BGE 102 IA 321
102 Ia 321
46. Urteil vom 21. September 1976 i.S. X gegen Rektorat der Universität
Bern und Erziehungsdirektion des Kantons Bern Regeste
Zulassung zur Universität; Erfordernis des guten Leumundes.
Persönliche Freiheit; Art. 4 BV; Grundsatz der Verhältnismässigkeit.
Überprüfung einer Anordnung, durch die einem Maturanden wegen in
der Rekrutenschule begangener militärischer Delikte (Aufforderung zur
Verletzung militärischer Dienstpflichten, Untergrabung der militärischen
Disziplin usw.) die Immatrikulation an der Universität Bern für die
Dauer eines Jahres verweigert wird.
1. Die Massnahme berührt weder den Schutzbereich der persönlichen
Freiheit (E. 3a) noch jenen der Meinungsäusserungsfreiheit (E. 3b). Ihre
Zulässigkeit beurteilt sich einzig nach Art. 4 BV (E. 3c).
2. Prüfung der Verfassungsmässigkeit der angewendeten
Reglementsbestimmung, wonach an der Universität nur zugelassen wird,
wer sich über einen "guten Leumund" ausweist:
a) Mit der Aufstellung dieses Erfordernisses hat der Regierungsrat
die ihm durch das kantonale Universitätsgesetz übertragenen Kompetenzen
nicht willkürlich überschritten (E. 4a).
b) Pflicht zur vorherigen Anhörung des Senates (E. 4b).
c) Frage der materiellen Verfassungsmässigkeit der Vorschrift,
Funktion der konkreten Normenkontrolle (E. 4c).
3. Es ist mit Art. 4 BV grundsätzlich vereinbar, den Eintritt in die
Universität nicht nur von einer genügenden Vorbildung abhängig zu machen,
sondern zur Sicherung eines ungestörten Hochschulbetriebes auch an die
charakterliche Eignung des Bewerbers gewisse Anforderungen zu stellen; doch
muss dabei der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gewahrt bleiben (E. 5).
Sachverhalt
A.- Der im Kanton St. Gallen wohnhafte X rückte im Frühjahr 1975 als
Rekrut in eine Luftschutzrekrutenschule ein. Er beteiligte sich zusammen
mit vier anderen Rekruten an der Herausgabe einer Kasernenzeitung, von der
zwei Nummern erschienen. Wegen des Inhaltes dieser Kasernenzeitung wurde
X am 12. Juni 1975 vom Divisionsgericht 3 der Aufforderung zur Verletzung
militärischer Dienstpflichten, der Untergrabung der militärischen Disziplin
und der Nichtbefolgung von Dienstvorschriften schuldig gesprochen und
zu sieben Monaten Gefängnis verurteilt, unter Gewährung des bedingten
Strafvollzuges mit einer Probezeit von drei Jahren. Das Urteil erwuchs
in Rechtskraft.
Am 29. September 1975 stellte X das Gesuch um Zulassung zum Studium
an der philosophisch-historischen Fakultät der Universität Bern; er
wies dabei auf seine Vorstrafe hin und lieferte dem Rektor auf dessen
Verlangen nachträglich noch ein Exemplar des begründeten Strafurteils
und einen Auszug aus dem Zentralstrafregister. Am 24. November 1976
verfügte der Rektor unter Hinweis auf die erwähnte Vorstrafe, dass X
für die Dauer eines Jahres (gerechnet vom Tag der militärgerichtlichen
Verurteilung an) nicht zur Immatrikulation zugelassen werde. X focht
diese Verfügung bei der Erziehungsdirektion des Kantons Bern erfolglos
an. Er führt im Anschluss an deren Beschwerdeentscheid vom 8. April 1976
staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der persönlichen Freiheit,
der Meinungsäusserungsfreiheit und von Art. 4 BV.
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 1
1.- (Erschöpfung des Instanzenzuges; Verzicht auf das Erfordernis
des aktuellen praktischen Interesses).
