BGE 102 IA 7
102 Ia 7
2. Auszug aus dem Urteil vom 4. Februar 1976 i.S. Bregy gegen Gemeinde
Freiburg und Rekurskommission in Steuersachen des Kantons Freiburg.
Regeste
Art. 4 BV; Feuerwehrabgabe.
1. Delegation rechtsetzender Befugnisse vom kantonalen an den
kommunalen Gesetzgeber; Voraussetzungen (E. 3b).
2. Willkürlich breite Festsetzung der abgabepflichtigen Altersklassen
in einem Fall, wo das Feuerwehrkorps aus einer beschränkten Zahl besonders
ausgebildeter Freiwilligen besteht? (E. 5)
3. Bemessung der Ersatzabgabe; Verhältnismässigkeitsprinzip (E. 6b).
Sachverhalt
A.- Das freiburgische Gesetz vom 12. November 1964 betreffend die
Feuerpolizei und den Schutz gegen Elementarschäden (kurz: FPG) bestimmt
über die Dienstpflicht und die Ersatzabgabepflicht folgendes:
"Art. 43. Dienstpflicht
In der Gemeinde können die dort ansässigen Männer,
gleich welcher Nationalität, verpflichtet werden, Feuerwehrdienst zu
leisten durch Einteilung in das Feuerwehrkorps.
Diese Verpflichtung kann alle Männer treffen, welche das 20. Altersjahr
vollendet und das 50. noch nicht erreicht haben. Im Bedarfsfall kann die
Altersgrenze auf 60 Jahre hinaufgesetzt werden. Jugendliche können
ab 18
Jahren zum Feuerwehrdienst verpflichtet werden.
Art. 44. Altersklassen
Die Gemeinden setzen nach ihren Bedürfnissen die
Altersklassen fest, die zum Feuerwehrdienst eingezogen werden können,
beziehungsweise zur Entrichtung der Feuerwehrersatzsteuer verpflichtet
sind. Zur Erhaltung des notwendigen Mannschaftsbestandes sind dem
Korps regelmässig genügend Männer einzugliedern.
Art. 45. Feuerwehr-Ersatzsteuer
Die Männer, die nicht zum Feuerwehrdienst
eingeteilt sind, aber sich im dienstpflichtigen Alter befinden, haben
eine jährliche Feuerwehr-Ersatzsteuer zu entrichten.
Der Steuersatz wird durch die Gemeindeversammlung unter Vorbehalt der
Genehmigung durch den Staatsrat festgesetzt.
Die Bestimmungen des Gesetzes über die Gemeindesteuern sind anwendbar."
Gestützt auf dieses Gesetz hat die Stadtgemeinde Freiburg
am 20. Februar/15. März 1968 ein "Règlement de perception de la
taxe d'exemption du service dans le bataillon des sapeurs-pompiers"
(Feuerwehr-Ersatzabgabe-Reglement, kurz FERegl) erlassen, das vom Staatsrat
am 17. November 1969 genehmigt worden ist. In diesem Reglement bestimmt
Art. 1:
"Tout homme, quelle que soit sa nationalité, habitant la Commune de
Fribourg, et non incorporé dans le bataillon des sapeurs-pompiers, est
astreint au paiement d'une taxe annuelle d'exemption à partir du 1er
janvier de l'année dans laquelle il atteint l'âge de 20 ans jusqu'au
31 décembre de celle dans laquelle il aura atteint l'âge de 50 ans."
und Art. 5 Abs. 1 lautet:
"La Taxe d'exemption s'élève au 7% de la cote d'impôt communal; le
minimum de la taxe est fixé à Fr. 10.--, quelle que soit la durée de
l'assujettissement pendant l'année et le maximum à Fr. 80.-- par année."
