BGE 102 IA 331
102 Ia 331
47. Urteil vom 21. September 1976 i.S. Surpunt Immobilien AG gegen Gemeinde
Flims und Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Regeste
Art. 4 und 22ter BV. Revision von Zonenplänen; Rechtssicherheit,
Treu und Glauben.
Zusicherungen über die Fortdauer eines Zonenplanes oder einer
bestimmten Zoneneinteilung sind unter dem Gesichtswinkel von Treu und
Glauben nur bindend, wenn sie von dem zur Planänderung zuständigen
Organ ausgehen. Liegt diese Kompetenz beim Gemeindegesetzgeber, so
kann sich der Grundeigentümer im Falle einer Zonenplanrevision nicht
unter Hinweis auf die Erklärungen oder auf das Verhalten der kommunalen
Verwaltungsorgane über eine Verletzung von Treu und Glauben beschweren. Der
Gemeindegesetzgeber hat aber auch ohne Vorliegen einer ihn selber bindenden
Garantie dem Gebot der Rechtssicherheit Rechnung zu tragen.
Sachverhalt
A.- Die Stimmbürger der Gemeinde Flims nahmen am 18. März 1968
ein neues kommunales Baugesetz (BG) mit Zonenplan an, welches mit
der Genehmigung durch den Regierungsrat am 4. November 1968 in Kraft
trat. Der Zonenplan sah im Gebiet "Sur Punt" eine rund 1,57 ha grosse
Bauzone D ("Kernzone") vor, welche gemäss Art. 13 BG für den Bau von
Mehrfamilienhäusern, Hotels und Geschäftshäusern bestimmt war. Die
betreffende Zone umfasste damals 13 Parzellen, welche 10 verschiedenen
Eigentümern gehörten. In den Jahren 1970-1972 erwarb die Surpunt Immobilien
AG 9 der 13 Parzellen mit einer Fläche von insgesamt 1,15 ha. Am 1. Mai
1973 reichte sie ein Baugesuch für eine Arealüberbauung ein; dieses blieb
in der Folge unbehandelt.
Am 28. Mai 1973 wurde beim Gemeinderat Flims von Stimmbürgern eine
Initiative eingereicht, mit der die Umzonung des in Sur Punt als Bauzone D
ausgeschiedenen Gebietes in die Bauzone A verlangt wurde. Nach Art. 10 BG
ist die Zone A für den Bau von freistehenden Ein- und Zweifamilienhäusern
bestimmt. Die zulässige Ausnützung ist wesentlich geringer als in der Zone
D (Ausnützungsziffer 0,25 gegenüber 0,8; Gebäudehöhe 7 m gegenüber 12
m; bei Arealüberbauung sind Ausnahmen möglich). Im Hinblick auf dieses
Volksbegehren erliess der Gemeinderat für das fragliche Gebiet eine
einjährige Bausperre. Die Initiative wurde in der Gemeindeabstimmung vom
17. März 1974 angenommen, nachdem in einer vorgängigen Eventualabstimmung
ein Kompromissvorschlag des Gemeinderates (Umzonung in Bauzone B) abgelehnt
worden war.
