BGE 102 IB 26
102 Ib 26
6. Urteil vom 26. März 1976 i.S. Eidg. Justizabteilung gegen Texier und
Regierungsrat des Kantons Glarus Regeste
Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland. BB vom 23.
März 1961/21. März 1973 (BewB); Verordnung vom 21. Dezember 1973
(BewV); BRB vom 21. Dezember 1973 über den Erwerb von Grundstücken in
Fremdenverkehrsorten durch Personen im Ausland (BRB 1973).
Berechtigtes Interesse im Sinne von Art. 6 Abs. 2 lit. a Ziff. 3 BewB
verneint, weil das Grundstuck nicht an einem der im Anhang 1 zum BRB 1973
aufgezählten Fremdenverkehrsorte liegt. Gesetzmässigkeit des Art. 2 BRB
1973 und des Anhangs 1 (Erw. 3).
Rückweisung an die Vorinstanz zur Prüfung, ob die Bewilligung auf Grund
von Art. 6 Abs. 2 lit. a Ziff. 1 BewB (aussergewöhnlich enge Beziehungen
des Erwerbers zum Ort des Grundstücks) erteilt werden könne, sofern nicht
Art. 6 Abs. 3 (Erwerb zum Zwecke der Vermögensanlage) oder Art. 7 Abs. 1
lit. a BewB (Lage des Grundstücks ausserhalb einer Bauzone) entgegensteht
(Erw. 2, 5 und 6).
Sachverhalt
A.- Die Eheleute Texier, die in Frankreich wohnen und französische
Staatsangehörige sind, wollen eine 649 m2 messende Landparzelle auf
dem Gebiete der Gemeinde Schwändi (Glarus) kaufen. Nach ihren Angaben
beabsichtigen sie, dort für sich und ihre beiden Kinder ein Ferienhaus
bauen zu lassen. Die Polizeidirektion des Kantons Glarus verweigerte die
von ihnen nachgesuchte Bewilligung für den Erwerb des Grundstücks. Der
Regierungsrat hiess den Rekurs der Gesuchsteller gestützt auf Art. 6
Abs. 2 lit. a Ziff. 3 BewB gut.
Die Eidg. Justizabteilung erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit
dem Begehren, die Bewilligung sei zu verweigern. Sie macht geltend,
Schwändi gehöre nicht zu den im Anhang 1 zum BRB 1973 aufgezählten
Fremdenverkehrsorten, so dass ein berechtigtes Interesse am Erwerb des
Grundstücks im Sinne von Art. 6 Abs. 2 lit. a Ziff. 3 BewB nicht angenommen
werden könne.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- (Eintreten.)
Erwägung 2
2.- Nach Art. 6 Abs. 1 BewB können Personen mit Wohnsitz im Ausland die
Bewilligung für den Erwerb inländischer Grundstücke nur erhalten, wenn sie
ein berechtigtes Interesse hieran nachweisen. In Art. 6 Abs. 2 lit. a-e
BewB wird näher bestimmt, wann ein solches Interesse anzunehmen ist. Im
vorliegenden Fall kommt nur lit. a in Betracht, wonach ein berechtigtes
Interesse dann besteht, wenn "das zu erwerbende Grundstück in erster Linie
dem Aufenthalt des Erwerbers oder seiner Familie dient, der Erwerber es
auf seinen persönlichen Namen erwirbt und er, sein Ehegatte oder seine
minderjährigen Kinder kein anderes diesem Zwecke dienendes Grundstück in
der Schweiz erworben haben" und ausserdem eine der in den nachfolgenden
Ziff. 1-3 erwähnten besonderen Voraussetzungen erfüllt ist.
Die Vorinstanz hält dafür, dass die in Art. 6 Abs. 2 lit. a BewB
vorab genannten allgemeinen Voraussetzungen hier gegeben sind. Die
Justizabteilung bestreitet es nicht. In der Tat ist auf Grund der Akten
anzunehmen, dass die Eheleute Texier das in Frage stehende Grundstück auf
ihren persönlichen Namen erwerben wollen, und dass weder sie noch ihre
Kinder bereits ein anderes Grundstück in der Schweiz besitzen. Ferner
steht fest, dass die Familie Texier seit Jahren regelmässig Ferien im
Glarnerland verbringt. Daraus darf geschlossen werden, dass die Eheleute
tatsächlich beabsichtigen, auf dem zu erwerbenden Grundstück ein Wohnhaus
für den Aufenthalt der Familie zu bauen.