Erwägung 2
2.- (Rüge der formellen Rechtsverweigerung wegen Nichtbehandlung des
im kantonalen Beschwerdeverfahrens gestellten Gesuches um aufschiebende
Wirkung).
Erwägung 3
3.- a) In der Sache selber macht der Beschwerdeführer in erster Linie
geltend, der Entscheid der Erziehungsdirektion verletze das Grundrecht der
persönlichen Freiheit. Nur ein Mensch, der sich gemäss seinen Fähigkeiten
ausbilden könne, erlange die Möglichkeit, seine volle Persönlichkeit zu
entfalten. Auch wenn sich aus dem Grundrecht der persönlichen Freiheit
kein allgemeines Recht auf Bildung ableiten lasse, stelle es doch einen
Eingriff in dieses Grundrecht dar, wenn ein Maturand durch die Behörde
gezwungen werde, seinen Studienbeginn um ein Jahr zu verschieben. Je länger
sein Studium hinausgezögert werde, umso länger bleibe er wirtschaftlich
abhängig, sei es vom Elternhaus, sei es von öffentlichen Stipendien.
Ob und allenfalls unter welchen Voraussetzungen die Nichtzulassung
zu einem akademischen Studium das Grundrecht der persönlichen Freiheit
berühren könnte, braucht hier nicht in allgemeiner Weise untersucht
zu werden (vgl. dazu BGE 100 Ia 194 E. 3c mit Hinweisen; A. GRISEL,
La liberté personnelle et les limites du pouvoir judiciaire, in: Revue
internationale de droit comparé, 1975 S. 549 ff., insbes. S. 569/70). Im
vorliegenden Fall erscheint dieses Grundrecht jedenfalls nicht als
berührt. Ein Eingriff in die Bewegungsfreiheit oder in die körperliche
Integrität des Beschwerdeführers liegt nicht vor. Es lässt sich aber auch
nicht sagen, dass die angefochtene Massnahme in anderer Weise geeignet
sei, die Menschenwürde oder elementare Möglichkeiten und Erscheinungen
der Persönlichkeitsentfaltung, welche nach der neueren Praxis des
Bundesgerichtes ebenfalls den Schutz dieses Grundrechtes geniessen, zu
gefährden oder zu beschränken. Dem Beschwerdeführer wird das angestrebte
Hochschulstudium nicht schlechtweg verunmöglicht oder ernstlich erschwert;
wie es sich in diesem Falle verhielte, bleibe dahingestellt. Mit der
streitigen Anordnung wird dem Beschwerdeführer lediglich verwehrt, zu dem
von ihm gewünschten Zeitpunkt an der von ihm gewählten Hochschule ein
bestimmtes Studium zu beginnen. Es bleibt ihm rechtlich und faktisch
die Möglichkeit, dasselbe Studium an einer anderen schweizerischen
Universität zu beginnen - dass er anderswo mit ähnlichen Sanktionen zu
rechnen hätte, wird nicht behauptet - und er kann überdies nach Ablauf der
streitigen einjährigen Karenzfrist auch bei der Universität Bern erneut
die Immatrikulation beantragen. Wohl mag die angefochtene Massnahme den
Beschwerdeführer mehr oder weniger hart treffen und ihn zwingen, seine
angestrebte akademische Ausbildung anders zu gestalten, als es seinen
ursprünglichen Vorstellungen und wünschen entsprach. Hierin liegt aber
keine Beeinträchtigung der menschlichen würde, und es handelt sich auch
nicht um einen Eingriff in jenen Kernbereich der Persönlichkeitsentfaltung,
für welchen gestützt auf die Garantie der persönlichen Freiheit ein
besonderer verfassungsrechtlicher Schutz beansprucht werden könnte. Dieses
dem ungeschriebenen Bundesverfassungsrecht angehörende Grundrecht hat
nicht die Funktion einer allgemeinen Handlungsfreiheit, auf die sich der
Einzelne gegenüber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine persönliche
Lebensgestaltung mittelbar oder unmittelbar in irgendeiner Weise auswirkt,
berufen könnte (JÖRG MÜLLER, Bemerkungen zur Schweizerischen Rechtsprechung
des Jahres 1971, ZSR 91/1972 I S. 216 f.; SALADIN, Grundrechte im Wandel,
S. 98). Es schützt nicht jede denkbare Wahl- oder Betätigungsmöglichkeit
des Menschen, sondern greift als subsidiäres Freiheitsrecht erst Platz,
wenn "elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung" in Frage
stehen (BGE 101 Ia 346 mit Hinweisen auf frühere Urteile). Diese
Voraussetzung ist bei einem Eingriff der vorliegenden Art nicht
erfüllt. Aus Art. 73 der bernischen Staatsverfassung, welcher die
persönliche Freiheit ausdrücklich gewährleistet, ergibt sich kein
weitergehender Schutz.