Die Regierung des Kantons Graubünden genehmigte diese Zonenplanänderung
am 21. Oktober 1974 und erklärte eine von der Surpunt Immobilien AG
hiegegen erhobene Beschwerde als unbegründet. Soweit sich diese auf den
Grundsatz von Treu und Glauben berief, wurde sie von der Regierung an das
kantonale Verwaltungsgericht verwiesen. Dieses wies jedoch einen daraufhin
bei ihm eingelegten Rekurs mit Urteil vom 10. Juni 1975 ebenfalls ab. Die
Surpunt Immobilien AG führt gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtes
wegen Verletzung von Art. 4 und 22ter BV staatsrechtliche Beschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Der zusammen mit dem kommunalen Baugesetz im Jahre 1968
beschlossene Zonenplan bezieht sich auf das ganze Gemeindegebiet. Die
nunmehr vorgenommene Revision dieses Zonenplanes kann daher, auch wenn
es sich nur um die Umzonung eines relativ kleinen Gebietes handelt
(1,5 ha), nicht dem Widerruf oder der Änderung einer Einzelverfügung
gleichgestellt werden (vgl. dazu BGE 94 I 339 ff.). Bei weiträumigen
Plänen der vorliegenden Art beurteilt sich die Zulässigkeit einer
Revision vielmehr nach ähnlichen Grundsätzen, wie sie für die Abänderung
generell-abstrakter baurechtlicher Normen gelten (BGE 94 I 350). Wie das
Bundesgericht wiederholt festgestellt hat, gibt die Eigentumsgarantie
dem Grundeigentümer keinen unbedingten Anspruch darauf, dass sein Land
dauernd in jener Zone bleibt, in die es einmal eingewiesen worden ist,
und dass die aus einer bestimmten Zoneneinteilung resultierenden baulichen
Nutzungsmöglichkeiten nachträglich nicht mehr geändert oder eingeschränkt
werden. Planung und Wirklichkeit müssen bei Bedarf in Übereinstimmung
gebracht werden können. Bei der erforderlichen Interessenabwägung ist aber
dem Gebot der Rechtssicherheit Rechnung zu tragen. Ein Zonenplan kann
seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist;
er ist daher nur aus entsprechend gewichtigen Gründen abzuändern (BGE 98
Ia 377; 94 I 350/51; 90 I 333; ZBl 76/1975 S. 291).
Erwägung 2
2.- Die Regierung des Kantons Graubünden stellte in ihrem Genehmigungs-
und Beschwerdeentscheid vom 21. Oktober 1974 - der hier nicht angefochten
ist - fest, dass die vorgenommene Umzonung durch hinreichend gewichtige
öffentliche Interessen ästhetischer und fremdenverkehrspolitischer
Art gedeckt sei. Wohl sei bei Zonenplanrevisionen aus Gründen der
Rechtssicherheit Zurückhaltung zu üben. Im vorliegenden Fall könne aber der
Gemeinde trotz der kurzen Geltungsdauer des Planes kein missbräuchlicher
Gebrauch ihrer Befugnisse vorgeworfen werden. Der zeitliche Aspekt
falle hier umso weniger zugunsten der Beschwerdeführerin ins Gewicht,
als diese durch die von ihr in den Jahren 1970 und 1971 getätigten
grossen Bodenkäufe und durch ihre intensiven Überbauungsabsichten
selber zur Wandlung der öffentlichen Meinung beigetragen habe. Mit dem
angefochtenen Gemeindebeschluss sei der Zonenplan im betreffenden Gebiet
den gegenüber 1968 veränderten Verhältnissen angepasst worden. Soweit die
Beschwerdeführerin unter Hinweis auf das Verhalten der Gemeindebehörden
und bestimmte konkrete Tatsachen geltend mache, es liege eine
Verletzung von Treu und Glauben vor, sei auf die Beschwerde im Rahmen
des regierungsrätlichen Genehmigungsverfahrens nicht einzutreten. Ob
die Zonenplanänderung auch unter diesen individuell-konkreten Aspekten
zulässig sei, habe gegebenenfalls auf Rekurs hin das Verwaltungsgericht
zu entscheiden.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, an das sich die Surpunt
Immobilien AG daraufhin wandte, stellte in seinem Entscheid vom 10. Juni
1975 fest, dass in der von den Stimmbürgern beschlossenen Zonenplanrevision
kein Verstoss gegen Treu und Glauben liege, und wies den Rekurs ab. Die
Rekurrentin habe aus dem Verhalten einzelner Behördemitglieder nicht den
Schluss ziehen dürfen, dass die bisherige Ordnung weiterbestehen werde. Ob
eine Baubehörde den Stimmbürger mit Zusicherungen über den Fortbestand
einer Zonenordnung überhaupt zu binden vermöchte, könne offen bleiben.
