BGE 102 IB 282
102 Ib 282
48. Arrêt du 17 septembre 1976 en la cause Division fédérale de police
contre Donzé et Commission des recours du canton de Berne en matière des
mesures à l'égard des conducteurs de véhicule à moteur Regeste
Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG. Reformatio in pejus.
1. Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG ist anwendbar, wenn der zweite Entzug
obligatorisch ist, gleichviel ob der erste obligatorisch oder fakultativ
war (Erw. 1).
2. Die zuständige Bundesbehörde kann ihr Recht zur Beschwerde gegen
einen Entscheid ausüben, mit dem die letzte kantonale Instanz es unter
Berufung auf die kantonalen Vorschriften über die reformatio in pejus
abgelehnt hat, eine dem Bundesrecht widersprechende Verfügung der unteren
Instanz zu ändern. Auf solche Beschwerde hin ist das Bundesgericht ohne
Einschränkung befugt, zuungunsten einer Partei zu entscheiden, auch in
den Fällen, wo das kantonale Recht die reformatio in pejus ausschliesst
(Änderung der Rechtsprechung) (Erw. 2-4).
Sachverhalt
A.- Daniel Donzé est titulaire du permis de conduire les véhicules
à moteur de catégorie A.
Le 7 juillet 1974, il circulait au volant de son automobile dans le
village de Bure. La voiture, dont la vitesse était excessive, se mit au
travers de la route et heurta un véhicule qui arrivait en sens inverse. Le
18 septembre 1974, l'Office de la circulation routière du canton de Berne
retira à Daniel Donzé son permis pour un mois en application des art. 16
al. 2 et 17 al. 1 lettre a LCR.
Le 31 mai 1975, Donzé pilotait son automobile à Saignelégier dans
l'intention de s'arrêter sur une place proche du buffet de la gare. Il
obliqua d'abord à droite, puis brusquement à gauche. Sous l'effet de
cette manoeuvre, la voiture se retourna et parcourut quelques mètres avant
d'enfoncer un mur et un autre véhicule. L'analyse du sang de Donzé révéla
un degré d'alcoolémie de 1,4 à 1,45 g %o, soit une ivresse manifeste. En
vertu de l'art. 16 al. 3 lettres a et b, ainsi que de l'art. 17 al. 1
lettre b LCR, Daniel Donzé fut privé, le 7 juillet 1975, de son permis
pour 4 mois par l'Office de la circulation routière.
Il recourut contre cette décision auprès de la Commission des recours
du canton de Berne en matière des mesures à l'égard des conducteurs de
véhicule à moteur, en demandant que la durée du retrait soit réduite
de 4 à 2 mois. Le 5 septembre 1975, la Commission rejeta le recours. La
Division de police du Département fédéral de justice et police a formé,
contre cette décision, un recours de droit administratif. Elle soutient
que la Commission cantonale aurait dû porter la durée du retrait de 4
à 6 mois, comme l'exigeait le droit fédéral (art. 16 al. 3 lettre b,
17 al. 1 lettre c LCR).
A la demande du Tribunal fédéral, la Commission cantonale a précisé
que l'art. 6 du décret qui la concerne renvoie à la loi sur la juridiction
administrative, des 22 octobre 1961/12 septembre 1971, dont l'art. 82
al. 1 prescrit que l'autorité de jugement ne peut aller au-delà des
conclusions des parties, sous réserve de dispositions spéciales. Celles-ci
n'existeraient en droit bernois que dans le domaine des impôts.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- La Commission cantonale soutient que l'art. 17 al. 1 lettre c LCR
n'est applicable qu'au cas où deux retraits obligatoires ont été ordonnés
en l'espace de deux ans, alors que la Division fédérale de police affirme
qu'il faut et qu'il suffit que le second retrait soit obligatoire pour que,
conformément à cette disposition, sa durée soit de 6 mois au minimum.
Selon la solution retenue, la question de la reformatio in pejus peut
être évitée ou non. Il convient donc de déterminer en premier lieu le
sens de l'art. 17 al. 1 lettre c LCR.
