BGE 101 V 22
101 V 22
5. Urteil vom 19. Februar 1975 i.S. Ausgleichskasse Basel-Stadt gegen
Bundesamt für Sozialversicherung und Eidgenössisches Departement des
Innern Regeste
Streitigkeiten betreffend die Zugehörigkeit zu einer Ausgleichskasse.
- Ausschliessliche Zuständigkeit des Bundesamtes für Sozialversicherung
zum Entscheid auf Verwaltungsebene kraft des Art. 127 AHVV (Erw. I 1a).
- Verfügungscharakter (Art. 5 VwG) und Beschwerdefähigkeit des
bundesamtlichen Entscheides (Erw. I 1b).
- Aktivlegitimation der betroffenen Ausgleichskassen zur Beschwerde
gemäss Art. 48 lit. a VwG und 103 lit. a OG (Erw. I 2).
- Bedeutung der Mitgliedschaft bei einem Gründerverband gemäss Art. 64
AHVG (Erw. II).
- Kein Anspruch einer Ausgleichskasse auf Aufrechterhaltung einer
gesetzwidrigen Mitgliedschaft (Erw. I 3 und II).
Sachverhalt
A.- Mit Verfügungen vom 14. bzw. 15. Februar 1973 hat das Bundesamt
für Sozialversicherung die in Basel domizilierten Firmen Eugen Spitteler,
Robert Blum, Fjord AG, Bruno Wagner, Hostettler Transport, Georges
Kinzel, Hans-Ulrich Huggel, Phoebus-Verlag GmbH, Max Sutter-Schüeli
und Transexchange AG, die bis anhin der Ausgleichskasse Basel-Stadt
angeschlossen waren und im Herbst 1971 von der Ausgleichskasse des
Basler Volkswirtschaftsbundes als Mitglieder angefordert wurden, auf
den 1. Januar 1973 der letztgenannten Kasse unterstellt. Die von der
Ausgleichskasse Basel-Stadt gegen diese Verfügungen erhobenen Beschwerden
sind vom Eidgenössischen Departement des Innern am 19. Dezember 1973
abgewiesen worden.
B.- Die Ausgleichskasse Basel-Stadt führt gegen diesen Entscheid
Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, die Verfügungen des
Bundesamtes für Sozialversicherung bzw. diejenige des Eidgenössischen
Departements des Innern seien aufzuheben, und es sei festzustellen,
dass die erwähnten 10 Firmen weiterhin Mitglieder der Beschwerdeführerin
seien. Eventuell sei der Mitgliedschaftswechsel nicht vor dem 1. Januar
1975 zuzulassen ...
Die Ausgleichskasse des Basler Volkswirtschaftsbundes lässt beantragen,
es sei auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht einzutreten, weil die
Ausgleichskassen zum Weiterzug von Kompetenzentscheiden des Bundesamtes
nicht legitimiert seien. Eventuell sei die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
abzuweisen ...
Das Bundesamt stellt den Antrag auf Abweisung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
I.
Erwägung 1
I.1.- Zunächst stellt sich die Frage, ob es sich bei den Verfügungen
des Bundesamtes über die Kassenzugehörigkeit überhaupt um beschwerdeweise
anfechtbare Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwG handelt. Nach dieser
Bestimmung gelten als Verfügungen Anordnungen der Behörden im Einzelfall,
die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand
haben: Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten,
Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten
oder Pflichten sowie Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung,
Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten
auf solche Begehren.