Indes verlangt Art. 6 Abs. 2 lit. a BewB, dass das Grundstück "in
erster Linie" dem Aufenthalt des Erwerbers oder seiner Familie zu dienen
bestimmt ist. Nach Art. 6 Abs. 3 BewB gelten Zwecke der Vermögensanlage
in Fällen, in denen nur die Anwendung von Abs. 2 lit. a in Frage kommt,
nicht als berechtigtes Interesse. In diesen Fällen ist daher die Annahme
eines solchen Interesses ausgeschlossen, wenn mit dem Erwerb hauptsächlich
eine Vermögensanlage erstrebt wird. Für den Ausschluss aus diesem Grunde
ist nicht erforderlich, dass der Erwerber auf Gewinn spekuliert oder sich
eine sichere Einkommensquelle verschaffen will; es genügt, dass er mit
dem Kauf vornehmlich beabsichtigt, den Wert seines Vermögens zu erhalten
(Urteil Hansen vom 28. November 1975).
Die Eheleute Texier haben im kantonalen Rekursverfahren bei
ihrer Einvernahme auf der Regierungskanzlei erklärt, das zu bauende
Haus solle einzig und allein dem Aufenthalt der Familie dienen. Nach
dieser Darstellung, welcher niemand widersprochen hat, scheint es
allerdings nicht, dass mit dem Erwerb des Grundstücks hauptsächlich
eine Vermögensanlage bezweckt wird. Wie es sich damit in Wirklichkeit
verhält, ist jedoch ungewiss. Die kantonalen Behörden haben die
Vermögensverhältnisse der Gesuchsteller nicht geprüft. Aus den Akten
ist auch nicht ersichtlich, welcher Kaufpreis vereinbart worden ist und
wieviel der vorgesehene Bau ungefähr kosten würde. Die Vorinstanz hätte
vor Erteilung der Bewilligung den Sachverhalt in diesen Punkten von Amtes
wegen abklären sollen (Art. 23 BewV), um sich darüber zu vergewissern,
ob die Eheleute Texier das Grundstück nicht doch in erster Linie zum
Zwecke der Vermögensanlage erwerben wollen.
Erwägung 3
3.- Nach der Auffassung des Regierungsrates ist im vorliegenden Fall
auch die besondere Voraussetzung erfüllt, die in Art. 6 Abs. 2 lit. a
Ziff. 3 wie folgt umschrieben ist: "Lage des Grundstücks an einem Orte,
dessen Wirtschaft vom Fremdenverkehr abhängt und der Ansiedlung von Gästen
bedarf, um den Fremdenverkehr zu fördern, insbesondere in Berggegenden".
Indes gehört Schwändi nicht zu den Fremdenverkehrsorten, die der Anhang 1
zum BRB 1973 aufzählt. Der Regierungsrat nimmt an, diese Gemeinde könne
gleichwohl ausnahmsweise als Fremdenverkehrsort im Sinne von Art. 6
Abs. 2 lit. a Ziff. 3 BewB betrachtet werden; er beruft sich hiefür
auf Art. 4 Abs. 2 lit. b BRB 1973 in der Fassung vom 11. Juli 1975. Die
Justizabteilung hält diesen Standpunkt für unbegründet.