Ob und inwieweit eine derartige Aufspaltung des kantonalen
Beschwerdeverfahrens zweckmässig ist und auf einer richtigen Auslegung
der einschlägigen kantonalen Verfahrensvorschriften beruht, braucht hier
nicht geprüft zu werden, da die Beschwerdeführerin in dieser Hinsicht
keine Rüge erhebt. Es kann auch offen bleiben, ob mit der vorliegenden
staatsrechtlichen Beschwerde in analoger Anwendung der in BGE 94 I
462 f. festgehaltenen Regeln über die Erschöpfung des Instanzenzuges
auch noch die Aufhebung des regierungsrätlichen Beschwerdeentscheides
verlangt werden könnte. Die Beschwerdeführerin stellt keinen derartigen
Antrag, sondern verlangt einzig die Aufhebung des Rekursentscheides des
Verwaltungsgerichtes. Sie geht offenbar selber davon aus, dass die im
Verfahren vor der Regierung geprüften Fragen rechtskräftig entschieden
seien, und erblickt die gerügte Verletzung von Art. 4 und 22ter BV einzig
darin, dass das Verwaltungsgericht den behaupteten Verstoss gegen Treu und
Glauben zu Unrecht verneint habe. Entsprechend den in der Beschwerdeschrift
erhobenen Rügen ist im vorliegenden Verfahren nurmehr noch diese Frage
zu prüfen.
Erwägung 3
3.- a) Die Beschwerdeführerin erachtet den Grundsatz von Treu und
Glauben durch die vorgenommene Herabzonung als verletzt, weil das Verhalten
der "zuständigen" Behörden als Zusicherung der Fortdauer der bisherigen
Ordnung habe angesehen werden dürfen. Jedenfalls habe sie auf Grund der
Umstände in einer für die Behörden erkennbaren Weise mit einer längeren
Dauer der Zonenordnung im Gebiet "Sur Punt" rechnen dürfen. Sie macht im
einzelnen folgendes geltend:
aa) Das Gebiet "Sur Punt" sei seinerzeit nach eingehender und
wiederholter Erörterung in der Ortsplanungskommission als keineswegs
überdimensioniertes Areal der Zone D zugewiesen worden;
bb) Unverzüglich nach dem Inkrafttreten der Bauordnung 1968 sei ein
in der betreffenden Zone liegendes Gebäude (Pension Surpunt) unter fast
vollständiger Ausnützung der neuen Dimensionierungsvorschriften erweitert
worden;
cc) Am Verkauf der Parzelle Nr. 1047 durch die Stiftung Altersheim
Flims an die Beschwerdeführerin habe als Vertreter der Gemeinde der
damalige Gemeindepräsident Gurtner mitgewirkt;
dd) Bauamt und Baukommission Flims hätten sich während der ganzen
fraglichen Zeit positiv zum Bauprojekt der Beschwerdeführerin eingestellt;
ee) Bis zur Einreichung des definitiven Baugesuches habe sich auch in
der Bevölkerung keine Opposition gegen eine zonengemässe Überbauung geregt.
Diese Umstände in ihrer Gesamtheit hätten der Beschwerdeführerin
begründeten Anlass gegeben, mit einer längeren Dauer der Zonenordnung
von 1968 zu rechnen.
b) Die Kompetenz, den Zonenplan von 1968 zu ändern, lag
unbestrittenermassen nicht bei den kommunalen Behörden, auf deren
Verhalten sich die Beschwerdeführerin beruft, sondern in den Händen
der Gemeindestimmbürger, d.h. des kommunalen Gesetzgebers (vgl. auch
Art. 37 Abs. 1 Satz 1 des kantonalen Raumplanungsgesetzes vom
20. Mai 1973). Die Beschwerdeführerin behauptet nicht, dass hierüber
irgendwelche Unklarheiten bestanden hätten. Der Gemeindebaubehörde
kann zum vornherein kein widersprüchliches, gegen Treu und Glauben
verstossendes Verhalten angelastet werden. Die Änderung des Zonenplanes
wurde nicht auf behördlichen Antrag, sondern aufgrund einer Initiative
aussenstehender Stimmbürger beschlossen, und es lag nicht in der Macht des
Gemeinderates, diesen Volksbeschluss zu verhindern. Es kann der Behörde
unter den gegebenen Umständen auch nicht vorgeworfen werden, dass sie
die Beschwerdeführerin auf die bevorstehende Rechtsänderung nicht oder
nicht rechtzeitig hingewiesen habe. Die Rüge der Verletzung von Treu und
Glauben richtet sich vielmehr unmittelbar gegen den kommunalen Gesetzgeber,
der kurzfristig, aber in einem formell unbestrittenerweise rechtmässigen
Verfahren die streitige Zonenplanänderung beschlossen hat.
