BGE 102 IB 356
102 Ib 356
59. Urteil vom 12. November 1976 i.S. Bosshardt gegen Eidg.
Volkswirtschaftsdepartement Regeste
Verordnung des Bundesrates vom 19. Februar 1954 über den Eiermarkt und
die Eierversorgung (Eier-Ordnung). Bewilligungspflicht für Grossbetriebe
der Eierproduktion (Art. 2).
1. Wenn ein Betrieb den zugelassenen Legehennenbestand überschreitet,
folgt daraus nur, dass er keine Eier mit Hilfe des Bundes, über die
Sammelorganisationen und die Importeure, absetzen kann (Erw. 1).
2. Zweck des Landwirtschaftsgesetzes und der Eier-Ordnung. Das System
des Art. 2 Eier-Ordnung lässt sich auf Art. 23 Abs. 1 lit. c LwG stützen
(Erw. 2).
3. Kriterien für die Unterscheidung zwischen schutzbedürftigen und
nicht schutzbedürftigen Betrieben der Eierproduktion (Erw. 3).
4. Eine Bewilligung darf entzogen werden, wenn sie aufgrund
irreführender Angaben des Bewerbers zu Unrecht erteilt wurde oder wenn sie
infolge Änderung der tatsächlichen Verhältnisse nicht mehr gerechtfertigt
ist (Erw. 4).
5. Die Rüge der rechtsungleichen Behandlung dringt nicht durch,
wenn die Verwaltung bereit ist, die massgebende Ordnung in allen Fällen
durchzusetzen (Erw. 5).
Sachverhalt
A.- Die Eier-Ordnung bestimmt in Art. 2 Abs. 1 und 2:
"1 Die Errichtung neuer Geflügelhöfe und Geflügelfarmen mit 150
und mehr
ausgewachsenen Tieren bedarf einer Bewilligung der Abteilung für
Landwirtschaft. Einer Bewilligung bedarf auch die Erweiterung
bestehender
Geflügelhöfe und Geflügelfarmen mit 150 und mehr ausgewachsenen
Tieren über
den anlässlich der eidgenössischen Zählung vom 21. April 1951
festgestellten Bestand hinaus. Bewilligungen werden nur erteilt,
wenn ein
Bedürfnis vorliegt und der Bewerber sich über eine angemessene eigene
Futtergrundlage oder über dauernde Bezugsmöglichkeiten an inländischen
Futtermitteln ausweist. Wenn die Ausübung des Berufes eines
Geflügelhalters
für den Bewerber wegen körperlicher Behinderung angezeigt ist oder eine
Existenzfrage darstellt, soll diesem Umstand bei der Beurteilung der
Bedürfnisfrage Rechnung getragen werden. Bei der Prüfung der
Bedürfnisfrage
ist auch auf die handelspolitischen Notwendigkeiten Rücksicht zu
nehmen ...
2 Die mit der Sammlung von Inlandeiern beauftragten Organisationen
(Art. 6) und ihre Lieferanten (örtliche Sammelstellen und Eieraufkäufer)
dürfen von Geflügelhaltern, die den Bestimmungen von Absatz 1
zuwiderhandeln, keine Eier übernehmen. Von der Erteilung neuer
Bewilligungen und von Widerhandlungen gegen Anordnungen gemäss Absatz 1
sowie vom Entzug einer Bewilligung wird der örtlichen Sammelstelle
oder dem örtlichen Eieraufkäufer Kenntnis gegeben."
Nach Art. 5 Eier-Ordnung haben die Importeure von Schaleneiern
Inlandeier von frischer, handelsüblicher Qualität in einem zumutbaren
Verhältnis zu ihren Eiereinfuhren zu übernehmen, wenn die Voraussetzungen
von Art. 23 Abs. 1 lit. c LwG erfüllt sind.
Gemäss Art. 6 Eier-Ordnung sind mit der Sammlung der für die
pflichtmässige Übernahme bestimmten Inlandeier der Verband schweizerischer
Eier- und Geflügelverwertungsgenossenschaften SEG und die Genossenschaft
für Landeiereinkauf GELA beauftragt. Sie haben die Inlandeier zu den von
den Behörden jeweils festgesetzten, die massgebenden Produktionskosten
deckenden Preisen zu sammeln. Sie sind, vorbehältlich von Art. 2 Abs. 2,
zur Gleichbehandlung aller Produzenten verpflichtet; sie haben jedoch
nur so viele Inlandeier anzunehmen, als sie an Importeure im Umfang von
deren Übernahmepflicht liefern oder im freien Markt absetzen können.