Oswald Bregy wehrte sich gegen die Rechnung vom 16. Mai 1974, mit der
von ihm die Feuerwehrabgabe der Stadt Freiburg für 1973 und 1974 erhoben
wurde. Seine Einsprache wurde jedoch nicht geschützt, und einen Rekurs
wies die Kantonale Rekurskommission in Steuersachen (KRK) mit Entscheid
vom 11. Oktober 1974 ab. Mit staatsrechtlicher Beschwerde gestützt auf
die Art. 4 und 22ter BV verlangt Bregy die Aufhebung des letztgenannten
Entscheids.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der Eigentumsgarantie,
indem er bestreitet, dass die in Art. 45 Abs. 2 FPG enthaltene Ermächtigung
an die Gemeindeversammlung zur Festsetzung des Ersatzabgabesatzes den
geltenden Grundsätzen über die Gesetzesdelegation genüge, da weder vom
Ziel der Abgabe noch von ihrer Begrenzung die Rede sei; es fehle somit
an der erforderlichen gesetzlichen Grundlage.
a) Der Beschwerdeführer gibt selber zu, dass er diesen Einwand im
kantonalen Verfahren nicht erhoben hat, sondern erst vor Bundesgericht
vorbringt. Bei Willkürbeschwerden und bei Beschwerden, wo die Rüge,
eine andere Verfassungsbestimmung sei verletzt, mit jener der Willkür
zusammenfällt, sind jedoch nach der Rechtsprechung zu Art. 87 OG
neue rechtliche oder tatsächliche Vorbringen im bundesgerichtlichen
Verfahren grundsätzlich ausgeschlossen, und zwar selbst dann, wenn die
letzte kantonale Instanz freie Kognition besass und das Recht von Amtes
wegen anzuwenden hatte (BGE 99 Ia 122 E. 4a und 98 Ia 52 E. 1, mit
Hinweisen). Nun ruft der Beschwerdeführer Art. 22ter BV zu Unrecht an.
Bei öffentlichen Abgaben käme die Anrufung der Eigentumsgarantie zum
vornherein nur bei einer geradezu konfiskatorischen Besteuerung in Frage
(BGE 99 Ia 648 E. 7 und 94 I 116 E. 4a, mit Hinweisen); davon und auch
von einem schwerwiegenden Eingriff kann vorliegend bei einer Abgabe von
höchstens Fr. 80.-- jährlich (Art. 5 FERegl.) offensichtlich nicht die Rede
sein. Die Rüge des Beschwerdeführers ist somit unter dem Gesichtswinkel
des aus Art. 4 BV abgeleiteten Grundsatzes der Gesetzmässigkeit der
Abgaben - d.h. bloss auf Willkür - zu prüfen. Da also lediglich eine
Willkürbeschwerde vorliegt, sind neue Vorbringen ausgeschlossen. Es geht
hier auch nicht um solche, zu deren Geltendmachung erst die Begründung des
angefochtenen Hoheitsaktes Anlass gegeben hat, oder um einen Gesichtspunkt,
der sich aufdrängt und von der KRK von Amtes wegen hätte berücksichtigt
werden müssen (vgl. BGE 99 Ia 122 E. 4a, mit Hinweisen). Auf den Einwand
des Beschwerdeführers, es fehle mangels gültiger Delegation an der
gesetzlichen Grundlage der Abgabe, ist daher nicht einzutreten.
b) Der Einwand erwiese sich ohnehin als unbegründet. Nach anerkannter
Praxis des Bundesgerichts müssen bei Abgaben ihre Voraussetzungen,
das Mass der Belastung und der Kreis der Abgabepflichtigen in einem
formellen Gesetz festgelegt werden (BGE 100 Ia 139, mit Hinweisen). Diese
Rechtsprechung bezieht sich jedoch auf die Delegation rechtsetzender
Befugnisse vom kantonalen Gesetzgeber an andere kantonale Behörden -
in der Regel die Exekutive -, und es wurde ausdrücklich offen gelassen,
ob die für diese Art der Delegation entwickelten Grundsätze in gleicher
Weise gelten, wenn - wie im vorliegenden Fall - der kantonale Gesetzgeber
gewisse Kompetenzen an den Gemeindegesetzgeber abtritt (BGE 97 I 804
E. 7). Diese Delegation braucht nicht so eng begrenzt zu sein, wie jene
an die kantonale oder kommunale Exekutive. Voraussetzung ist indessen,
dass die kantonale Verfassung die vorgesehene Kompetenzaufteilung zulässt.