b) Der angefochtene Entscheid berührt auch nicht die
Meinungsäusserungsfreiheit. Aufgrund des in Rechtskraft erwachsenen
militärgerichtlichen Strafurteils steht fest, dass es sich bei den mit
der fraglichen Kasernenzeitung verbreiteten Texten um Meinungsäusserungen
handelte, die bundesgesetzlich verboten waren. Auch der Beschwerdeführer
anerkennt dies. Welche Folgen die Universität Bern an die strafrechtliche
Verurteilung des Beschwerdeführers knüpfen durfte, ist keine Frage,
die unter dem Gesichtswinkel der Meinungsäusserungsfreiheit zu prüfen wäre.
c) Der Beschwerdeführer rügt im weitern, dass es der ihm gegenüber
angewendeten Bestimmung des Eintrittsreglementes an der erforderlichen
gesetzlichen Grundlage fehle; überdies verletze der angefochtene Entscheid
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit.
Da, wie ausgeführt, kein Eingriff in ein spezielles Grundrecht in
Frage steht, prüft das Bundesgericht die Handhabung dieser allgemeinen
Justizgrundsätze im folgenden nur unter dem Gesichtswinkel von Art. 4 BV,
das heisst nach Massgabe des Willkürverbotes und der Rechtsgleichheit
(BGE 102 Ia 71).
Erwägung 4
4.- Rektorat und Erziehungsdirektion stützten ihre Entscheide auf
Art. 18bis des regierungsrätlichen Reglementes über den Eintritt in die
Universität Bern (Eintrittsreglement) in der revidierten Fassung vom
2. September 1975. Diese Bestimmung lautet:
"An der Universität Bern wird nur zugelassen, wer sich über einen guten
Leumund ausweist.
Der Leumund kann beeinträchtigt sein, wenn:
- Vorstrafen vorliegen;
- Strafverfahren hängig sind;
- Störendes oder disziplinwidriges Verhalten an einer andern
Universität
vorliegt.
Das Rektorat ist befugt, die zur Feststellung des Leumunds
erforderlichen
Auskünfte einzufordern."
Der Beschwerdeführer bestreitet die Verfassungsmässigkeit dieser
Reglementsbestimmung sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht.
Diese Rüge kann, wiewohl die Frist zur direkten Anfechtung der Vorschrift
bereits verstrichen ist, im Anschluss an einen gestützt darauf ergangenen
Anwendungsakt noch erhoben werden; erweist sie sich als begründet, hebt
das Bundesgericht allerdings nur den angefochtenen Anwendungsakt auf,
nicht auch die Vorschrift als solche (BGE 101 Ia 194 E. 1a; 100 Ia 173).
a) Das erwähnte Reglement stützt sich gemäss seinem Ingress auf
Art. 11 des kantonalen Gesetzes über die Universität vom 7. November 1954
(Universitätsgesetz, UG), welcher bestimmt:
"In die Universität kann aufgenommen (immatrikuliert) werden, wer sich
über eine genügende Vorbildung ausweist.
Die Bedingungen für die Immatrikulation und für die Zulassung zu den
Universitätsprüfungen sowie die Disziplin an der Universität ordnet der
Regierungsrat nach Anhörung des Senates durch Reglement.