Emil Bosshardt betrieb in Wila seit 1928 eine Geflügelfarm. Am
28. Januar 1955 erteilte ihm die Abteilung für Landwirtschaft (ALw)
des Eidg. Volkswirtschaftsdepartements (EVD) gestützt auf Art. 2 Abs. 1
Eier-Ordnung die Bewilligung, höchstens 2000 ausgewachsene Legetiere zu
halten. In der Folge stellte er das Gesuch, der Höchstbestand sei auf
mindestens 6000-8000 Legehennen hinaufzusetzen. Am 14. Mai 1968 bewilligte
ihm die ALw die Haltung von höchstens 4000 ausgewachsenen Legetieren. Sie
erklärte, damit werde der Änderung der Verhältnisse Rechnung getragen,
insbesondere der Tatsache, dass der verheiratete Sohn des Gesuchstellers
die Geflügelzuchtschule in Zollikofen absolviert hatte und nun im
väterlichen Betrieb mitarbeitete. Das für die Bewilligung verwendete
Formular bestimmt, dass sie persönlich und unübertragbar ist und dass
sie bei veränderten Verhältnissen angepasst oder aufgehoben werden kann.
Im Jahre 1970 wurde die Bosshardt Geflügelzucht AG gegründet. Sie
übernahm den Betrieb Emil Bosshardts.
In einem Schreiben vom 26. August 1975 an Emil Bosshardt führte
die ALw aus, er habe die ihm erteilte Bewilligung nicht auf die
Aktiengesellschaft übertragen dürfen. Derart umgewandelte Firmen könnten
nicht mehr als "aufstockungsbedürftige" bäuerliche Betriebe im Sinne des
Art. 2 Eier-Ordnung gelten. Zudem halte Bosshardt dem Vernehmen nach 25
000 oder mehr Legehennen. Aus diesen Gründen entzog ihm die ALw am 6.
Oktober 1975 die Bewilligung.
Bosshardt erhob hiegegen Beschwerde beim EVD. Er machte geltend,
es komme nicht darauf an, ob er oder die Aktiengesellschaft an die
Sammelorganisationen geliefert habe. Gegenstand dieser Lieferungen
seien nur Eier des bewilligten Legehennenbestandes gewesen, so dass
dessen Überschreitung unerheblich sei. Die ALw habe die Bewilligung auch
deshalb nicht entziehen dürfen, weil sie den nun von ihr beanstandeten
Zustand während langer Zeit geduldet habe. Gewisse andere Betriebe seien
unbehelligt geblieben, obwohl sie den Sammelorganisationen nicht nur die
Eier des bewilligten Bestandes abgäben.
Das EVD wies die Beschwerde am 22. Dezember 1975 ab. Diesen Entscheid
ficht Bosshardt mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Nach Art. 2 Abs. 1 Eier-Ordnung bedarf die Errichtung neuer
Geflügelhöfe und Geflügelfarmen mit 150 und mehr ausgewachsenen
Tieren einer Bewilligung der ALw, ebenso die Erweiterung bestehender
Geflügelhöfe und Geflügelfarmen mit 150 und mehr ausgewachsenen Tieren
über den bei der eidgenössischen Zählung von 1951 festgestellten Bestand
hinaus. Aus dem folgenden Abs. 2 ergibt sich, dass Geflügelhalter, die
eine Bewilligung benötigen würden, aber nicht besitzen, keine Eier an die
Sammelorganisationen abgeben können und damit von der gemäss Eier-Ordnung
mit Hilfe des Staates durchgeführten Vermarktung ausgeschlossen
sind. Das EVD erklärt, dies sei die einzige Folge einer Überschreitung
des zugelassenen Legehennenbestandes; andere Sanktionen könnten von den
Behörden nicht verhängt werden; auch eine strafrechtliche Ahndung sei nicht
vorgesehen. Das Bundesgericht hat keine Veranlassung, diese Feststellung
der Verwaltung in Zweifel zu ziehen. Ob Verordnungsvorschriften, welche
weiter gehende Folgen eintreten liessen, verfassungs- und gesetzmässig
wären, kann dahingestellt bleiben.