Nach Art. 76 KV hat das Gesetz alles anzuordnen, was auf die
politische Einrichtung und die Verwaltung der Gemeinden Bezug hat. Die
Kantonsverfassung schliesst aber die Delegation gewisser Gegenstände an den
Gemeindegesetzgeber (die Gemeindeversammlung) nicht aus. Das Gemeindegesetz
vom 19. Mai 1894 bestimmt in Art. 72c, dass die Gemeindeversammlungen
die "direkten oder indirekten Auflagen" beschliessen, deren Höhe gemäss
Art. 73 vom Staatsrat zu genehmigen ist. Die Kantonsverfassung verlangt
aber nicht, dass die von der Gemeinde erhobenen Abgaben ihrem Masse
nach in einem formellen kantonalen Gesetz verankert sein müssen. Es
scheint auch zweckmässig, dass nicht der kantonale, sondern der mit
den örtlichen Verhältnissen besser vertraute kommunale Gesetzgeber den
Satz der Feuerwehrabgabe festsetzt (vgl. BGE 97 I 806 E. 7 und 92 I 44
f). Die in den Art. 43 bis 45 FPG enthaltene Regelung lässt im übrigen
die Voraussetzungen, unter denen die Abgabe geschuldet ist, und den
Kreis der Abgabepflichtigen erkennen. Abgabeschuldner ist der männliche
Ortsansässige, der nach seinem Alter an sich dienstpflichtig ist,
aber nicht zum Feuerwehrdienst eingeteilt ist. Aufgrund des Verweises
in Art. 45 Abs. 3 FPG ist sodann die Abgabe nach den Steuerfaktoren zu
bemessen, die auch für die Gemeindesteuer gelten; damit ist mittelbar
auch der Gegenstand der Abgabe - nämlich Einkommen und Vermögen -
bezeichnet. Die einschlägigen Bestimmungen des FPG bilden somit eine
ausreichende Gesetzesgrundlage für die geforderte Abgabe.
Das in Art. 5 FERegl festgelegte Abgabenmass - nämlich 7% des
Gemeindesteuersatzes, mit einem Minimum von Fr. 10.-- und einem Maximum
von Fr. 80.-- pro Jahr - ist im übrigen nach den vom Beschwerdeführer
unbestrittenen Erklärungen des Gemeinderates regelmässig von der
Steuerpflichtigenversammlung (Art. 5, 6 und 8 des Gemeindegesetzes)
beschlossen worden, was die KRK in ihrem Entscheid übersehen hat. Die
Bezeichnung "Gemeindeversammlung" in Art. 45 Abs. 2 FPG ist allerdings
etwas ungenau, enthält aber keine vom Gemeindegesetz abweichende
Kompetenzbestimmung. Die Grundsätze der Gewaltentrennung und der
Referendumsdemokratie sind also sowohl in der kantonalen gesetzlichen
Regelung wie in der Praxis der Gemeindebehörden beachtet worden.
Erwägung 5
5.- Der Beschwerdeführer beanstandet ferner, die Stadtgemeinde
Freiburg habe in Art. 1 FERegl die Altersklassen nicht gemäss Art. 43f
FPG nach ihrem Bedarf festgesetzt. Das Feuerwehrkorps der Stadt Freiburg
bestehe aus Freiwilligen, und der dienstpflichtige Bürger habe gar keine
Möglichkeit, seine Feuerwehrdienstpflicht persönlich abzugelten. Eine
solche Altersklassenabgrenzung sei sinnlos. Der Beschwerdeführer behauptet
nicht, Art. 1 FERegl sei willkürlich ausgelegt und angewendet worden,
sondern will offenbar geltend machen, die Regelung des Art. 1 FERegl
entspreche nicht jener von Art. 43/44 FPG, sei willkürlich und somit
nicht anwendbar.
Nach der bundesgerichtlichen Praxis verstösst gegen Art. 4 BV ein
gesetzgeberischer Erlass, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche
Gründe stützt, sinn- oder nutzlos ist oder Unterscheidungen trifft, für die
ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich
ist. In diesen Grenzen steht dem kantonalen und kommunalen Gesetzgeber
ein weites Feld der Gestaltungsfreiheit offen. Der Verfassungsrichter
schreitet nur ein, wo dieses Ermessen überschritten oder missbraucht wird
(BGE 100 Ia 212 E. 2b, mit Hinweisen).