a) Art. 6 BewB wurde durch BB vom 24. Juni 1970 neu gefasst,
und dabei wurde in Abs. 2 lit. a auch die heute geltende Ziff. 3
aufgenommen. Vor dem Nationalrat erklärte der Berichterstatter der
Mehrheit der Kommission: "Il faut tout d'abord préciser que 'le lieu
dont l'économie dépend du tourisme' est une notion que la jurisprudence
devra préciser. Il ne s'agit pas d'une référence implicite à la
loi fédérale sur l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux
stations de villégiature. Il ne s'agit pas nécessairement de toutes
les localités qui ont besoin du tourisme dit résidentiel, mais il
peut s'agir aussi de localités qui ne sont pas classées en vertu
de cette loi et qui commencent à se développer." (Amtl. Bull. N
1970 S. 92.) Der Berichterstatter der Minderheit der Kommission
bemerkte bei der Begründung des Antrags, die Worte "insbesondere in
Berggegenden" beizufügen: "Selbstverständlich ist es mir klar, dass
wir nicht ohne weiteres den landwirtschaftlichen Produktionskataster
benützen können. Es wird Sache des Bundes und der Rekursinstanzen sein,
den Begriff klarzustellen." (Amtl.Bull. N 1970 S. 93.) Diesen beiden
Erklärungen widersprach in den damaligen Verhandlungen des Parlaments
niemand; insbesondere liess der Bundesrat nicht verlauten, dass er sich
vorbehalte, selber in einer Ausführungsverordnung die Begriffe "Ort,
dessen Wirtschaft vom Fremdenverkehr abhängt" und "Berggegenden" näher zu
umschreiben. Es scheint also, dass der Gesetzgeber von 1970 diese Aufgabe
der Rechtsprechung überlassen wollte.
b) Bei der Revision vom 21. März 1973 wurde in den BewB die Bestimmung
aufgenommen, dass die Bewilligung ohne Rücksicht auf ein berechtigtes
Interesse zu verweigern ist, wenn das zu erwerbende Grundstück an einem
Fremdenverkehrsort (im Sinne von Art. 6 Abs. 2 lit. a Ziff. 3 BewB) liegt,
an dem das ausländische Grundeigentum einen erheblichen Umfang erreicht
(Art. 7 Abs. 1 lit. b BewB). Dazu wird in der Botschaft des Bundesrates vom
25. Oktober 1972 ausgeführt (BBl 1972 II 1260 oben): "Orte in Bergtälern
mit einem Nachholbedarf an in- und ausländischem Eigenheimtourismus
brauchen diesen auf die Orte mit Bewilligungsinflation zugeschnittenen
Bewilligungsstopp nicht zu fürchten." Weder in dieser Botschaft noch in
den Verhandlungen der eidgenössischen Räte deutete der Bundesrat an, dass
er beabsichtige, im Einvernehmen mit den Kantonsregierungen einerseits
alle unter Art. 6 Abs. 2 lit. a Ziff. 3 BewB fallenden Fremdenverkehrsorte
und andererseits die der Bewilligungssperre gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. b
BewB unterstellten solchen Orte in offiziellen Listen aufzuzählen. Art. 7
Abs. 2 BewB, welcher den Bundesrat beauftragt, alljährlich die Orte im
Sinne von Abs. 1 lit. b zu bestimmen, wurde auf Antrag der Kommission
des Nationalrates eingefügt. Die BewV sieht in Art. 15 bloss vor,
dass ein besonderer Bundesratsbeschluss die Bewilligungssperre für
Fremdenverkehrsorte regelt. Einzig in diesem besonderen Beschluss, dem BRB
1973, hat der Bundesrat nähere Vorschriften über die Bewilligungssperre
aufgestellt, aber auch - übrigens unter Hinweis auf die Gesetzgebung
über den Hotel- und Kurortkredit - den Begriff der Fremdenverkehrsorte
präzisiert (Art. 2 BRB 1973). Im gleichen Beschluss hat er bestimmt,
dass die Orte, die unter den so umschriebenen Begriff fallen, im Anhang 1
und die der Bewilligungssperre unterliegenden Orte im Anhang 2 aufgeführt
werden; er hat das Eidg. Justiz- und Polizeidepartement ermächtigt,
die beiden Verzeichnisse nötigenfalls zu ergänzen (Art. 2 Abs. 3, Art. 3
Abs. 5 BRB 1973).