Der Entzug der Bewilligung, die dem Beschwerdeführer erteilt
worden war, bedeutet demnach nur, dass dieser bzw. die ihm nahestehende
Aktiengesellschaft die vom Staat geschaffene Organisation des Absatzes von
Inlandeiern nicht mehr in Anspruch nehmen kann. Die Massnahme verwehrt dem
Betriebsinhaber nicht, die Eierproduktion im bisherigen Umfang fortzusetzen
oder noch zu erweitern und die Erzeugnisse im freien Markt abzusetzen.
Erwägung 2
2.- Nach Art. 23 Abs. 1 lit. c LwG kann der Bundesrat die Importeure
bestimmter landwirtschaftlicher Erzeugnisse zur Übernahme gleichartiger
Produkte inländischer Herkunft und handelsüblicher Qualität in einem
zumutbaren Verhältnis zu ihren Einfuhren verpflichten und die dafür
erforderlichen Vorschriften erlassen, wenn der Absatz der inländischen
Produktion zu angemessenen Preisen durch den Import gefährdet wird. Einer
solchen Übernahmepflicht sind aufgrund des Art. 5 Eier-Ordnung die
Importeure von Schaleneiern unterworfen.
Eier sind landwirtschaftliche Erzeugnisse im Sinne des Art. 23
LwG. Daraus folgt jedoch noch nicht, dass alle inländischen
Eierproduzenten, auch die Betriebe gewerblichen oder industriellen
Charakters, den in Art. 23 Abs. 1 lit. c LwG vorgesehenen Schutz
beanspruchen können. Das LwG und die zugehörigen Ausführungsbestimmungen,
also auch die Eier-Ordnung, dienen der Erhaltung der Landwirtschaft und
des Bauernstandes, nicht der Erhaltung gewerblicher oder industrieller
Betriebe, welche landwirtschaftliche Erzeugnisse produzieren. Das ergibt
sich aus der übergeordneten Verfassungsbestimmung (Art. 31bis Abs. 3 lit. b
BV), welcher der Titel des Landwirtschaftsgesetzes und die in dessen
Ingress enthaltene Umschreibung seines Zwecks entsprechen. In diesem
Sinne ist auch Art. 23 LwG zu verstehen: Sein Ziel ist, den Absatz der
Erzeugnisse der landwirtschaftlichen (bäuerlichen) Betriebe zu angemessenen
Preisen zu sichern. Das wird durch Art. 29 LwG bestätigt, wonach die im
Rahmen dieses Gesetzes vorgesehenen Massnahmen so anzuwenden sind, dass für
die einheimischen landwirtschaftlichen Erzeugnisse guter Qualität Preise
erzielt werden können, welche die mittleren Produktionskosten rationell
geführter und zu normalen Bedingungen übernommener "landwirtschaftlicher
Betriebe" im Durchschnitt mehrerer Jahre decken.
In der Eier-Ordnung, die eine Übernahmepflicht der Importeure
vorsieht, musste dafür gesorgt werden, dass gewerbliche und industrielle
Produktionsbetriebe nicht in den Genuss des Schutzes kommen, der ihnen nach
Art. 23 LwG versagt ist. Zu diesem Zweck durfte der Bundesrat gestützt auf
Art. 23 Abs. 1 lit. c LwG, wonach er zum Erlass der für die Durchführung
der Übernahmepflicht der Importeure erforderlichen Vorschriften ermächtigt
ist, eine Bewilligungspflicht für die Eröffnung und Erweiterung grösserer
Geflügelhöfe einführen und bestimmen, dass ein Geflügelhalter, der den
ihm bewilligten Legehennenbestand überschreitet, nicht nur für die der
Überschreitung entsprechende Mehrproduktion an Eiern, sondern überhaupt
von der Möglichkeit der Lieferung an die Sammelstellen und mittelbar an
die Importeure ausgeschlossen wird. So verstanden, hält sich das System
des Art. 2 Eier-Ordnung durchaus im Rahmen des Gesetzes.
