BGE 102 IA 167
102 Ia 167
26. Urteil vom 31. März 1976 i.S. Gemeinde Wollerau gegen Regierungsrat
und Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz. Regeste
Gemeindeautonomie (Kt. Schwyz); Überprüfung kommunaler Richtpläne.
1. Die schwyzerischen Gemeinden geniessen beim Erlass kommunaler
Richtpläne, ebenso wie bei der Schaffung allgemeinverbindlicher
Nutzungspläne, den Schutz der Gemeindeautonomie (E. 2).
2. Die schwyzerische Kantonsregierung kann aufgrund der umfassenden
Überprüfungsbefugnis, die ihr bei der Genehmigung von kommunalen Bau-
und Zonenordnungen zusteht, gegebenenfalls auch die Abänderung eines
kommunalen Richtplanes verlangen. Durch eine solche Anordnung wird die
Gemeindeautonomie erst dann verletzt, wenn der Eingriff in die kommunale
Gestaltungsfreiheit der vernünftigen Begründung entbehrt und willkürlich
ist. Rechtsnatur und Funktion kommunaler Richtpläne (E. 3).
3. Materielle Überprüfung der angefochtenen Anordnung. Darf ein zur
provisorischen Schutzzone im Sinne des BMR erklärtes Gebiet in einem
kommunalen Richtplan als künftiges Baugebiet bezeichnet werden? (E. 4).
Sachverhalt
A.- Gestützt auf den Bundesbeschluss über dringliche Massnahmen
auf dem Gebiete der Raumplanung vom 17. März 1972 (BMR) erklärte der
Regierungsrat des Kantons Schwyz im Herbst 1972 das zur Gemeinde Wollerau
gehörende Gebiet Burkethof-Obere Erlen-Sentenhof entlang der Strasse
Wollerau-Samstagern zur provisorischen Schutzzone; eine Einsprache der
Gemeinde Wollerau wurde abgewiesen.
Am 20. Oktober 1974 nahmen die Stimmbürger von Wollerau ein neues
Baureglement mit Zonenplan an. Nach dem Zonenplan gehört das vorstehend
umschriebene Gebiet zum "Übrigen Gemeindegebiet"; im kommunalen Richtplan
wird es als "Richtplan-Gebiet", d.h. als künftiges Baugebiet bezeichnet.
Der Regierungsrat genehmigte am 10. März 1975 das Baureglement und
den Zonenplan mit einer Reihe von Vorbehalten. Er stellte u.a. fest, dass
der Richtplan das zur provisorischen Schutzzone gemäss BMR erklärte Gebiet
nicht als künftiges Baugebiet bezeichnen dürfe, und wies den Gemeinderat
an, den Richtplan entsprechend zu korrigieren.
Die Gemeinde Wollerau führt hiegegen nach erfolgloser Anrufung
des kantonalen Verwaltungsgerichtes staatsrechtliche Beschwerde wegen
Verletzung der Gemeindeautonomie. Sie macht geltend, die Anweisung des
Regierungsrates entbehre der gesetzlichen Grundlage - blosse Richtpläne
bedürften keiner Genehmigung der Kantonsregierung - und sie sei überdies
sachlich unhaltbar.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus folgenden
Auszug aus den Erwägungen:
Erwägungen:
Erwägung 1
1.- (Prozessuales.)
Erwägung 2
2.- a) Die schwyzerische Kantonsverfassung vom 23. Oktober 1898 setzt
zwar in § 87 das Bestehen eines gewissen kommunalen Autonomiebereiches
voraus, doch umschreibt sie dessen Umfang nicht selber. Massgebend sind
vielmehr die Vorschriften des kantonalen Gesetzesrechtes, dessen Auslegung
und Anwendung durch die zuständige kantonale Behörde im vorliegenden
Zusammenhang nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür zu prüfen ist
(BGE 101 Ia 395 E. 2, 265 E. 2, 261 E. 2; 100 Ia 283 mit Hinweisen).
