 642; 103 Ia 155/156).
Secondo costante giurisprudenza, detta legittimazione è però
riconosciuta solo a chi sia stato colpito dall'atto dell'autorità nella
sua posizione giuridica ed abbia subito in tale posizione un pregiudizio
materiale e, di regola, anche attuale (v. DTF 91 I 413/414; 99 Ia 354;
sentenza 13 marzo 1970 in re P., parzialmente pubblicata in M. BORGHI,
op.cit., n. 953). Tuttavia, se l'atto impugnato è un decreto, ovvero
un atto normativo di portata generale, il ricorso di diritto pubblico
è aperto a qualsiasi persona che potrebbe un giorno esser toccata dalla
regolamentazione impugnata e subire di conseguenza un certo pregiudizio;
basta pertanto che il cittadino sia colpito virtualmente nei suoi
diritti costituzionali (v. 99 Ia 266; 100 Ia 43 consid. 1b; 101 Ia 475;
su questi problemi, v. anche H. MARTI, op.cit., pagg. 61/67; A. MACHERET,
La qualité pour recourir: clef de la juridiction constitutionnelle et
administrative du Tribunal fédéral, in RDS 94/1975 II pag. 131 segg.,
in part. 138/139 e 153/157). Giusta l'art. 88 OG, il diritto di ricorrere
è quindi subordinato alla lesione di un interesse giuridicamente rilevante
che competa al ricorrente nel campo retto dalla norma costituzionale
invocata; il ricorso di diritto pubblico non è infatti ammissibile se
proposto a tutela dell'interesse generale o per salvaguardare interessi
meramente fattuali (v. DTF 93 I 174; 98 Ia 654; 103 Ia 68). Con specifico
riguardo all'art. 4 Cost., si evince dalla giurisprudenza del Tribunale
federale che la rilevanza giuridica di tali interessi non s'identifica con
la violazione del principio della parità di trattamento o con l'arbitrio
come tali, poiché altrimenti queste censure - le quali concernono tutti i
campi del diritto - potrebbero esser sollevate mediante ricorso di diritto
pubblico indipendentemente dal fatto che il ricorrente ne sia materialmente
colpito: dev'esser cioè distinto fra la lesione del diritto costituzionale,
la cui esistenza è problema di merito, e la circostanza che essa colpisca
il ricorrente, che è invece problema di potestà ricorsuale (v. DTF 91
I 419, già citata; J. HINDEN, Die Legitimation zur staatsrechtlichen
Beschwerde (art. 88 OG), tesi, Zurigo 1961, pag. 86 e segg.; Z. GIACOMETTI,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, pagg. 892/893).
b) Nel caso concreto, è pacifico che sin dal 1962 l'esecuzione degli
esami alcolimetrici nel Cantone Ticino è sempre stata affidata al solo
ricorrente; per anni, infatti, questa soluzione e stata condizionata dal
fatto che il dott. Castelli era l'unico titolare di un laboratorio di
analisi a beneficio della necessaria autorizzazione federale. Tuttavia,
anche dopo che il convenuto in ricorso è stato abilitato ad effettuare
detti esami (29 gennaio 1974) gli incarichi di questa natura sono stati
ancora conferiti al ricorrente, in conformità della circolare di servizio
14 giugno 1974 del Comando della polizia cantonale. Per il dott. Castelli,
questa situazione ha tuttavia determinato un privilegio di puro fatto,
e non di diritto, poiché egli non ha comunque alcun titolo giuridico per
pretendere che tali incarichi gli vengano riservati perpetuamente. La
posizione di fatto e di diritto del ricorrente non è diversa da quella
di un legale o di un ingegnere, cui un determinato ente pubblico suole
far capo con una certa regolarità per i propri mandati nel loro settore
di attività; questi professionisti non potrebbero evidentemente dolersi
se detto ente risolvesse, per motivi che i mandatari non hanno facoltà
di sindacare, di rivolgersi in futuro ai loro concorrenti.