Die Studierenden verpflichten sich bei der Immatrikulation, die an der
Universität geltenden Vorschriften einzuhalten." Die
Verfassungsmässigkeit dieser Gesetzesbestimmung ist nicht bestritten.
Hingegen macht der Beschwerdeführer geltend, dass Art. 18bis
des regierungsrätlichen Reglementes, welches die Zulassung zur
Universität vom guten Leumund des Bewerbers abhängig mache, in Art. 11
des Universitätsgesetzes keine Grundlage finde. Art. 11 UG verlange
einzig eine "genügende Vorbildung". Daraus, dass im gleichen Artikel
die Regelung der Anstaltsdisziplin an den Regierungsrat delegiert werde,
lasse sich nicht folgern, dass dieser befugt sei, auch Anforderungen an
diszipliniertes Verhalten vor Studienbeginn zu stellen und daraus eine
Aufnahmebedingung zu machen.
Dieser Einwand dringt, jedenfalls unter dem Gesichtswinkel der
Willkür, nicht durch. Liest man Art. 11 UG im ganzen Zusammenhang, so
lässt sich ohne Zwang annehmen, der Gesetzgeber habe dem Regierungsrat
nicht nur die nähere Umschreibung des Erfordernisses der "genügenden
Vorbildung" übertragen, sondern ihn auch zur Festsetzung weiterer
Zulassungsbedingungen ermächtigt, die der Erfüllung des Zweckes der
Hochschule dienlich sein könnten. Jedenfalls schliesst der Wortlaut der
Vorschrift, die in Abs. 2 nur von den "Bedingungen für die Immatrikulation"
spricht, eine solche Auslegung nicht klarerweise aus. Auch aufgrund der
Entstehungsgeschichte, wie sie vom Beschwerdeführer selbst dargelegt wird,
drängt sich keine abweichende Auslegung auf. Es ist richtig, dass sich
der Parlamentsdebatte nicht entnehmen lässt, die Mehrheit des Grossen
Rates habe das Erfordernis des guten Leumundes gewünscht; doch spricht
auch nichts für das Gegenteil. Es verhielt sich vielmehr wohl so, dass
der Grosse Rat, entsprechend dem Votum des Kommissionspräsidenten, die
Regelung dieser Frage dem Regierungsrat überlassen wollte. Jedenfalls
kann nicht gesagt werden, dass der Regierungsrat mit dem Erlass der
fraglichen Reglementsbestimmung die ihm in diesem Bereiche zustehenden
Kompetenzen offensichtlich überschritten und damit gegen das Willkürverbot
verstossen habe.
b) Auch die Rüge, der Senat sei vor der Reglementsänderung vom
2. September 1975 (Einfügung von Art. 18bis) unter Verletzung von
Art. 11 Abs. 2 UG nicht richtig angehört worden, schlägt unter dem
Gesichtswinkel der Willkür nicht durch. Wohl schreibt Art. 11 UG vor,
dass der Regierungsrat vor Erlass des Reglementes den Senat anzuhören
habe, doch wird über die Form dieser Anhörung nichts Näheres bestimmt. Es
ist unbestritten, dass der Regierungsrat die streitige Revisionsvorlage -
wenn auch mitten in den Semesterferien und nur zwei Tage vor einer bereits
angesetzten Sitzung - dem Senat unterbreitet hat. Damit hat er getan,
was das Gesetz von ihm verlangt. Dass der Senat auf das Geschäft nicht
eingetreten ist, ändert nichts, zumal er sich nicht als beschlussunfähig
erklärt, sondern an der betreffenden Sitzung andere Geschäfte behandelt
und entschieden hat. Von einer offensichtlichen Verletzung des für
Reglementsänderungen vorgeschriebenen Verfahrens kann unter diesen
Umständen nicht die Rede sein.