Die Bestimmungen des BRB 1973 über die Bewilligungssperre sind durch
den dem Bundesrat in Art. 7 Abs. 2 BewB ausdrücklich erteilten besonderen
Auftrag gedeckt. Es ist auch nicht zu beanstanden, dass der Bundesrat in
Art. 3 Abs. 5 BRB 1973 die Befugnis zur Ergänzung des Anhangs 2 auf das
Eidg. Justiz- und Polizeidepartement übertragen hat; denn diese Aufgabe
hat technischen Charakter und ist daher der Subdelegation zugänglich (nicht
veröffentlichtes Urteil Eidg. Justizabteilung c. Hartmann vom 2. Mai 1975,
E. 4). Hingegen hat der Gesetzgeber den Bundesrat nicht durch besondere
Delegation ermächtigt, selber den Begriff des Fremdenverkehrsortes zu
definieren und ein Verzeichnis aufzustellen, welches die unter diese
Umschreibung fallenden Orte erschöpfend aufzählt. Es fragt sich daher,
ob die Befugnis des Bundesrates hiezu aus Art. 34 Abs. 1 BewB, wonach
er die erforderlichen Ausführungsbestimmungen zu erlassen hat, abgeleitet
werden könne.
c) Art. 34 Abs. 1 BewB, der sich in den Schlussbestimmungen
findet und weit gefasst ist, ermächtigt den Bundesrat nicht nur zur
Aufstellung eigentlicher Vollzugsvorschriften, sondern auch zum Erlass
von Bestimmungen, die den Sinn gesetzlicher Regeln präzisieren. Dagegen
erlaubt diese Delegationsnorm dem Bundesrat nicht, von der gesetzlichen
Ordnung abzuweichen, insbesondere der Bewilligungspflicht auch Fälle
zu unterstellen, für die sie der BewB nicht vorsieht (BGE 101 Ib 390
E. 2). Art. 2 BRB 1973 und der Anhang 1 gehen aber nicht über den in
Art. 34 Abs. 1 BewB gesteckten Rahmen hinaus.
Wie erwähnt, wollte die Bundesversammlung allerdings der Rechtsprechung
überlassen, den Begriff des Fremdenverkehrsortes im Sinne von Art. 6
Abs. 2 lit. a Ziff. 3 BewB näher zu umschreiben und von Fall zu Fall zu
prüfen, ob der Ort, wo sich das zu erwerbende Grundstück befindet, unter
diese Definition falle. Art. 2 BRB 1973 und der Anhang 1 entsprechen
also dem Willen des historischen Gesetzgebers nicht. Sie stehen aber
nicht im Widerspruch zu irgendeiner Bestimmung des BewB. Jener Wille
des Gesetzgebers hat im Text des BewB nicht Ausdruck gefunden und ist
daher für dessen Auslegung nicht massgeblich. Der Bundesrat hatte
gute Gründe, den Entscheid darüber, ob eine bestimmte Ortschaft zu den
Fremdenverkehrsorten im Sinne des Gesetzes zu zählen sei, nicht den unteren
kantonalen Instanzen anheimzustellen, sondern selber, im Einvernehmen mit
den Kantonsregierungen, eine Liste dieser Orte (Anhang 1) - zusammen mit
der Liste der unter die Bewilligungssperre fallenden solchen Orte (Anhang
2) - aufzustellen. Der Anhang 1 ist somit als verbindlich zu betrachten,
mit Einschluss der Ergänzungen, zu denen der Bundesrat das Eidg. Justiz-
und Polizeidepartement in Art. 2 Abs. 3 BRB 1973 ermächtigt hat. Diese
Subdelegation ist ebensowenig wie die in Art. 3 Abs. 5 BRB 1973 enthaltene
zu beanstanden.
Deshalb ist hier nicht zu prüfen, ob die Gemeinde Schwändi als
Fremdenverkehrsort im Sinne von Art. 6 Abs. 2 lit. a Ziff. 3 BewB angesehen
werden könnte. Die Anwendung dieser Bestimmung auf den Fall der Eheleute
Texier ist schon deshalb ausgeschlossen, weil Schwändi im massgebenden
Anhang 1 nicht aufgeführt ist.