b) Das neue Baugesetz des Kantons Schwyz vom 30. April 1970
(BauG) enthält in den §§ 1-11 eine Reihe kantonalrechtlicher
Baupolizeivorschriften, die unmittelbar anwendbar sind. Darüber hinaus
können aber die Gemeinden nach § 32 BauG auch eigene "fakultative
Bauvorschriften" erlassen in Form von Baureglementen, Überbauungsplänen,
Zonenplänen und Quartiergestaltungsplänen, deren möglicher Inhalt in den
§§ 33-35 BauG näher umschrieben wird. Diese "Bauvorschriften" sind nach
rechtskräftiger Erledigung des Einsprache- und Beschwerdeverfahrens der
Gemeindeversammlung zur Beschlussfassung vorzulegen (§§ 36-39 BauG). Sie
treten jedoch erst mit ihrer Genehmigung durch den Regierungsrat in Kraft
(§ 40 BauG). Der Regierungsrat prüft die Bauvorschriften im Genehmigungs-
und Beschwerdeverfahren sowohl auf ihre Rechtmässigkeit als auch auf ihre
Zweckmässigkeit (§ 42 BauG). - Eine Genehmigungspflicht für kommunale
Erlasse besteht auch aufgrund des Gesetzes über die Organisation
der Gemeinden und Bezirke vom 29. Oktober 1969 (GOG). Sie erstreckt
sich aber nur auf "die Gemeindeordnung und die durch das kantonale
Recht vorgeschriebenen Reglemente" (§ 90 GOG), wobei der Regierungsrat,
vorbehältlich besonderer Vorschriften, auf eine Rechtskontrolle beschränkt
ist (§ 91 GOG). Das BauG erweitert demgegenüber die Kontrollbefugnisse
des Regierungsrates in zweierlei Hinsicht: Es unterwirft auch sämtliche
"fakultativen" Bauvorschriften der Genehmigungspflicht, und es ermächtigt
den Regierungsrat im Bereiche des Bauwesens zu einer umfassenden
Zweckmässigkeitskontrolle.
c) Das Baureglement der Gemeinde Wollerau vom 20. Oktober 1974 (BauR),
welches Gegenstand des angefochtenen Genehmigungsbeschlusses bildete, sieht
in Art. 5 neben dem Zonenplan u.a. auch einen Richtplan sowie verschiedene
Teilrichtpläne als Planungsmittel vor. Der Richtplan bezeichnet die in
der Gemeinde anzustrebende bauliche und landwirtschaftliche Entwicklung
innerhalb eines überblickbaren Zeitraumes (Art. 6 Abs. 1 BauR). Er
enthält Angaben über die Bodennutzung, die wichtigen Verkehrswege
und Verkehrsanlagen, die Grundlagen für die Ver- und Entsorgung und
bezeichnet die zu schützenden oder zu gestaltenden Landschaftsteile
(Art. 6 Abs. 2 BauR). Demgegenüber sind die Zonen-, Überbauungs- und
Quartiergestaltungspläne "als öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen
für das Grundeigentum verbindlich" (Art. 5 Abs. 2 BauR).
d) Es wird seitens der kantonalen Instanzen nicht in Abrede gestellt,
dass die Gemeinden zum Erlass von Richtplänen befugt sind, wiewohl das BauG
dieses Planungsmittel nicht ausdrücklich vorsieht. Es darf alsdann ohne
weiteres davon ausgegangen werden, dass die Gemeinden bei der Schaffung
solcher Richtpläne - ebenso wie beim Erlass allgemeinverbindlicher
Nutzungspläne - im Sinne der Autonomierechtsprechung über eine erhebliche
Entscheidungsfreiheit verfügen. Sie können sich dementsprechend in
diesem Bereich gegenüber ungerechtfertigten Eingriffen des Staates unter
Berufung auf ihre Autonomie zur Wehr setzen (BGE 101 Ia 260 f.). Ob und
wieweit die Gemeinden nach den einschlägigen kantonalen Vorschriften bei
der Gestaltung ihrer Richtpläne der Kontrolle staatlicher Aufsichts-
und Rechtsmittelbehörden unterworfen sind, hat auf die Frage nach dem
Vorliegen eines geschützten Autonomiebereiches keinen Einfluss. Nach
dem Umfang dieser Kontrolle bestimmt sich aber, wann ein Eingriff in
die Befugnis zur selbständigen Gestaltung der Richtpläne die kommunale
Autonomie verletzt (BGE 101 Ia 261 E. 2 mit Hinweisen). Die Gemeinden
sind nicht nur davon geschützt, dass eine kantonale Rechtsmittel- oder
Aufsichtsbehörde in einer in den kommunalen Autonomiebereich fallenden
Angelegenheit einen sachlich unhaltbaren Entscheid trifft, sondern sie
kann sich gegebenenfalls auch schon gegen eine blosse Überschreitung der
Überprüfungsbefugnis zur Wehr setzen (BGE 102 Ia 71; 101 Ia 518, 265, 261).