a) Auf der untersten Verwaltungsstufe haben sich notwendigerweise und
von Amtes wegen die Ausgleichskassen mit der Frage der Kassenzugehörigkeit
der Arbeitgeber zu befassen (vgl. SOMMERHALDER, Die Rechtsstellung des
Arbeitgebers in der AHV, S. 28 ff.). Der Bundesrat hat aber den Entscheiden
der Ausgleichskassen über die Kassenzugehörigkeit von allem Anfang an nicht
den Charakter von weiterziehbaren Verfügungen im Sinne des Art. 84 Abs. 1
AHVG zuerkannt, sondern in Art. 127 AHVV bestimmt, dass über Streitigkeiten
betreffend die Kassenzugehörigkeit das Bundesamt befindet und dass dessen
Entscheid von den "beteiligten Ausgleichskassen" sowie vom "Betroffenen"
angerufen werden kann. Diese Regelung ist von der Gerichtspraxis unter
dem seinerzeit geltenden Verfahrensrecht, d.h. unter der Herrschaft des
Bundesbeschlusses vom 28. März 1917 betreffend die Organisation und das
Verfahren des Eidgenössischen Versicherungsgerichts sanktioniert worden
(vgl. SOMMERHALDER S. 38 f.). Noch in seinem Urteil vom 30. August 1966
i.S. Stoffel (ZAK 1966 S. 612) hat das Eidg. Versicherungsgericht erklärt,
es sei Sache des Bundesamtes und nicht der ordentlichen Gerichtsbehörden im
Sinne des Art. 84 Abs. 2 AHVG, Streitigkeiten über die Kassenzugehörigkeit
zu beurteilen.
Wenn auf Grund der seitherigen Entwicklung des Verfahrensrechts
(Inkrafttreten des revidierten OG und des VwG) angenommen werden müsste,
bei den Entscheiden der Ausgleichskasse über die Kassenzugehörigkeit
handle es sich um eigentliche Verfügungen, so ergäbe sich der
ordentliche Rechtsweg der Beschwerde an die kantonalen Rekursbehörden
mit der Wirkung, dass Art. 127 AHVV als gesetzwidrig erklärt werden
müsste. Am 13. November 1972 hat indessen das Gesamtgericht entschieden,
dass das Bundesamt zuständig ist, durch eine Weisung verwaltungsintern
verbindlich über die Kassenzugehörigkeit zu entscheiden, wenn zwischen
verschiedenen Ausgleichskassen eine entsprechende Streitigkeit entsteht,
bevor eine materielle Verfügung ergeht. Der Grund liegt darin, dass die
Ausgleichskassen einander grundsätzlich gleichgestellt sind und daher
keine Ausgleichskasse einer andern gegenüber autoritativ feststellen
kann, ein Arbeitgeber oder Selbständigerwerbender gehöre ihr und nicht
der andern Ausgleichskasse an (vgl. SOMMERHALDER S. 41 f.). Insoweit
also eine Ausgleichskasse notwendigerweise direkt oder indirekt eine
Mitgliedschaft bejaht oder verneint, kann in der betreffenden, für die -
positiv oder negativ - konkurrierende Ausgleichskasse nicht verbindlichen
Feststellung auch keine Verfügung im Sinne der Legaldefinition von Art. 5
VwG erblickt werden.
b) Hingegen handelt es sich bei dem in Anwendung von Art. 127 AHVV
erlassenen Entscheid des Bundesamtes über die Kassenzugehörigkeit um eine
Verfügung im Sinne von Art. 5 VwG.
Insoweit die Kassenzugehörigkeit lediglich unter dem Gesichtspunkt
der materiellen Funktionen der Ausgleichskassen (insbesondere auf dem
Gebiet Beiträge und Renten) betrachtet wird, kann allerdings kaum von
einem "Recht" bzw. einer "Pflicht" der Ausgleichskasse zur Aufnahme
eines bestimmten Arbeitgebers bzw. Selbständigerwerbenden im Sinne
von Art. 5 VwG gesprochen werden. Vielmehr handelt es sich um eine -
öffentlich-rechtliche - Kompetenz jeder einzelnen Ausgleichskasse, die
gesetzmässig ihr zugehörigen Mitglieder voll zu erfassen, wobei das
Interesse der betreffenden Ausgleichskasse hieran völlig unerheblich
ist, weil die Kompetenz von Amtes wegen ausgeübt werden muss. Eher
liesse sich im Sinne von Art. 5 VwG ein "Recht" der Kassenmitglieder auf
Zugehörigkeit zu einer bestimmten Kasse bzw. eine "Pflicht" dazu annehmen,
denn der Adressat von Verwaltungsakten hat im Prinzip Anspruch darauf
und allenfalls auch ein schützenswertes Interesse daran, von dem für ihn
zuständigen Verwaltungsorgan behandelt zu werden.