KRK und Stadtrat Freiburg bestätigen, dass das Feuerwehrkorps der
Stadt Freiburg aus Freiwilligen besteht und dass ein Feuerwehrdienst
mit allgemeiner Dienstpflicht nicht mehr durchführbar wäre. Nach ihrer
Meinung ist jedoch die Ersatzabgabe aufgrund der allgemeinen Dienstpflicht
dennoch sinnvoll. Der Gesetzgeber habe mit dem FPG den Willen bekundet,
dass weder die Gesamtheit der Steuerzahler noch ein kleiner Kreis,
sondern eine möglichst grosse Zahl grundsätzlich Dienstpflichtiger die
Kosten der Brandbekämpfung tragen sollte.
a) Der Feuerwehrdienst der Stadtgemeinde Freiburg ist nicht -
wie in den meisten übrigen Gemeinden des Kantons - auf dem Milizsystem
aufgebaut. Das Feuerwehrkorps besteht vielmehr aus etwa 300 Freiwilligen,
die besonders geschult und trainiert werden, also in gewissem Sinne
aus Berufsleuten. Es trifft ferner zu, dass der einzelne Angehörige der
dienstpflichtigen Altersklassen keine Möglichkeit hat, den Dienst durch
persönliche Leistung zu erbringen. Die Bestimmung der Altersklassen hat
nur noch abgabenrechtliche Bedeutung, nämlich den Zweck, den Kreis der
Ersatzabgabepflichtigen zu umschreiben. Man kann sich in der Tat fragen,
ob eine solche Regelung, die lediglich auf der Fiktion eines Milizsystems
beruht, sinnvoll ist. Naheliegender wäre wohl, die für die Brandbekämpfung
nötigen Mittel auf anderem Wege als durch eine Abgabe zu beschaffen, die
eine nicht erbringbare und somit fingierte persönliche Dienstleistung
ersetzen soll. In Betracht fiele namentlich die Finanzierung aus dem
Ertrag von Gemeindesteuern.
Das Bundesgericht hat jedoch lediglich zu prüfen, ob der kommunale
Gesetzgeber den Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit überschritten
hat. Dabei fällt zunächst in Betracht, ob er sich an das Gesetz gehalten
hat. Die KRK geht davon aus, dass die Art. 43/45 FPG auf dem Gedanken
der allgemeinen Feuerwehrdienstpflicht aufgebaut sind und dass dieses
Prinzip heute noch in den meisten Gemeinden Geltung hat. Zu prüfen ist,
ob diese Regelung des kantonalen Gesetzgebers der Gemeinde Freiburg
die Freiheit lässt, für die Ersatzabgabe Altersklassen auszuscheiden,
die sie für den persönlichen Dienst gar nicht benötigt. Art. 43 FPG sagt
im Blick auf den Feuerwehrdienst, die männlichen Ortsansässigen "können
verpflichtet werden", oder "die Verpflichtung kann treffen", nicht: sie
sind verpflichtet. Die Verpflichtung erfolgt erst durch Einreihung in
das Korps. Art. 44 FPG sodann lässt die Gemeinden die Altersklassen "nach
ihren Bedürfnissen" festsetzen. Ob damit Bedürfnisse an Mannschaft oder an
Geld oder an beidem gemeint ist, wird nicht ausdrücklich gesagt. Jedoch
umschreibt Art. 44 FPG den Zweck der Altersklassenfestsetzung in der
Weise, dass die festzusetzenden Altersklassen "zum Feuerwehrdienst
eingezogen werden können", "beziehungsweise zur Errichtung der
Feuerwehrersatzsteuer verpflichtet sind". Die beiden Alternativen
werden vom kantonalen Gesetzgeber offenbar als gleichwertig betrachtet.
Unterscheidungskriterium ist, ob ein Pflichtiger "zum Feuerwehrdienst
eingezogen wird" (Art. 44) oder "zum Feuerwehrdienst eingeteilt ist"
(Art. 43 und 45). Aus dieser Regelung lässt sich kein Recht des Bürgers
ableiten, zu wählen, ob er den Dienst persönlich oder durch Leistung der
Ersatzabgabe erbringen will. Vielmehr liegt es an den Behörden, ob sie
einen Bürger zum persönlichen Dienst einteilen wollen oder nicht.