d) Vergeblich beruft sich der Regierungsrat auf Art. 4 Abs. 2 lit. b
BRB 1973 in der Fassung vom 11. Juli 1975, wonach die kantonalen
Bewilligungsbehörden gestützt auf Art. 6 Abs. 2 lit. a Ziff. 3
BewB abweichend von der Bewilligungssperre den Erwerb von Rechten
an Zweitwohnungen zulassen können, wenn ein Interesse der lokalen
und regionalen Volkswirtschaft an einer ausgewogenen Entwicklung der
Parahotellerie besteht. Zu Unrecht leitet die Vorinstanz hieraus ab, dass
Schwändi als Fremdenverkehrsort, welcher der in Art. 7 Abs. 1 lit. b BewB
vorgesehenen Bewilligungssperre nicht unterworfen sei, betrachtet werden
könne und dass daher die Bewilligung gemäss Art. 6 Abs. 2 lit. a Ziff. 3
BewB erteilt werden dürfe. Der Regierungsrat räumt in der Vernehmlassung
denn auch ein, dass sein Entscheid vor einer "engen" Auslegung des BewB
nicht bestehen könne. Er macht jedoch geltend, dieser Erlass bezwecke,
"der Überfremdung an Grund und Boden einen Riegel zu schieben"; nun sei
aber "der Umfang des ausländischen Grundeigentums im Kanton Glarus ganz
allgemein und in der abgelegenen Berggemeinde Schwändi ganz besonders sehr
gering". Diese Überlegungen können nicht zur Abweisung der Beschwerde
führen. Die Argumentation des Regierungsrates scheitert daran, dass
Schwändi zur Zeit weder im Anhang 1 noch im Anhang 2 aufgeführt ist. Da
die Gemeinde nicht als Fremdenverkehrsort im Sinne des BewB anerkannt ist,
kann sie auch nicht der Bewilligungssperre gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. b
BewB unterliegen, so dass eine Ausnahme von dieser Sperre hier gar nicht
in Betracht kommt. Der angefochtene Entscheid lässt sich nicht auf Art. 6
Abs. 2 lit. a Ziff. 3 BewB stützen. Wenn der Regierungsrat im Einvernehmen
mit der Ortsbehörde findet, dass Schwändi im Anhang 1 aufgeführt werden
sollte, kann er ein dahingehendes Begehren an das Eidg. Justiz- und
Polizeidepartement richten.
Erwägung 4
4.- Die besondere Voraussetzung nach Art. 6 Abs. 2 lit. a Ziff. 2
BewB - "dauernder Aufenthalt des Erwerbers am Ort des zu erwerbenden
Grundstücks mit Bewilligung der Fremdenpolizei oder kraft einer anderen
Berechtigung" - ist hier nicht erfüllt, wie der Regierungsrat zutreffend
bemerkt. In der Tat kommt ein dauernder Aufenthalt der Familie Texier
in Schwändi zur Zeit nicht in Frage; denn es ist nicht anzunehmen und
wird auch nicht behauptet, dass der im Jahre 1927 geborene Ehemann, der
einen leitenden Posten in der Industrie der Pariser Region bekleidet,
demnächst schon in den Ruhestand treten wird.
Erwägung 5
5.- Andererseits kann man sich fragen, ob im vorliegenden Fall
die besondere Voraussetzung gemäss Art. 6 Abs. 2 lit. a Ziff. 1 BewB -
"aussergewöhnlich enge geschäftliche oder andere schutzwürdige Beziehungen
des Erwerbers zu dem Ort des zu erwerbenden Grundstücks" - gegeben
sei. Obwohl diese Frage, die der Regierungsrat - wenn auch ohne nähere
Begründung - verneint hat, in der Vernehmlassung der Gesuchsteller
zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht erörtert wird, kann sie vom
Bundesgericht geprüft werden (Art. 114 Abs. 1 OG).
Als Beziehungen des Erwerbers zum Ort des zu erwerbenden Grundstücks
gelten nach Art. 10 Abs. 1 lit. a BewV auch solche, die sich ergeben aus
Verwandtschaft (oder Schwägerschaft, gemäss Novelle vom 11. Februar 1976)
zu niedergelassenen Personen. Art. 12 BewV bestimmt, dass als Ort des
zu erwerbenden Grundstücks auch ein Ort gilt, der ausserhalb des Ortes
der schutzwürdigen Beziehungen "in einer unmittelbaren Nachbargemeinde"
(ursprüngliche Fassung) bzw. "in einer Nachbargemeinde" (Fassung gemäss
Novelle vom 11. Februar 1976) liegt.