Une loi votée le 20 mars 1975 a modifié cette disposition. La nouvelle
règle est entrée en vigueur le 1er août 1975, soit entre le 7 juillet 1975,
jour où l'Office de la circulation routière a statué, et le 5 septembre
1975, date de la décision de la Commission cantonale. On peut dès lors se
demander si l'ancien ou le nouveau texte est applicable en l'espèce. La
question peut toutefois rester indécise, l'art. 17 al. 1 lettre c LCR
ayant la même portée dans l'une et l'autre hypothèses en ce qui concerne
le cas particulier.
a) Aux termes de l'ancienne disposition, la durée du retrait du
permis de conduire atteindra "six mois au minimum si le conducteur,
malgré le retrait du permis, a conduit un véhicule automobile ou si le
permis doit lui être retiré pour la deuxième fois en l'espace de deux
ans". Ce texte répond exactement à la version allemande, qui prévoit
un retrait de six mois au moins "wenn der Führer trotz Ausweisentzuges
ein Motorfahrzeug geführt hat oder wenn ihm der Ausweis innert 2 Jahren
zum zweitenmal entzogen werden muss", ainsi qu'à la version italienne,
selon laquelle le retrait est de six mois au moins "se il conducente,
nonostante la revoca della licenza, ha guidato un veicolo a motore o se
la licenza gli deve essere revocata per la seconda volta in due anni".
Certes, si on les interprète littéralement, ces rédactions semblent
signifier que l'application de l'art. 17 al. 1 lettre c LCR dépend d'un
double retrait obligatoire. Toutefois, on ne se trouve pas en présence
de textes absolument clairs, excluant en principe une interprétation
différente du sens habituel des mots. Il s'agit bien plutôt de dispositions
qui peuvent être comprises de façon diverse et dont la véritable portée
doit être dégagée de tous les éléments à considérer, soit notamment du
but des normes.
Or, si le législateur a fixé à un minimum de six mois la durée du
retrait en cas de récidive, c'est parce que le conducteur fautif n'a pas
tenu compte de l'avertissement que constituait la première mesure prise
contre lui. Peu importe que cette dernière ait été prononcée à titre
obligatoire ou facultatif; de toute manière, c'était un avertissement. Ce
qui est déterminant en revanche, c'est la gravité de l'infraction qui a
donné lieu au second retrait. S'il s'agit d'une infraction assez légère
pour entraîner un retrait facultatif en vertu de l'art. 16 al. 2 LCR, on
peut admettre que le conducteur n'a pas méconnu le premier avertissement
au point de devoir être privé de son permis pendant 6 mois au minimum. Au
contraire, lorsque la seconde infraction tombe sous le coup de l'art. 16
al. 3 LCR et motive le retrait obligatoire du permis, il se justifie
pleinement de porter à 6 mois la durée de cette mesure. La ratio legis
exige donc uniquement que le second retrait soit obligatoire, le premier
pouvant avoir été ordonné à titre facultatif ou obligatoire.
b) Le texte entré en vigueur le 1er août 1975 lève toute équivoque. En
français, il vise le cas où le permis doit être "retiré pour cause
d'infraction commise dans les deux ans depuis l'expiration du dernier
retrait" (en allemand, "wenn ihm der Ausweis wegen einer Widerhandlung
entzogen werden muss, die er innert zwei Jahren seit Ablauf des letzten
Entzuges begangen hat"; en italien, "se la licenza gli deve essere
revocata a causa di un'infrazione commessa entro due anni dalla scadenza
dell'ultima revoca"). Ainsi, l'art. 17 al. 1 lettre c LCR s'applique dès
que le second retrait est obligatoire. Vu le silence des textes au sujet
de la nature du premier retrait, il faut en déduire qu'elle peut être
facultative aussi bien qu'obligatoire.
c) Dans le cas particulier, l'art. 16 al. 3 lettres a et b LCR
obligeait l'autorité à retirer à Daniel Donzé son permis, après qu'il
eut conduit sa voiture le 31 mai 1975 en état d'ébriété et, de ce fait,
compromis gravement la sécurité de la route. Le second retrait, de nature
obligatoire, devait durer 6 mois au minimum en vertu de l'art. 17 al. 1
lettre c LCR. La décision attaquée, qui confirme la durée de 4 mois fixée
en première instance, est donc contraire au droit fédéral. Le problème
de la reformatio in pejus doit être examiné.
Erwägung 2
2.- Le Tribunal fédéral s'en est déjà saisi dans l'arrêt Division
fédérale de police c. Michel d'Amour et Conseil d'Etat du canton d'Obwald,
du 28 novembre 1975. Il a constaté alors que, faute d'être réglée par
la LCR, cette question relève du droit de procédure cantonal, dont
l'art. 1er al. 3 PA réserve l'application, sous réserve d'exceptions
sans importance dans le cas à trancher. Toutefois, sa solution peut
influer sur l'application du droit fédéral de fond. Dans ces conditions,
il appartient au Tribunal fédéral de rechercher si le refus de modifier la
décision de première instance au détriment du recourant est arbitraire ou
non au regard du droit cantonal. Or, dans le cas particulier, le Tribunal
fédéral s'appuie sur la pratique des autorités cantonales pour conclure
que la décision attaquée échappe au grief d'arbitraire.