Es erübrigt sich indessen, auf diesen Fragenkomplex näher einzugehen,
weil die Kassenzugehörigkeit jedenfalls im Lichte der organisatorischen
Normen des AHVG im Sinne von Art. 5 VwG als "Recht" bzw. "Pflicht" sowohl
der Ausgleichskasse selber als auch der Kassenmitglieder zu betrachten ist,
worüber das Bundesamt durch Feststellungsverfügung zu entscheiden hat. Die
kantonalen und Verbands-Ausgleichskassen geniessen eine sehr weitgehende
organisatorische Selbständigkeit, insbesondere auch bezüglich ihrer
internen verwaltungstechnischen Organisation und der Verwaltungskosten. Zu
deren Deckung dürfen sie innerhalb eines bestimmten Rahmens zweckgebundene
Beiträge erheben und aus deren Zuschüssen ein eigenes - zweckgebundenes -
Vermögen äufnen. Mit diesen organisatorischen Problemen steht die Frage der
Kassenzugehörigkeit in unmittelbarem Zusammenhang: hohe Beitragssummen
bedeuten hohe Verwaltungskostenbeiträge. Die Art der Mitglieder ist
entscheidend dafür, ob die Kasse mehr oder weniger rationell geführt
werden kann, d.h. dass bei optimaler Verwendung von Personal und
Einrichtungen die Verwaltungskosten niedrig gehalten werden können. Die
Kassenmitglieder ihrerseits haben ein gleichgerichtetes Interesse an der
Tiefhaltung der Verwaltungskosten, allenfalls auch am Verkehr mit einer
Kasse, die mit ihren spezifischen Problemen besonders vertraut ist und
eine optimale verwaltungsmässige Abwicklung gewährleistet. Ausserdem kann
die Kassenzugehörigkeit für den Beitragspflichtigen rechtlich bestimmend
sein für seine Zugehörigkeit zu den allfälligen besondern Einrichtungen
der betreffenden Ausgleichskasse, welche diese neben der AHV führt
(vgl. Art. 63 Abs. 4 AHVG). Für die Verbandsausgleichskassen sodann ist
die Wahrung eines Mindestbestandes von Mitgliedern geradezu Voraussetzung
für ihre Existenz (vgl. Art. 53 Abs. 1 lit. a und 60 Abs. 2 AHVG).
Bei dieser Interessenlage rechtfertigt es sich, die Entscheide des
Bundesamtes über die Kassenzugehörigkeit im Hinblick sowohl auf die
Ausgleichskasse selber als auch auf ihre Mitglieder als Anordnungen über
Rechte und Pflichten gemäss Art. 5 VwG, somit als Verfügungen im Sinne
der zitierten Bestimmung zu betrachten.