Erwägung 3
3.- a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass Richtpläne nicht
als "Bauvorschriften" im Sinne von § 32 und § 42 BauG zu betrachten seien
und daher keiner Genehmigung des Regierungsrates bedürften. Die in einer
regierungsrätlichen Wegleitung vom 16. Juli 1973 enthaltene Anweisung an
die Gemeinden, jeweils auch die Richtpläne dem zuständigen Departement
zur Prüfung zu unterbreiten, sei daher rechtswidrig. Den Gemeinden könne
in dieser Hinsicht nur eine Meldepflicht auferlegt werden.
Das Verwaltungsgericht geht im angefochtenen Entscheid ebenfalls
davon aus, dass Richtpläne an sich nicht genehmigungspflichtig seien. Im
vorliegenden Fall stehe indessen auch kein Genehmigungsakt in Frage. Die
streitige Weisung, das betreffende Gebiet nicht in den Richtplan
einzubeziehen, habe vielmehr den Charakter einer Präventivmassnahme, zu
der der Regierungsrat aufgrund der Vorschriften der kantonalen Natur- und
Heimatschutzverordnung vom 29. November 1927 (NHV) befugt gewesen sei. Es
handle sich um ein Gebiet, für welches der Regierungsrat gemäss § 3 bis
NHV besondere Schutzvorschriften erlassen könnte. Das Verwaltungsgericht
stellt somit die an die Gemeinde ergangene Weisung einer solchen
Schutzvorschrift gleich.
b) Ob diese Betrachtungsweise haltbar ist, kann dahingestellt
bleiben. Die Kompetenz des Regierungsrates zum streitigen Eingriff lässt
sich, selbst wenn man die kommunalen Richtpläne nicht zur Kategorie
der genehmigungspflichtigen Bauvorschriften zählen will, ohne Willkür
unmittelbar aus dem kantonalen Baugesetz herleiten. Nach § 42 BauG übt
der Regierungsrat bei der Genehmigung der kommunalen Baureglemente und
Zonenpläne eine uneingeschränkte Rechts- und Zweckmässigkeitskontrolle
aus. Er kann dementsprechend solchen kommunalen Normen, selbst wenn sie
noch innerhalb des rechtlich Zulässigen liegen, die Genehmigung verweigern,
ohne dadurch die Autonomie der Gemeinde zu verletzen. Wohl wird der
Regierungsrat, um nicht in die Rolle einer Oberplanungsbehörde zu
verfallen, praktisch eine gewisse Zurückhaltung üben und in der Regel
erst eingreifen, wenn der Mangel der kommunalen Planung ein bestimmtes
Gewicht aufweist oder überkommunale Interessen berührt; doch enthält das
schwyzerische Recht keine Norm, welche die kantonale Behörde in jedem
Fall zu einer derartigen Zurückhaltung verpflichten und die Gemeinden vor
der Ausübung einer uneingeschränkten Zweckmässigkeitskontrolle schützen
würde. Gegenüber einer mit umfassender Prüfungsbefugnis ausgestatteten
Genehmigungsbehörde besteht der Schutz der Gemeindeautonomie einzig darin,
dass der von der kantonalen Behörde vertretene Standpunkt nicht willkürlich
sein darf. Nur wenn der mit der Nichtgenehmigung verbundene Eingriff in
die kommunale Gestaltungsfreiheit seinerseits der vernünftigen Begründung
entbehrt, kann sich die Gemeinde mit Erfolg über eine Verletzung ihrer
Autonomie beschweren (BGE 101 Ia 263 E. 3).