Diese Regelung traf der kantonale Gesetzgeber am 10. Mai 1963,
also in einem Zeitpunkt, als die Stadtgemeinde Freiburg das Milizsystem
bereits aufgegeben hatte. Aufgrund der Materialien (Amtl. Tagblatt
der Sitzungen des Grossen Rates des Kantons Freiburg, Bd. 116/1964:
Botschaft des Staatsrates S. 219, Berichterstattung S. 329 ff., Beratung
S. 347 f.) ist anzunehmen, dass der kantonale Gesetzgeber an der Regelung
der Gemeinde Freiburg, der Institution des berufsmässig ausgebildeten
Freiwilligenkorps, nichts ändern, sondern auch für diese die gesetzliche
Grundlage liefern wollte. Es konnte also ohne Willkür angenommen werden,
das FERegl liege innerhalb des gesetzlichen Rahmens.
b) Es bleibt die Frage, ob FERegl und FPG mit der
Altersklassenfestsetzung
(20-50) in einer Gemeinde, in der das Milizsystem aufgegeben wurde,
eine derart sinnlose Regelung getroffen haben, dass sie vor der
Verfassung dahinfallen muss. Diese Frage ist zu verneinen. Die Regelung
ist historisch verwurzelt und soll dem Bürger zum Bewusstsein bringen,
dass im Grunde genommen jeder gesunde männliche Ortsansässige zum Schutz
der Allgemeinheit gegen die Naturgewalten persönlich dienstpflichtig
wäre. In Not- und Katastrophenfällen kann auch die Gemeinde Freiburg zur
Ergänzung des ständigen Korps auf das Milizsystem zurückgreifen, denn der
Oberamtmann kann dies anordnen (vgl. z.B. den Wachtdienst gemäss Art. 39
FPG). Es ist nicht ganz abwegig, die Feuerwehrdiensttauglichkeit an sich
als jene persönliche Beziehung des Bürgers zum Gemeinwesen zu betrachten,
aus der die Bereitschaftspflicht zur persönlichen Dienstleistung und im
Nichtbeanspruchungsfalle die Ersatzabgabepflicht erwächst.
Ob es sinnvoller wäre, die Abgabe - wie der Beschwerdeführer vorschlägt
- von jenen zu erheben, die aus der Einrichtung einen besonderen
Nutzen ziehen (z.B. die Hauseigentümer) kann dahingestellt bleiben,
da es in der Freiheit des kommunalen Gesetzgebers liegt, eine andere
Lösung zu wählen. Aus Art. 4 BV lässt sich nicht eine bestimmte Methode
der Besteuerung ableiten (BGE 96 I 66 E. 2, 567 E. 3a). Immerhin ist zu
bemerken, dass auch die vom Beschwerdeführer vorgeschlagene Lösung ihre
unbefriedigenden Seiten hat, da nicht nur die Hauseigentümer, sondern
auch die übrigen Einwohner als Mieter oder etwa Autohalter einen direkten
Nutzen von der Feuerwehr haben.
Ist aber die angefochtene Regelung nicht als sinnlos zu betrachten,
so hat sie vor Art. 4 BV Bestand und muss angewandt werden.
Erwägung 6
6.- Der Beschwerdeführer rügt schliesslich, die Erhebung der
Feuerwehrersatzabgabe sei willkürlich, weil die Gemeinde damit mehr
einnehme, als die Kosten der Brandbekämpfung tatsächlich ausmachten;
damit werde das Kostendeckungsprinzip verletzt.