c) Was die inhaltliche Zulässigkeit der Vorschrift anbelangt, so ist
hier nicht in genereller Weise zu prüfen, welche verfassungsrechtlichen
Schranken gegenüber einer Regelung dieser Art in Betracht fallen können. Im
Rahmen der konkreten Normenkontrolle ist einzig zu entscheiden, ob die
betreffende Vorschrift, so wie sie im zu beurteilenden Einzelfall von der
kantonalen Behörde ausgelegt und angewendet worden ist, vor dem berührten
Grundrecht - d.h. hier vor Art. 4 BV - standhält. Zunächst wird jedoch
vom Bundesgericht geprüft, ob der angefochtene Einzelakt gemessen an
der Vorschrift als solcher haltbar ist. Erst wenn feststeht, dass er
auf einer willkürfreien und dem Gleichbehandlungsgebot entsprechenden
Handhabung des Gesetzes beruht, stellt sich die weitere, Gegenstand der
konkreten Normenkontrolle bildende Frage, ob die damit im Einzelfall
zur Anwendung gebrachte Norm ihrerseits mit Art. 4 BV vereinbar ist
(BGE 98 I 59, 95 I 134, 121; 94 I 652; 91 I 85; 87 I 119; BONNARD,
Problèmes relatifs au recours de droit public, ZSR 81/1962 II S. 483
f.). Wo der betreffende Rechtssatz, wie hier, der rechtsanwendenden
Behörde einen weiten Beurteilungs- und Ermessensspielraum einräumt,
lassen sich allerdings diese beiden Fragen nicht ohne weiteres voneinander
trennen. Wieweit der angefochtene Entscheid unter den soeben dargelegten
Gesichtspunkten verfassungsmässig ist, wird nachfolgend zu prüfen sein.
Erwägung 5
5.- a) Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, dass in vergleichbaren
anderen Fällen von der Auferlegung einer Karenzfrist abgesehen und
Art. 18bis des Eintrittsreglementes ihm gegenüber in einer gegen das
Gleichbehandlungsgebot verstossenden Weise gehandhabt worden sei.
Es kann sodann auch nicht gesagt werden, dass die getroffene Massnahme
in Art. 18bis des Reglementes zum vornherein keine Grundlage finde. Eine
Verurteilung zu sieben Monaten Gefängnis ist geeignet, den guten Leumund
des Betroffenen in Frage zu stellen, und da nach jener Bestimmung bei
beeinträchtigtem Leumund die Immatrikulation überhaupt verweigert werden
darf, muss es an sich auch zulässig sein, einen Bewerber wenigstens
während einer bestimmten Zeit auszusperren.
Lässt sich die angefochtene Massnahme in diesem Sinne formell auf die
herangezogene Reglementsbestimmung abstützen, so bleibt zu untersuchen,
ob sie auf einer haltbaren Betätigung des Ermessens beruht und ob die
Anwendung dieser Vorschrift im Ergebnis vor Art. 4 BV standhält.
b) Die in Art. 18bis des Eintrittsreglementes aufgestellte
Zulassungsbedingung des "guten Leumundes" hat nach Auffassung
der Erziehungsdirektion zunächst den Zweck, an der Universität
einen ungestörten akademischen Lehrbetrieb zu sichern. Von dieser
anstaltspolizeilichen Funktion abgesehen solle damit aber auch der gute
Ruf der Universität sowie das öffentliche Ansehen des Studenten und
Akademikers geschützt werden. Wieweit dieser letztere Gesichtspunkt bei
der Behandlung von Immatrikulationsbegehren berücksichtigt werden darf,
ist hier nicht weiter zu prüfen, da ihm die Erziehungsdirektion selber
im vorliegenden Fall - wohl zu Recht - keine ausschlaggebende Bedeutung
beigemessen hat. Im angefochtenen Entscheid wird nicht behauptet und
dargetan, dass die Zulassung von Studierenden, welche wegen militärischer
Delikte der hier in Frage stehenden Art vorbestraft sind, den Ruf
der Universität gefährden würde. Die Erziehungsdirektion begründet
die dem Beschwerdeführer auferlegte einjährige Karenzfrist vielmehr
mit Überlegungen anstaltspolizeilicher Art. Sie nimmt an, dass die
Zulassung des Beschwerdeführers im Hinblick auf dessen Verhalten in der
Rekrutenschule und die erfolgte militärgerichtliche Verurteilung für den
Betrieb und die Ordnung an der Universität ein erhöhtes Risiko bedeuten
würde und es daher gerechtfertigt sei, ihm die Immatrikulation erst nach
Ablauf einer einjährigen Karenzfrist zu gestatten, während welcher er
Gelegenheit habe, den Willen zu künftigem Wohlverhalten zu beweisen.