Il ricorrente fa invero valere che egli ha dovuto compiere investimenti
non indifferenti per dotare il suo laboratorio degli indispensabili
apparecchi, così da poter adempiere efficacemente i compiti che gli sono
stati assegnati. Da questo profilo, il suo caso non è completamente
equiparabile a quello di un legale, benché anche quest'ultimo potrebbe
aver preso disposizioni di una certa importanza in funzione dei
mandati regolarmente ricevuti dal Cantone o da un Comune (assunzione di
collaboratori, ecc.), e forse neppure a quello di un ingegnere. Sennonché,
per tacere del fatto che le menzionate attrezzature sono il presupposto
per l'ottenimento dell'autorizzazione federale (art. 141 cpv. 1
dell'ordinanza sull'ammissione alla circolazione di persone e veicoli
del 27 ottobre 1976-OAC), nonché della circostanza che, verosimilmente,
il ricorrente ha avuto la possibilità di ammortizzarle dal 1962 ad oggi,
gli investimenti in questione costituiscono un fattore di rischio che ogni
libero professionista ed ogni imprenditore deve inevitabilmente assumere
(in misura più o meno elevata secondo il suo campo d'attività), cosicché
essi non potrebbero giustificare il monopolio di fatto di cui il ricorrente
fruisce. D'altro canto, giova rilevare che il ricorrente non pretende
neppure d'aver ricevuto dal Cantone un qualsiasi affidamento circa la
continuità o anche soltanto circa una durata minima dell'assegnazione delle
alcolemie. In base alla vigente giurisprudenza, si deve pertanto dedurre
che al dott. Castelli manca la legittimazione ricorsuale per impugnare
nel merito la querelata decisione, poiché gli interessi da lui vantati
sono meramente fattuali. Giusta l'art. 88 OG, egli non è infatti "leso nei
suoi diritti", poiché non è colpito dall'atto cantonale nei suoi interessi
giuridicamente protetti (v. DTF 103 Ia 70/71). Fra le diverse pronunzie
del Tribunale federale possono esser soprattutto richiamate e confrontate
in questo contesto la sentenza 18 settembre 1963 in re Doninelli (DTF
89 I 278, 279/280), con cui s'è negata la veste per interporre ricorso
di diritto pubblico all'impresario la cui offerta non è stata presa in
considerazione in sede di delibera, poiché non gli compete appunto alcun
diritto all'aggiudicazione, la sentenza 22 giugno 1972 in re X. (DTF 98 Ia
653, 654) ove, per le stesse ragioni, non è stata ammessa la legittimazione
del candidato che non è stato scelto in occasione di un concorso per
un posto della pubblica amministrazione, nonché la sentenza inedita 10
ottobre 1973 in re Ackermann e LLCC e Nonella (consid. 3), ove il Tribunale
federale ha sì riconosciuto la legittimazione ricorsuale dei farmacisti che
s'opponevano alla convenzione con cui gli ospedali ticinesi d'interesse
pubblico s'erano impegnati ad acquistare i medicinali dal Cantone, ma
per il fatto che la legge sanitaria del 18 novembre 1954 garantisce agli
stessi farmacisti una posizione giuridicamente privilegiata nell'ambito
del commercio di codesti prodotti (v. anche la sentenza 17 gennaio 1973
in re G., parzialmente pubblicata in M. BORGHI, op.cit., n. 961).
Vero è che, in una sentenza del 10 luglio 1963 in re Zürrer (DTF 89 I
233, 238/239 consid. 2), il Tribunale federale ha ammesso che il privato,
al quale è stata affidata una funzione di pubblica amministrazione da
svolgere verso remunerazione, ha qualità per opporsi, mediante ricorso
di diritto pubblico per violazione dell'art. 4 Cost., contro la revoca
di questa funzione. Trattavasi nella fattispecie di una controversia
riguardante la ripartizione dei capi di bestiame assegnati per il controllo
ai veterinari nell'ambito della lotta contro la tubercolosi e la febbre
di Bang, in applicazione della legge federale concernente la lotta contro
la tubercolosi dei bovini del 29 marzo 1950 e del decreto del Consiglio
federale concernente la lotta contro l'aborto epizootico dei bovini
del 9 novembre 1956. Dei relativi provvedimenti, le norme esecutive del
Canton S. Gallo avevano incaricato i veterinari esercitanti liberamente la
professione nel Cantone stesso, ai quali era stata conferita la funzione di
"Kontrolltierärzte". Ancorché a nessun veterinario sangallese competesse il
diritto di essere designato come "Kontrolltierarzt", il Tribunale federale
ha ritenuto che una simile designazione ("Ernennung"), una volta avvenuta,
desse origine ad un rapporto giuridico fra il Cantone ed il veterinario
designato, involgente diritti ed obblighi reciproci.
La posizione di fatto e di diritto del ricorrente è tuttavia
sostanzialmente diversa e in alcun caso può esser equiparata o
assimilata a quella dei veterinari sangallesi; basta infatti rilevare
che il dott. Castelli non è mai stato designato (il Tribunale federale
parla addirittura di nomina) in forza di una disposizione legale per
una determinata funzione pubblica. L'art. 141 cpv. 1 OAC presuppone
implicitamente che le analisi del sangue possano esser affidate a
laboratori privati, a condizione che siano abilitati dal DFGP. La sola
circostanza che a partire dal 1o agosto 1962 il Dipartimento cantonale
di polizia abbia incaricato di dette analisi il ricorrente non vale
però a configurare un rapporto giuridico di diritto pubblico, dal quale
legittimamente egli possa derivare la pretesa di vedersi confermata
l'attribuzione di questo compito, con la riserva di una revoca per
giustificati motivi. Quand'anche si volesse ritenere che l'atto cantonale
del 26 aprile 1977 è impugnabile ai sensi dell'art. 84 OG, si dovrebbe
pertanto concludere che, quantomeno per le censure di merito, il gravame
è comunque inammissibile per carenza di legittimazione ricorsuale.
Entscheid:
Il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso è irricevibile.