c) Das Prinzip des Vertrauensschutzes hat seine Bedeutung vor allem
im Bereiche der Rechtsanwendung; es bindet aber auch den Gesetzgeber (BGE
101 Ia 485, 446; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
5. A. Bd. I Nr. 74 B XII S. 466). Greift eine gesetzgeberische Massnahme
in wohlerworbene Rechte ein oder setzt sie sich ohne hinreichenden Grund
über frühere Zusicherungen des Gesetzgebers hinweg, so kann hierin, vom
Willkürverbot und den übrigen verfassungsrechtlichen Schranken abgesehen,
auch ein Verstoss gegen Treu und Glauben liegen (BGE 101 Ia 446 ff. mit
Hinweisen).
Von einem Eingriff in wohlerworbene Rechte kann hier nicht die Rede
sein. wie das Bundesgericht wiederholt erkannt hat, sind Bauordnungen
und Zonenpläne grundsätzlich jederzeit abänderbar; der Grundeigentümer
hat keinen als wohlerworbenes Recht selbständig abgesicherten Anspruch
darauf, dass die für sein Grundstück einmal festgelegten baulichen
Nutzungsmöglichkeiten unbeschränkt bestehen bleiben (BGE 99 Ia 583
E. 2a, 344 Nr. 37; 94 I 350; 90 I 333; 87 I 511). Die Beschwerdeführerin
kann im vorliegenden Fall sodann auch nicht geltend machen, dass sich
der Gemeindegesetzgeber durch sein Vorgehen zu einer von ihm selber
abgegebenen Zusicherung in Widerspruch gesetzt habe. Die Flimser
Bauordnung von 1968 enthält keine Vorschrift, wonach die beschlossene
Zoneneinteilung während einer bestimmten minimalen Zeitspanne nicht
geändert werden dürfe. Der Gemeindegesetzgeber hat auch später nie -
weder generell noch in individuell-konkreter Weise - eine dahingehende
Zusicherung abgegeben. Der Umstand, dass sich bis im Mai 1973 in der
Bevölkerung keine Opposition gegen das Bauvorhaben bemerkbar gemacht hat,
stellt keine verbindliche Äusserung des Gesetzgebers dar.
Dass die kommunalen Baubehörden die Fortdauer der bisherigen
Zonenordnung ausdrücklich zugesichert hätten, wird nicht behauptet. Eine
derartige Zusage wäre für das zuständige rechtsetzende Organ auch
nicht bindend. Es ist in Lehre und Rechtsprechung anerkannt, dass
verwaltungsbehördliche Zusicherungen individuell-konkreter Art, das
heisst solche, die sich auf die Rechtsanwendung in einem bestimmten
Einzelfall beziehen, nur solange eine schutzwürdige Vertrauensgrundlage
darstellen, als keine Gesetzesänderung eintritt, und dass der Bürger
bei einer Änderung der Rechtslage nicht gestützt auf früher erteilte
Auskünfte eine vom Gesetz abweichende Behandlung verlangen kann (BGE 101
Ib 197, 101 Ia 99, 100 Ib 298, 99 Ib 102; URS GUENG, Zur Verbindlichkeit
verwaltungsbehördlicher Auskünfte und Zusagen, ZBl 71/1970 S. 503 ff.;
IMBODEN/RHINOW, aaO Nr. 75 B IV/b S. 471). Umso weniger läge es in der
Macht der Verwaltung, hinsichtlich des Inhaltes künftiger Rechtsnormen
irgendwelche Zusicherungen abzugeben, an welche sich der Gesetzgeber
nach dem Prinzip des Vertrauensschutzes zu halten hätte (GUENG,
aaO S. 503-506). Dies gilt auch in bezug auf Raumplanungsmassnahmen
der vorliegenden Art. Die Verwaltung vermag das Bestehenbleiben eines
Planes oder einer bestimmten Zoneneinteilung nur dann zu gewährleisten,
wenn die Kompetenz zu einer Planänderung in ihren Händen liegt (URS PETER
BRUHIN, Planänderung im Raumplanungsrecht, Diss. Zürich 1975, S. 93 f.). -
würde demnach sogar eine ausdrückliche Zusicherung der Flimser Baubehörde
den kommunalen Gesetzgeber grundsätzlich nicht binden, so kann sich die
Beschwerdeführerin auch nicht auf den Standpunkt stellen, im bisherigen
Verhalten der Behörde liege eine stillschweigende, auch gegenüber
dem Gesetzgeber unmittelbar wirksame Garantie, dass die gegenwärtige
Zoneneinteilung im Gebiet Sur Punt längerfristigen Bestand habe. Dem
Gesetzgeber der Gemeinde Flims kann insoweit kein widersprüchliches,
gegen Treu und Glauben verstossendes Verhalten vorgeworfen werden.