L'application de ces principes jurisprudentiels devrait conduire en
l'espèce au rejet du recours de la Division fédérale de police. Selon les
déclarations non contestées de la Commission de recours, la reformatio in
pejus est exclue en procédure administrative bernoise, sauf en matière
fiscale. Dès lors, à en juger sur la base du droit cantonal, il n'était
pas arbitraire de renoncer à élever de 4 à 6 mois la durée de la mesure
prise contre Daniel Donzé. Par conséquent, le droit cantonal faisant règle,
l'inobservation du droit fédéral par l'autorité cantonale n'entraînerait
pas l'annulation de sa décision.
Erwägung 3
3.- La recourante oppose cependant à la jurisprudence des objections
qui engagent le Tribunal fédéral à la reconsidérer. Le problème posé
dépasse d'ailleurs le cadre de la réglementation de la circulation
routière. Si la Division fédérale de police peut se fonder sur l'art. 24
al. 5 lettre c LCR pour demander au Tribunal fédéral d'aggraver une
mesure nonobstant l'interdiction de la reformatio in pejus, il doit en
être de même des autorités fédérales compétentes dans les cas visés à
l'art. 103 lettre b OJ, rien ne permettant d'attribuer à la première de
ces dispositions une portée plus large qu'à la seconde. Il s'agit donc
de rendre une décision de principe.
a) A lui seul, le texte de l'art. 24 al. 5 lettre c LCR n'est pas
déterminant. Cette disposition, qui s'applique dans le cas particulier
en vertu de l'art. 2 al. 1 de l'arrêté du Conseil fédéral du 2 juillet
1975 concernant l'entrée en vigueur des dispositions modifiées de
la LCR, se borne à attribuer à la Division fédérale de police le
droit de former un recours de droit administratif devant le Tribunal
fédéral. Or, contrairement à l'avis de la recourante, cela ne signifie
pas nécessairement qu'elle puisse s'affranchir des règles cantonales sur
la reformatio in pejus.
En effet, si l'art. 24 al. 5 lettre c LCR n'avait pas été adopté,
c'est le Département fédéral de justice et police qui, selon l'art. 103
lettre b OJ, aurait qualité pour saisir le Tribunal fédéral d'un
recours de droit administratif contre la décision cantonale de dernière
instance en matière de retrait de permis. Pour que la Division fédérale
de police fût en droit d'agir à la place du Département, il fallait une
disposition spéciale, que requiert expressément l'art. 103 lettre b OJ
et qui figure maintenant à l'art. 24 al. 5 lettre c LCR. Ainsi, cette
dernière disposition a simplement substitué à un Département une de ses
Divisions. Si le Département de justice et police eût été lié par les
règles cantonales sur la reformatio in pejus, la Division fédérale de
police se trouverait dans la même situation.
b) Le principe de la suprématie du droit fédéral sur le droit
cantonal n'est pas non plus décisif. Le droit fédéral ne prévaut sur
le droit cantonal que dans la mesure où l'un et l'autre ont le même
objet. En revanche, lorsque le législateur fédéral réserve aux cantons
la compétence de réglementer un domaine déterminé, les dispositions
cantonales s'y appliquent exclusivement; il n'est pas question d'une
contradiction entre les deux droits. Or, à l'art. 1er al. 3, la loi
fédérale sur la procédure administrative renonce, d'une manière générale,
à régir la procédure qui se déroule devant les autorités cantonales de
dernière instance, appelées à statuer en vertu du droit public fédéral,
mais non pas à titre définitif. Aussi peut-on se demander si, en tant que
règles de procédure, les règles cantonales sur la reformatio in pejus ne
s'appliquent pas en l'occurrence, alors même que le droit fédéral de fond
risquerait de n'être pas respecté.
Au demeurant, on ne saurait tirer argument de la jurisprudence qui
ouvre la voie du recours de droit administratif contre des décisions
fondées sur des dispositions de procédure cantonales, mais de nature à
paralyser l'application du droit public fédéral (ATF 100 Ib 370, 99 Ib
394, 99 V 55, 184, 98 Ib 336). Selon cette jurisprudence, le Tribunal
fédéral ne censure de telles décisions que si elles sont arbitraires,
ce qui n'est pas le cas ici.
c) En réalité, c'est ailleurs qu'il faut rechercher la solution
du problème soulevé. On ne peut certes se borner à constater que, dans
le Message à l'appui de la modification de la LCR, le Conseil fédéral a
proposé l'adoption de l'art. 24 al. 5 lettre c pour assurer l'application
uniforme du droit de la circulation routière (FF 1973 II 1156). D'une part,
ce passage ne signifie pas en lui-même que le droit fédéral l'emporte sur
les règles de procédure cantonales. D'autre part, même si aucun député ne
les a combattues, les opinions exprimées par le Gouvernement n'engagent
pas nécessairement le Parlement.