Damit werden im konkreten Fall die Grenzen des verfassungsrechtlich
Zulässigen überschritten. Wohl ist es den Kantonen unter dem Gesichtswinkel
von Art. 4 BV nicht verwehrt, den Eintritt in die Universität nicht
nur von einer genügenden Vorbildung abhängig zu machen, sondern zur
Sicherung eines ungestörten Hochschulbetriebes auch an die charakterliche
Eignung des Bewerbers gewisse Anforderungen zu stellen. Bei der
Handhabung derartiger anstaltspolizeilich und disziplinarrechtlich
motivierter Zulassungsbeschränkungen ist jedoch der Grundsatz der
Verhältnismässigkeit zu beachten. Im zu beurteilenden Falle lagen bei
sachlicher Würdigung der Umstände keine ernstlichen Anhaltspunkte dafür
vor, dass der Beschwerdeführer für den Lehrbetrieb an der Universität
oder für die anderen Anstaltsbenützer ein besonderes Risiko darstellen
könnte. Zwar hat er in der Rekrutenschule in nicht leicht zu nehmender
Weise gegen die militärische Ordnung und gegen militärische Pflichten
verstossen und er ist deswegen zu einer mehrmonatigen, wenn auch bedingt
ausgesprochenen Freiheitsstrafe verurteilt worden. Dieses strafrechtlich
verfolgte Verhalten war indessen an die besonderen äusseren Bedingungen
des Militärdienstes geknüpft und erlaubt schon für sich allein
gesehen kaum den Schluss, dass sich der Beschwerdeführer allenfalls
auch gegen die Anstaltsordnung der Universität auflehnen könnte; ein
relevanter Zusammenhang mit dem Hochschulbetrieb lässt sich schwerlich
erblicken. Im Urteil des Divisionsgerichtes wird festgestellt, dass der
zivile Leumund aller fünf Angeklagten "durchwegs gut" sei. Es ist des
weitern auch unbestritten und durch ein militärisches Führungszeugnis des
Einheitskommandanten vom 6. Januar 1976 belegt, dass der Beschwerdeführer
anschliessend an die militärgerichtliche Verurteilung in der Zeit
vom August bis November 1975 den Rest der Rekrutenschule anstandslos
vollendet hat. Unter diesen Umständen erscheint die der angefochtenen
Massnahme zugrunde liegende Vermutung, der Beschwerdeführer könnte für die
Ordnung und den Lehrbetrieb an der Universität Bern ein besonderes Risiko
darstellen, nicht als hinreichend begründet. Jedenfalls wiegt dieses
Risiko hier nicht derart schwer, dass es sich rechtfertigen liesse,
ihm die Immatrikulation an der Universität - und sei es auch nur für
eine beschränkte Dauer - zum vornherein zu verweigern. Die berührten
schutzwürdigen Interessen der Hochschule sind in einem Falle wie dem
vorliegenden durch die den Universitätsorganen verbleibende Möglichkeit,
einen immatrikulierten Studenten wegen disziplinwidrigen Verhaltens
nachträglich wegzuweisen, hinreichend gewahrt. Die Auferlegung einer
einjährigen Karenzfrist, die für den Betroffenen immerhin einschneidende
Wirkung haben kann, verletzt unter den gegebenen Umständen in klarer Weise
das Verhältnismässigkeitsprinzip und damit das in Art. 4 BV verankerte
Willkürverbot. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher gutzuheissen.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid der
Erziehungsdirektion des Kantons Bern vom 8. April 1976 aufgehoben.