Erwägung 2
I.2.- Eng verbunden mit der Frage des Verfügungscharakters ist jene
nach der Aktivlegitimation der Ausgleichskasse zur Beschwerdeführung gegen
Entscheide des Bundesamtes über die Kassenzugehörigkeit. Das Departement
des Innern hat die Aktivlegitimation der Ausgleichskasse mit zutreffender
Begründung bejaht, der folgendes beizufügen ist:
Sowohl die kantonalen als auch die Verbandsausgleichskassen stehen
organisatorisch, also in dem hier massgeblichen Bereich, ausserhalb
der Bundesverwaltungshierarchie (abgesehen von den Aufsichts- und
Eingriffsrechten des Bundes nach Art. 72 Abs. 2 und 3 AHVG, welche sich auf
das zur Gewährleistung der Durchführung der AHV unerlässlich Notwendige
beschränken). Organisatorische Träger der Ausgleichskassen sind die
Kantone bzw. die Gründerverbände, und selbst diesen gegenüber sind die
Ausgleichskassen organisatorisch weitgehend verselbständigt (vgl. SAXER,
Die AHV-Ausgleichskassen als neue Organisationsform der schweizerischen
Sozialversicherung, S. 212 f.; WINZELER, Die Haftung der Organe und der
Kassenträger in der AHV, S. 54 f.; SCHMIDT, Organisation und rechtliche
Stellung der kantonalen AHV-Ausgleichskassen, S. 57 f.). Diese Stellung
ausserhalb der Bundesverwaltung, die organisatorische und insbesondere
finanzielle Selbständigkeit der Ausgleichskassen, die in direktem
Zusammenhang mit der Kassenmitgliedschaft steht, und das demzufolge
selbständige und schützenswerte Interesse an der Kassenmitgliedschaft
rechtfertigen es, die Aktivlegitimation der Ausgleichskasse zur
Beschwerdeführung im Sinne von Art. 48 lit. a VwG (bzw. Art. 103 lit. a
OG und 86 AHVG) zu bejahen.
Erwägung 3
I.3.- Da es sich nach dem Gesagten beim Entscheid des Bundesamtes um
eine anfechtbare Verfügung handelt und die Ausgleichskasse Basel-Stadt zu
deren Anfechtung legitimiert ist, bestand die Möglichkeit, die Verfügungen
vom 14. bzw. 15. Februar 1973 beschwerdeweise an das Eidgenössische
Departement des Innern weiterzuziehen und danach den Departementsentscheid
vom 19. Dezember 1973 auf dem Wege der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
anzufechten (Art. 47 Abs. 1 lit. c VwG und Art. 98 lit. b OG).
Aus diesen Erwägungen ergibt sich ohne weiteres, dass das Hauptbegehren
der Ausgleichskasse des Basler Volkswirtschaftsbundes auf Nichteintreten
wegen Fehlens der Aktivlegitimation der Ausgleichskasse Basel-Stadt
unbegründet ist.
Der Grundsatz, dass Verwaltungsbehörden kein wohlerworbenes
Recht auf ihren Zuständigkeitsbereich besitzen und dass sie demnach
Kompetenzentscheide ihrer Aufsichtsbehörden hinzunehmen hätten, lässt
sich auf den vorliegenden Fall wegen der erwähnten organisatorischen
Selbständigkeit der Ausgleichskassen und ihrer Stellung ausserhalb der
Bundesverwaltung nicht anwenden.
Dass die Ausgleichskassen als solche an niedrigen Verwaltungskosten
nicht interessiert seien, sondern nur die Gesamtheit ihrer Mitglieder, kann
nicht gesagt werden. Wenn eine Verwaltungseinheit derart verselbständigt
ist, wie dies bei den kantonalen und den Verbandsausgleichskassen der Fall
ist, die sogar eigenes - wenn selbstverständlich auch zweckgebundenes
- Verwaltungsvermögen bilden können, so muss auch ein selbständiges
und schutzwürdiges Interesse an der Höhe der Verwaltungskostenbeiträge
anerkannt werden. Hieran ändert nichts, dass unter Berücksichtigung des
Aufgabenbereichs und der Struktur der Ausgleichskasse zur Vermeidung
von übermässigen Differenzen bei den Verwaltungskostenansätzen
Zuschüsse ausgerichtet werden können, was vor allem bei den kantonalen
Ausgleichskassen der Fall ist; denn mit diesen Zuschüssen werden die
Differenzen nicht voll ausgeglichen. Die weitgehende Selbständigkeit der
Ausgleichskassen den Trägern gegenüber lässt auch den Eventualstandpunkt
der Ausgleichskasse des Basler Volkswirtschaftsbundes nicht zu, dass
eventuell nur die Kassenträger zur Beschwerde legitimiert wären. II.