Angesichts der weitreichenden Befugnisse, die das BauG der kantonalen
Genehmigungsbehörde in Bausachen überträgt, kann dem Regierungsrat keine
willkürliche Überschreitung seiner Kompetenzen vorgeworfen werden, wenn
er im Genehmigungsverfahren nicht nur die Bauvorschriften i.e.S. einer
Prüfung unterzieht, sondern gegebenenfalls auch in bezug auf den Richtplan
korrigierend eingreift. Ein solches Vorgehen drängt sich aus sachlichen
Gründen auf und entspricht dem Gebot der Rechtssicherheit. Auch wenn der
Richtplan lediglich eine "verwaltungsinterne" Planungsmassnahme darstellt
und für die einzelnen Grundeigentümer keine Rechtswirkungen entfaltet,
ist er doch für die Gemeinde und ihre Einwohner bedeutsam. Der Richtplan
bringt die Auffassung der Behörde zum Ausdruck, in welcher Richtung
sich die Gemeinde in Zukunft entwickeln soll. Er ist für die mit der
Planung betrauten Organe wegleitend und bildet die Grundlage für spätere
allgemeinverbindliche Nutzungspläne (vgl. dazu BBl 1972 I 1487 f.; LENDI,
Planungsrecht und Eigentum, ZSR 95/1976 II S. 98 ff.). Er wird diesem
Zweck nicht gerecht, wenn er nicht den Vorstellungen aller Instanzen
entspricht, die für die Planung verantwortlich sind. Ein Richtplan,
der hinsichtlich der Bezeichnung des Bauerwartungslandes nur die
Vorstellungen der Gemeindeorgane zum Ausdruck bringt, der Auffassung
der kantonalen Genehmigungsbehörde hingegen klar widerspricht,
vermag seine Orientierungsfunktion nicht zu erfüllen. Er könnte
insbesondere bei den Grundeigentümern leicht Erwartungen erwecken, die
angesichts der ablehnenden Haltung des Kantons objektiv unbegründet
wären. - Auch wenn das BauG solche Richtpläne nicht ausdrücklich der
Genehmigungspflicht unterwirft, kann doch der Regierungsrat aufgrund
der umfassenden Überprüfungsbefugnis, die ihm bei der Genehmigung
von Zonenplänen zusteht, gegebenenfalls auch die Abänderung eines
Richtplanes verlangen. Jedenfalls lässt sich diese Auffassung ohne
Willkür vertreten. Es ist nicht anzunehmen, dass die Gemeinde bei der
vorbereitenden Planung keinerlei Einschränkungen hinzunehmen hat, wenn
sie beim Erlass allgemeinverbindlicher Pläne und Vorschriften einer
uneingeschränkten Rechts- und Ermessenskontrolle unterworfen ist.
Erwägung 4
4.- Es kann sich somit nurmehr noch fragen, ob die an die
Beschwerdeführerin ergangene Anweisung, das Gebiet Burkethof-Obere
Erlen-Sentenhof aus dem Richtplan-Gebiet auszuscheiden, sachlich vor
dem Willkürverbot standhält. Das erwähnte Gebiet wurde vom Regierungsrat
gemäss Art. 2 Abs. 1 BMR zur provisorischen Schutzzone erklärt. Es ist
richtig, dass ein kommunaler Richtplan unter Umständen auch ein Gelände,
das zur Schutzzone im Sinne des BMR erklärt wurde, als zukünftiges
Siedlungsgebiet bezeichnen kann, ohne damit gegen den Zweck der
provisorischen bundesrechtlichen Massnahme zu verstossen, etwa dann, wenn
es sich um eine Schutzzone gemäss Art. 2 Abs. 2 BMR handelt, durch welche
lediglich die "vorzeitige Überbauung" verhindert werden soll. Soweit es
sich aber - wie hier - um eine Schutzzone handelt, für deren Ausscheidung
die Kriterien im Sinne von Art. 2 Abs. 1 BMR massgebend waren, wird sich
die Kantonsregierung einem kommunalen Richtplan, der das betreffende
Gebiet als zukünftiges Baugebiet einstufen will, in der Regel mit Grund
widersetzen (vgl. dazu BGE 101 Ia 263 E. 4). Dass die Rechtswirkungen des
BMR zeitlich beschränkt sind (bis 31. Dezember 1976), ist im vorliegenden
Fall nicht entscheidend. Auch wenn die provisorischen Schutzmassnahmen