d) Aus dem Gesagten folgt nicht, dass derjenige, der sich ohne
besondere Zusicherung des zur Planänderung zuständigen Organs auf einen
rechtsgültigen Zonenplan verlassen hat, nachträgliche Planänderungen
schutzlos hinzunehmen hätte. Jede derartige Massnahme muss auf einer mit
der Eigentumsgarantie vereinbaren Interessenabwägung beruhen, wobei das
Vertrauen, das der Grundeigentümer nach den Umständen in die Beständigkeit
des Planes haben durfte, in die Interessenabwägung einzubeziehen ist. Auch
wenn das zuständige Organ hinsichtlich der Geltungsdauer des Planes keine
speziellen Zusicherungen abgegeben hat, kann sich der Grundeigentümer doch
in jedem Falle auf das - mit dem Prinzip von Treu und Glauben verwandte,
aber keine besondere Vertrauenssituation voraussetzende - Gebot der
Rechtssicherheit berufen, welches verlangt, dass Zonenpläne eine gewisse
Beständigkeit aufweisen und daher nur aus gewichtigen Gründen geändert
werden. Es handelt sich alsdann um eine Frage der Interessenabwägung,
welche vom Verfassungsrichter nicht unter dem Gesichtswinkel von Treu
und Glauben, sondern unter jenem der Eigentumsgarantie geprüft wird
(BGE 99 Ia 585 f. E. 3; 98 Ia 377; 94 I 350 f.; 90 I 333). Je neuer
ein Plan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden,
und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso
gewichtiger müssen die Gründe sein, welche für die Planänderung sprechen.
e) Wie es sich in dieser Hinsicht im Falle der Beschwerdeführerin
verhält, ist hier nicht zu entscheiden. Die Regierung des Kantons
Graubünden hat als Genehmigungs- und Beschwerdeinstanz die beschlossene
Zonenplanänderung geprüft und als mit der Eigentumsgarantie vereinbar
bezeichnet, wobei sie in die vorgenommene Interessenabwägung auch das
Gebot der Rechtssicherheit einbezog. Dieser Entscheid ist unangefochten
geblieben und bildet nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Es
besteht daher kein Anlass und keine Möglichkeit, die streitige
Massnahme unter diesem verfassungsrechtlichen Gesichtswinkel nochmals zu
überprüfen. Im Verfahren vor Verwaltungsgericht, dessen Rekursentscheid
hier angefochten ist, war nurmehr noch darüber zu befinden, ob die
Zonenplanänderung, von dem im regierungsrätlichen Verfahren bereits
beurteilten Aspekt der Rechtssicherheit abgesehen, aufgrund besonderer
individuell-konkreter Umstände gegen Treu und Glauben verstosse, und diese
Frage durfte vom Verwaltungsgericht verneint werden. Die staatsrechtliche
Beschwerde ist daher abzuweisen. Die weiteren Rügen, welche die
Beschwerdeführerin vorbringt, beziehen sich auf tatbeständliche Fragen,
die nach dem Gesagten unerheblich sind und auf die Verfassungsmässigkeit
des angefochtenen Entscheides keinen Einfluss haben. Es ist hier auch nicht
zu prüfen, ob der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit der Umzonung ein
Entschädigungsanspruch erwächst. Hierüber liegt kein kantonaler Entscheid
vor; es ging im bisherigen Verfahren einzig um die Zulässigkeit der
Massnahme als solcher.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.