Erwägung 1
II.1.- Die Vorinstanz hat die geltenden allgemeinen Grundsätze über
die Kompetenzabgrenzung zwischen den Ausgleichskassen bezüglich der
Kassenzugehörigkeit richtig dargestellt:
Den Verbandsausgleichskassen werden alle Arbeitgeber und
Selbständigerwerbenden angeschlossen, die einem Gründerverband angehören
(Art. 64 Abs. 1 AHVG). Den beiden Ausgleichskassen des Bundes gehören
das Personal der Bundesverwaltung und der Bundesanstalten sowie die
freiwillig versicherten Auslandschweizer und die übrigen im Ausland
wohnenden Versicherten an (Art. 62 AHVG). Den kantonalen Ausgleichskassen
sind alle übrigen Personen angeschlossen (Art. 64 Abs. 2 AHVG); diese
erfüllen insoweit die Funktion von Auffangkassen.
Verbandsausgleichskassen können gegründet werden entweder
von Arbeitgeberverbänden oder aber als sogenannte paritätische
Ausgleichskassen, bei deren Verwaltung nebst den Arbeitgeberverbänden auch
Arbeitnehmerverbände mitwirken (Art. 53 und 54 AHVG). Das Besondere dabei
ist, dass die Kassengründung im freien Belieben der Gründerverbände steht
und bewilligt werden muss, wenn die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt
sind. Die kantonalen Ausgleichskassen und die Ausgleichskassen des Bundes
dagegen sind auf Grund zwingender Bestimmungen von den Kantonen bzw. vom
Bund zu errichten.
Im Rahmen dieser allgemeinen Ordnung stützt sich die Beschwerdeführerin
im wesentlichen auf die folgenden beiden Argumente zur Beibehaltung der
durch das Bundesamt und das Departement der Ausgleichskasse des Basler
Volkswirtschaftsbundes zugewiesenen Arbeitgeber:
a) Der Begriff der Verbandszugehörigkeit dürfe nicht im bisher
praktizierten weiten Sinn aufgefasst werden, und
b) die Anforderung der fraglichen Arbeitgeber durch die Ausgleichskasse
des Basler Volkswirtschaftsbundes sei unter den gegebenen Umständen
rechtsmissbräuchlich.
Erwägung 2
II.2.- Die Beschwerdeführerin ist der Meinung, dass es einem Missbrauch
des Verbandsbegriffs und einem Verstoss gegen Treu und Glauben gleichkomme,
wenn der Verbandsbegriff in der bisher praktizierten Weise ad absurdum
geführt würde. Zur Begründung ihrer These führt sie das Beispiel der
betroffenen Arbeitgeberfirma Huggel an, die lediglich indirekt, d.h. als
Mitglied der Ortsgruppe Basel des Bundes Schweizer Architekten, diese
ihrerseits Kollektivmitglied des Basler Volkswirtschaftsbundes, ebenfalls
als Verbandsangehörige gilt und vom Bundesamt der Ausgleichskasse des
Basler Volkswirtschaftsbundes zugewiesen worden ist. Die Firma soll
sich dieser Zugehörigkeit nicht einmal bewusst gewesen sein; auch
sei nicht mehr bekannt, wann und aus welchem Grund der Beitritt der
erwähnten Ortsgruppe zum Basler Volkswirtschaftsbund erfolgt sei; der
Kollektivmitgliederbeitrag betrage nur Fr. 50.-- pro Jahr, was bei den
mehr als 50 Mitgliedern der Ortsgruppe, darunter solche von europäischem
Ruf mit mehreren 100 Arbeitnehmern, weniger als einen Franken pro Jahr
und Mitglied ausmache. Die Beschwerdeführerin knüpft damit an ihre
schon im vorinstanzlichen Verfahren vorgetragene Argumentation an, die
Mitgliedschaft bei einem Gründerverband oder einem ihrer Unterverbände
sollte für die Kassenzugehörigkeit nur entscheidend sein, wenn der
Beitragspflichtige sich seiner Mitgliedschaft bewusst sei und ein
verbandsmässiges oder berufliches Interesse und eine Gemeinsamkeit in der
Zielsetzung des Gründerverbandes bestehe. Die Beschwerdeführerin verlangt
im Grunde genommen eine qualifizierte Mitgliedschaft, die ihrerseits nach
subjektiven Kriterien definiert wird. Dafür fehlt jedoch, wie schon die
Vorinstanz richtig bemerkt, die rechtliche Grundlage: abgesehen davon wäre
diese Lösung kaum praktikabel. Daran vermag das von der Beschwerdeführerin
angeführte Beispiel der Firma Huggel nichts zu ändern. Jedenfalls lässt
sich mit diesem Beispiel weder ein Missbrauch des Verbandsbegriffs und
noch weniger ein Verstoss gegen Treu und Glauben dartun.