Erwägung 3
3.- Art. 2 Abs. 1 Eier-Ordnung bestimmt, dass Bewilligungen nur erteilt
werden, "wenn ein Bedürfnis vorliegt und der Bewerber sich über eine
angemessene eigene Futtergrundlage oder über dauernde Bezugsmöglichkeiten
an inländischen Futtermitteln ausweist". Es kann offenbleiben, ob
zur Zeit, da die Verordnung erlassen wurde, normalerweise die Zahl
der von den Eierproduzenten gehaltenen Legehennen noch der betriebs-
und landeseigenen Futtergrundlage angepasst war. So verhält es sich
jedenfalls schon seit geraumer Zeit nicht mehr; in der Tat ernähren
heute die Geflügelhalter im allgemeinen ihre Hühner mit Mischfutter, das
überwiegend aus importierten Futtermitteln hergestellt wird. Angesichts
dieser Sachlage kann die betriebs- und landeseigene Futtergrundlage für
die Beurteilung der Bewilligungsgesuche nicht mehr massgebend sein. Somit
bleibt als einziges Kriterium der Verordnung das Bedürfnis.
Nach Art. 2 Abs. 1 Eier-Ordnung benötigen Geflügelhöfe und -farmen
mit weniger als 150 ausgewachsenen Tieren (Legehennen) keine Bewilligung;
sie werden ohne weiteres als schutzwürdige landwirtschaftliche Betriebe
betrachtet. Nur grössere Betriebe sind nach der Verordnung der
Bewilligungspflicht unterstellt.
Die ALw erteilt Bewilligungen in erster Linie bäuerlichen
Familienbetrieben, die sie als "aufstockungsbedürftig" bezeichnet,
d.h. "für die die Legehennenhaltung und die Verwertung der Eierproduktion
über die Sammelorganisationen ein existenzbedingtes Bedürfnis ist"
(Schreiben der ALw an Bosshardt vom 15. Mai 1968). Solchen Betrieben
wird regelmässig die Angliederung eines Geflügelhofes bis zu einem
Höchstbestand von 2000 Legehennen bewilligt. Diese Praxis entspricht dem
Sinn des Art. 23 LwG und des Art. 2 Eier-Ordnung, zumal nach dessen Abs. 1
bei der Beurteilung der Bedürfnisfrage dem Umstand, dass die Ausübung
des Berufs eines Geflügelhalters für einen Bewerber "eine Existenzfrage"
darstellt, Rechnung zu tragen ist.
Darüber hinaus erteilt die ALw auch Bewilligungen an Betriebsinhaber,
deren berufliche Tätigkeit sich auf die Geflügelhaltung und die
Eierproduktion beschränkt. Für diese Art von Betrieben hat die ALw früher
bis 4000 Legehennen bewilligt; heute werden Bestände bis zu 6000 Tieren
zugelassen. Legebetriebe dieser Grössenordnung werden von der Verwaltung
noch zu den landwirtschaftlichen Betrieben gerechnet, die durch Art. 23 LwG
geschützt sind und demgemäss die Möglichkeit haben sollen, ihre Eier über
die Sammelorganisationen und die zur Übernahme verpflichteten Importeure
abzusetzen. Dagegen nimmt die Verwaltung an, dass Geflügelfarmen mit
noch grösseren Beständen an Legehennen den "aufstockungsbedürftigen"
bäuerlichen Betrieben nicht gleichgestellt werden können, sondern als
gewerbliche oder industrielle Betriebe zu gelten haben, also des Schutzes,
den die bäuerliche Eierproduktion geniesst, nicht bedürfen. Daher wird die
Bewilligung, welche diesen Schutz gewährleistet, solchen Grossbetrieben
versagt. Auch diese Praxis erscheint als haltbar. Sie trägt dem in Art. 2
Abs. 1 Eier-Ordnung aufgestellten Erfordernis des Bedürfnisses Rechnung
und legt diesen Begriff in einer Weise aus, die mit Sinn und Zweck des
Art. 23 LwG vereinbar ist.