gemäss BMR dahinfallen, darf ausserhalb der Bauzone nicht mehr gebaut
werden, und der Regierungsrat kann als kantonale Genehmigungsbehörde
auch ohne Rückgriff auf besondere gesetzliche Schutzbestimmungen jede
künftige Ausdehnung der Bauzone auf das betreffende Gebiet verhindern,
solange vertretbare Gründe dafür sprechen, die bauliche Entwicklung der
Gemeinde entlang der Samstagernstrasse nicht zu gestatten. Ob sich der
Standpunkt der Gemeindebehörden, welche dieses Gebiet bereits heute als
künftiges Siedlungsgebiet in den Richtplan aufnehmen möchten, ebenfalls
mit sachlichen Gründen vertreten lässt, ist nach dem Gesagten für die
Beurteilung der vorliegenden Beschwerde nicht entscheidend. Nach der
im Kanton Schwyz bestehenden Rechtslage ist die Autonomie der Gemeinden
im Bereiche des Bauwesens nur insoweit geschützt, als Eingriffe in die
kommunale Planungsfreiheit auf vernünftigen, haltbaren Überlegungen beruhen
müssen; lediglich unter diesem Gesichtswinkel ist die streitige Anordnung
zu prüfen.
Der Einwand der Beschwerdeführerin, das fragliche Gebiet sei nicht
von besonderer landschaftlicher Schönheit, wäre dann von Bedeutung
und gegebenenfalls durch einen Augenschein abzuklären, wenn sich die
Kompetenz des Regierungsrates zu einer Anordnung der vorliegenden Art
einzig aus der kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung herleiten
liesse, was indessen, wie ausgeführt, nicht zutrifft. Der Regierungsrat
hat aufgrund des neuen BauG als Aufsichts- und Genehmigungsbehörde in
Bausachen nicht bloss darauf zu achten, dass besonders schützenswerte
Landschaften, die Gegenstand einer Massnahme im Sinne der NHV bilden
könnten, erhalten bleiben, sondern er kann in die kommunale Nutzungs-
und Richtplanung auch eingreifen, wenn anderweitige planerische Interessen
dies als angezeigt erscheinen lassen. Aus den Akten geht hervor, dass der
Regierungsrat das streitige Gebiet vor allem deshalb in die provisorische
Schutzzone gemäss BMR eingewiesen hat, um zwischen dem Dorf Wollerau und
den umliegenden Ortschaften einen Trenngürtel zu schaffen und um in der
Umgebung der Siedlung genügend Erholungsraum freizuhalten. Die von der
Gemeinde hiegegen erhobenen Einwände besitzen nicht das erforderliche
Gewicht, um diese planerische Überlegung der kantonalen Behörde als
unvernünftig und willkürlich erscheinen zu lassen. Die Beschwerdeführerin
weist vor allem darauf hin, dass entlang der Samstagernstrasse neben
alten Bauernhäusern und einer Molkerei bereits 11 Einfamilienhäuser
stünden. Hierin liegt indessen noch kein zwingender Grund, um dieses
Gebiet als künftiges Siedlungsgebiet einzustufen. Dass entlang von
Landstrassen ausserhalb jedes Kanalisationsprojektes Häuser gebaut wurden,
kam früher häufig vor. Dies hindert die kantonale Planungsbehörde aber
in keiner Weise, solche abseits der Ortschaft gelegene Strassenteile
selbst auf längere Frist als Baugebiet auszuschliessen, solange die
ausgeschiedenen Bauzonen (erster und zweiter Etappe) zusammen mit den
übrigen im Richtplan vorgesehenen Siedlungsgebieten der Gemeinde eine
genügende Entwicklungsmöglichkeit belassen, was im vorliegenden Fall
mit Grund bejaht werden durfte. Aus denselben Überlegungen, die für
die Einweisung in die Schutzzone gemäss BMR massgebend waren, konnte der
Regierungsrat die Gemeinde auch dazu anhalten, das betreffende Gebiet nicht
als künftiges Bauland zu bezeichnen und den Richtplan in diesem Sinne zu
korrigieren. Die Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie erweist sich
somit als unbegründet.