Die Rechtsnatur der zu beurteilenden Abgabe scheint fraglich. Art. 45
FPG spricht von einer "Feuerwehr-Ersatzsteuer", was eher auf eine
(Feuerwehr-)Sondersteuer hinweist, wie sie z.B. in den Kantonen Zürich
(Kommentar REIMANN/ZUPPINGER/SCHÄRRER, Bd. IV N. 16 und 24 zu §§ 135-184
StG) und Basel-Stadt (§§ 5 und 6 des Gesetzes vom 25.4.1935 über die
Organisation der Feuerwehr und die Verordnung vom 28.12.1935 betreffend
den Bezug der Feuerwehrsteuer) besteht. Die KRK und der Grosse Rat des
Kantons Freiburg (vgl. Amtl. Tagblatt, aaO S. 219 und v.a. 348) haben
die Abgabe jedoch stets als Ersatzabgabe betrachtet; der Beschwerdeführer
ist ebenfalls dieser Auffassung. Die Frage, um welche Art von Abgabe es
sich hier handelt (zur Abgrenzung vgl. BGE 97 I 803 E. 6c, 92 I 365 E. 3
und 86 I 99 E. 2), kann indessen offen bleiben, da die fragliche Abgabe
als Steuer grundsätzlich beliebig festsetzbar wäre, sie aber auch die
für eine Ersatzabgabe geltenden Grundsätze nicht verletzt.
a) Der Beschwerdeführer, die KRK und das kantonale Parlament
(vgl. Amtl. Tagblatt, aaO S. 219) sind der Auffassung, die Feuerwehrabgabe
unterstehe als Kausalabgabe vor allem dem Kostendeckungsprinzip. Das
Bundesgericht hat aber die Geltung dieses Grundsatzes bisher nur für
Gebühren und Vorzugslasten angenommen (vgl. BGE 99 Ia 539 und III 78b,
97 I 204, mit Hinweisen). Bei Ersatzabgaben verlangte es einzig die
Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips (BGE 97 I 806). Denn mit
der Ersatzabgabe, die an keine direkte Gegenleistung des Gemeinwesens
geknüpft ist, soll lediglich eine Rechtsgleichheit zwischen persönlich
Dienstpflichtigen (d.h. hier: im Freiwilligenkorps Eingeteilten) und nicht
Dienstpflichtigen hergestellt werden, weshalb die Ersatzabgabe für den
Einzelnen nicht höher sein darf, als zur Herbeiführung dieses Ausgleichs
erforderlich ist. Die Kosten, die dem Gemeinwesen durch die ausfallende
persönliche Dienstleistung entstehen, könnten bloss als Richtschnur
für die Bemessung der Abgabe dienen. Richtiger scheint jedoch, den
Vorteil, der dem an sich Dienstpflichtigen aus der Befreiung von der
persönlichen Leistung erwächst, zum Ausgangspunkt zu nehmen (BGE 97 I
806 E. 8). Die Ersatzabgabe muss also in einem vernünftigen Verhältnis
stehen zu dem, was ein einzelner Pflichtiger überhaupt leisten könnte; in
diesem Sinne besteht auch hier ein Äquivalenzprinzip wie bei den andern
Kausalabgaben. Im vorliegenden Fall ist offensichtlich, dass der vom
Einzelnen erhobene Maximalbetrag von Fr. 80.-- keinesfalls den ungefähren
Wert der wegfallenden Dienstpflicht übersteigt. Von einer Verletzung des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes kann keine Rede sein.
b) Ob neben dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz das
Kostendeckungsprinzip eine weitere obere Schranke der Belastung mit
Ersatzabgaben bilden kann, braucht vorliegend nicht entschieden zu werden,
da die fragliche Abgabe auch diesen Grundsatz nicht verletzt. Die
KRK und der Stadtrat von Freiburg weisen mit den entsprechenden
Zahlenunterlagen nach, dass 1973 die Einnahmen (insgesamt Fr. 425'000.--,
wovon Fr. 308'000.-- aus der Abgabe) die Ausgaben für die Feuerwehr
(Fr. 400'000.-- zuzüglich Abschreibungen auf dem Wagenpark) nicht
erreicht haben. Die Zahlen früherer Jahre (insbesondere 1963) lassen zwar
bezweifeln, ob das Kostendeckungsprinzip durchwegs eingehalten worden ist,
doch ist entscheidend, dass jedenfalls die Zahlen der Jahre 1972 und
1973 den Grundsatz nicht verletzen. Die KRK konnte daher ohne Willkür
den Einwand, die Feuerwehrabgabe sei zu einer einträglichen Steuer für
anderweitige Zwecke umgewandelt worden, verwerfen.