Il n'en est pas moins vrai que, pour déterminer la portée de
l'art. 24 al. 5 lettre c LCR, il y a lieu de tenir compte du but de
cette disposition, tel qu'il doit répondre raisonnablement à la volonté
du législateur. En particulier, il faut considérer que, si ce dernier
vote un texte, c'est avec l'intention de lui attribuer une efficacité
suffisante. Or, la jurisprudence de l'arrêt Division fédérale de police
c. d'Amour et Conseil d'Etat du canton d'Obwald porte au droit de
recours de l'autorité fédérale une atteinte qui le prive d'une partie
considérable de ses effets. Certes, ce droit ne serait pas supprimé
entièrement. L'autorité fédérale conserverait la faculté de recourir
dans trois éventualités, soit lorsque la procédure cantonale admet la
reformatio in pejus, ou que l'autorité cantonale de dernière instance
a modifié la décision de première instance en faveur de l'administré, ou
encore qu'une seule autorité cantonale a statué. En revanche, elle n'aurait
pas la possibilité d'attaquer utilement la décision cantonale de dernière
instance si l'autorité qui a rendu cette décision, tranchant sur recours,
n'a pas modifié en faveur de l'administré la décision de première instance
et ne pouvait réformer celle-ci in pejus. Non seulement ces conditions
sont maintenant déjà souvent réalisées, mais elles le seront toujours
davantage en raison de l'essor grandissant des tribunaux administratifs
cantonaux. En principe, ceux-ci revoient les actes de l'administration,
statuant ainsi en deuxième ou troisième instance; de plus, si on reconnaît
assez largement au supérieur hiérarchique la compétence de réformer in
pejus les décisions de ses subordonnés, on refuse en général ce pouvoir aux
juridictions indépendantes, tels les tribunaux administratifs cantonaux,
face à l'administration (cf. les réglementations différentes de l'art. 62
al. 2 PA et de l'art. 114 al. 1 OJ; GRISEL, Droit administratif suisse,
pp. 456/457). Dès lors, au fur et à mesure que se multiplient les tribunaux
administratifs cantonaux et que leur ressort s'étend, il apparaît de plus
en plus nécessaire que, pour assurer l'application uniforme du droit
fédéral, l'autorité fédérale puisse recourir au Tribunal fédéral sans
égard aux règles cantonales sur la reformatio in pejus.
Enfin, la jurisprudence de l'arrêt précité implique des divergences de
solutions qui ne se justifient guère et, en tout cas, s'accordent mal avec
le principe d'égalité. On ne s'explique pas pourquoi l'autorité fédérale
pourrait attaquer sans réserve les décisions des autorités cantonales
qui statuent en instance unique, et d'une manière toujours plus limitée
celles des autorités cantonales de recours. On se demande aussi pourquoi
l'application du droit fédéral serait moins bien garantie dans les cantons
qui refusent la reformatio in pejus que dans les autres.
Il résulte des développements précédents que, suivant le but qu'il
est raisonnable d'assigner à l'art. 24 al. 5 lettre c LCR aussi bien
qu'à l'art. 103 lettre b OJ, l'autorité fédérale compétente peut exercer
son droit de recours, en vertu de ces dispositions, contre une décision
cantonale de dernière instance qui, pour se conformer aux règles cantonales
sur la reformatio in pejus, a refusé de modifier une décision de première
instance contraire au droit fédéral. Sur recours de l'autorité fédérale
compétente, le Tribunal fédéral a la latitude d'aggraver la situation
d'une partie dans les cas mêmes où le droit cantonal exclut la reformatio
in pejus. Les arguments qui plaident pour cette solution prévalent sur
le souci de ménager la souveraineté cantonale et la crainte d'encourager
un procédé aussi discutable que la reformatio in pejus (cf. RSJ vol. 41
p. 135 ss, vol. 45 p. 133 ss).
Erwägung 4
4.- La décision attaquée a méconnu le droit fédéral en maintenant à 4
mois au lieu de la porter à 6 mois la durée du retrait du permis de Daniel
Donzé. Malgré l'interdiction de la reformatio in pejus dans le canton de
Berne, la Division fédérale de police peut faire corriger cette décision
par la voie du recours de droit administratif. Le Tribunal fédéral doit
ainsi élever de 4 à 6 mois la durée de la mesure prise, ce qu'il convient
d'ordonner dans le présent jugement selon l'art. 114 al. 2 OJ. Le recours
est donc bien fondé.
Entscheid:
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet le recours, annule la décision attaquée et porte de quatre à
six mois la durée du retrait du permis de conduire de Daniel Donzé.