Erwägung 4
4.- Die ALw erteilte am 14. Mai 1968 dem Beschwerdeführer,
als hauptberuflichem Geflügelhalter im Sinne der vorstehenden
Erwägung, die Bewilligung für eine Höchstzahl von 4000 ausgewachsenen
Legetieren. Allerdings hatte ihr die Zentralstelle für Geflügelhaltung des
Kantons Zürich in einem Bericht vom 9. April 1968 gemeldet, dass Bosshardt
- offenbar nach seiner Darstellung - zur Zeit 8000 bis 10 000 Legehennen
besitze. Die ALw durfte aber aufgrund weiterer Angaben im Bericht annehmen,
dass ein beträchtlicher Teil dieses Bestandes nicht für die Eierproduktion,
sondern für die Geflügelzucht bestimmt sei, zumal alle Einrichtungen für
einen Zuchtbetrieb vorhanden waren und Bosshardt in seinem Briefkopf die
Bezeichnung "Geflügelzuchtbetrieb" verwendete. Die ALw musste auch noch
nicht in Besorgnis geraten, als sie im Jahre 1972 von der Existenz der
Bosshardt Geflügelzucht AG erfuhr und deren Mitteilung erhielt, dass man
25 000 Legehennen halte; die Verwaltung konnte davon ausgehen, dass die
Gesellschaft entsprechend ihrer Firma hauptsächlich für den Ausbau des
Zuchtbetriebes gegründet worden sei. Wie die ALw glaubwürdig erklärt,
entdeckte sie erst im August 1975 durch Zufall, dass die Gesellschaft
ausschliesslich ausgewachsene Legehennen für die Eierproduktion hält. Nach
der heutigen Darstellung Bosshardts scheint es, dass er sogar schon zur
Zeit, da er die Bewilligung vom 14. Mai 1968 erhalten hatte, über rund
15 000 Legehennen zum Zweck der Eierproduktion verfügt hatte. Demnach
hätte er damals der kantonalen Zentralstelle offenbar eine ungenaue
Auskunft gegeben.
Wenn der Beschwerdeführer tatsächlich bereits im Jahre 1968 weit
mehr als 4000 Hühner für die Eierproduktion hielt, muss angenommen
werden, dass ihm die Bewilligung damals zu Unrecht erteilt wurde und er
sie nicht erhalten hätte, wenn er der Zentralstelle nicht irreführende
Angaben gemacht hätte. In einem solchen Fall ist aber der Widerruf der
Bewilligung nach einem allgemeinen Grundsatz zulässig (BGE 99 Ia 457,
98 Ib 250 f.,93 I 395).
Wäre dagegen anzunehmen, dass Bosshardt zur Zeit der Erteilung der
Bewilligung noch gar nicht oder jedenfalls nicht wesentlich mehr als 4000
Hühner für die Eierproduktion hielt und der Bestand erst nachher allmählich
bis auf rund das Sechsfache dieser Zahl erhöht wurde, so wäre der Entzug
der Bewilligung - entsprechend einem bei der Erteilung ausdrücklich
angebrachten Vorbehalt - wegen Veränderung der massgebenden tatsächlichen
Verhältnisse gerechtfertigt (BGE 100 Ib 302, 97 I 752, 94 I 346, 86 I 173).
Der angefochtene Entzug kann demnach keinesfalls als unzulässig
erachtet werden. Es kann dahingestellt bleiben, ob er auch mit dem von der
ALw erhobenen Vorwurf begründet werden könne, dass der Beschwerdeführer
die als persönlich und unübertragbar bezeichnete Bewilligung zu Unrecht
auf die Bosshardt Geflügelzucht AG übertragen habe.
Der Einwand des Beschwerdeführers, die Verwaltung habe den von ihr
nun beanstandeten Zustand schon seit langem gekannt und geduldet, ist
nach dem oben Gesagten nicht stichhaltig.
Erwägung 5
5.- Die Rüge der rechtsungleichen Behandlung dringt nicht durch. Wenn
die massgebende Ordnung in gewissen anderen Fällen nicht oder nicht
richtig angewandt wurde, ist dies noch kein Grund, auch gegenüber dem
Beschwerdeführer von ihr abzuweichen. Anders wäre zu entscheiden, wenn
die Verwaltung es ablehnte, die Ordnung in allen Fällen durchzusetzen,
in denen dies nach den Umständen geboten ist (BGE 99 Ib 291, 383 f.; 98 Ia
161 f., 658; 98 Ib 26, 241 oben). Die ALw ist aber nach ihren Ausführungen
gewillt, überall einzuschreiten, wo sich herausstellen würde, dass die
Voraussetzungen für den Entzug einer erteilten Bewilligung erfüllt sind.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.