Die Eheleute Texier haben bei ihrer Einvernahme auf der
Regierungskanzlei erklärt, sie fühlten sich mit dem Glarnerland verbunden,
weil Katharina Vögeli, Grossmutter der Frau Texier, aus der dortigen
Gemeinde Rüti stamme. Sie haben sich jedoch nicht darüber geäussert,
ob sie anlässlich ihrer Aufenthalte in der Gegend regelmässig verwandte
bzw. verschwägerte, in Schwändi oder einer Nachbargemeinde niedergelassene
Personen besuchen und so mit ihnen aussergewöhnlich enge Beziehungen
unterhalten. Wäre dies der Fall, so könnte ein berechtigtes Interesse im
Sinne von Art. 6 Abs. 2 lit. a Ziff. 1 BewB angenommen werden. Wie es sich
damit verhält, ist noch zu prüfen, es wäre denn, dass eine Bewilligung
ohnehin nicht in Betracht kommt (s. E. 6 hiernach). Es ist zunächst
Sache der Vorinstanz, die noch erforderlichen Abklärungen vorzunehmen,
weshalb die Angelegenheit an sie zurückzuweisen ist. Der Regierungsrat wird
gegebenenfalls den Eheleuten Texier Gelegenheit zum Nachweis einräumen,
dass die besondere Voraussetzung, die Art. 6 Abs. 2 lit. a BewB in Ziff. 1
erwähnt, erfüllt ist.
Erwägung 6
6.- Selbst wenn dieser Nachweis erbracht würde, müssten aber noch
weitere Punkte abgeklärt werden, bevor die Bewilligung wiederum erteilt
werden dürfte.
a) Die Vorinstanz müsste sich auch noch darüber vergewissern, dass
es den Eheleuten Texier nicht doch in erster Linie darum zu tun ist,
Vermögen in schweizerischem Grundbesitz anzulegen (s. E. 2 hiervor). Falls
eine Bewilligung überhaupt in Frage käme, hätte die Behörde zu prüfen,
ob es nicht angezeigt wäre, die Verwendung des Grundstücks zu dem von den
Gesuchstellern geltend gemachten Zweck durch Bedingungen oder Auflagen
sicherzustellen (Art. 8 BewB, Art. 17 BewV).
b) Ferner hätte der Regierungsrat noch näher zu untersuchen,
ob das zu erwerbende Grundstück innerhalb einer Bauzone im Sinne des
Bundesrechts liege. Träfe dies nicht zu, so müsste die Bewilligung
nach Art. 7 Abs. 1 lit. a BewB verweigert werden. Art. 14 BewV bestimmt,
dass als Bauzone das generelle Kanalisationsprojekt im Sinne des Art. 19
GSchG gilt, wenn eine rechtsverbindliche Ortsplanung fehlt. Die kantonale
Gewässerschutzstelle hat bestätigt, dass das in Frage stehende Grundstück
innerhalb des Perimeters des genehmigten generellen Kanalisationsprojektes
der Gemeinde Schwändi liege und daher überbaut werden könne. Damit ist
jedoch nicht jeder Zweifel behoben. Den Akten lässt sich nicht entnehmen,
ob Schwändi über einen genehmigten Zonenplan verfügt oder nicht. Bestände
ein solcher Plan, so könnte die Bewilligung nur erteilt werden, wenn das
Grundstück in einer darin ausgeschiedenen Bauzone läge und ausserdem der
Anschluss an eine Kanalisation gesichert wäre. Nur beim Fehlen einer
verbindlichen Ortsplanung könnte darauf abgestellt werden, dass die
Parzelle sich in dem durch das generelle Kanalisationsprojekt abgegrenzten
Gebiet befindet; aber auch in diesem Fall müsste der Anschluss an eine
Kanalisation gewährleistet sein (BGE 101 Ib 26 ff.).
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird insofern gutgeheissen, als der angefochtene
Entscheid aufgehoben und die Sache zu neuer Beurteilung im Sinne der
Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen wird.