Erwägung 3
II.3.- Das Hauptargument der Beschwerdeführerin geht dahin, der
geforderte Anschluss der fraglichen 10 Arbeitgeber an die Ausgleichskasse
des Basler Volkswirtschaftsbundes verstosse unter den gegebenen besonderen
Umständen gegen den Grundsatz von Treu und Glauben.
Die Kassenzugehörigkeit beruht auf der gesetzlichen Regelung
des Kompetenzbereiches der Ausgleichskassen und ist daher der freien
Vereinbarung zwischen diesen Kassen entzogen. Jede Ausgleichskasse hat
von Amtes wegen zu prüfen, welche Personen zu ihrem Mitgliederbestand
gehören, und den kantonalen Ausgleichskassen obliegt überdies die Kontrolle
über die Erfassung aller Beitragspflichtigen (Ausnahmen im Sinne eines
Wahlrechtes der Beitragspflichtigen selbst sind in Art. 64 Abs. 1 AHVG und
Art. 120 AHVV ausdrücklich vorgesehen und durch das Organisationssystem
bzw. politisch bedingt). Hat sich eine Kasse selbst während langer Zeit
bewusst oder unbewusst nicht an die gesetzliche Ordnung gehalten, so
wird weder ein gewohnheitsrechtlicher noch ein wohlerworbener Anspruch
der Ausgleichskasse oder des Beitragspflichtigen auf eine gesetzwidrige
Kassenzugehörigkeit geschaffen, sondern es ist im Prinzip der Fehler
zu beheben, sobald er entdeckt wird (selbstverständlich im Rahmen der
konkreten Bestimmungen über den Kassenwechsel). Ob in extremen Fällen
die Berichtigung einer gesetzwidrigen Kassenzugehörigkeit gänzlich oder
doch zeitweilig nach dem Grundsatz von Treu und Glauben unterbleiben
kann, braucht heute nicht geprüft zu werden. Im vorliegenden Fall sind
die Voraussetzungen für die Anrufung des Vertrauensschutzes allein schon
deshalb nicht erfüllt, weil kein schutzwürdiges Interesse an der Erhaltung
des gesetzwidrigen Zustandes besteht, das den Vorrang vor dem Interesse
an der Herstellung des gesetzmässigen Zustandes verdienen würde. Dies
gilt sowohl in bezug auf die Beschwerdeführerin selber als auch in bezug
auf die betroffenen Arbeitnehmer. Für die Ausgleichskasse bedeutet der
Wegfall der 10 Mitglieder weder eine ins Gewicht fallende Einbusse an
Verwaltungskostenbeiträgen noch einen bedeutenden organisatorischen
Nachteil wegen daraus entstehender Überkapazität von Personal und
Einrichtungen. Sollten sich für die betroffenen Arbeitgeber aus dem
Kassenwechsel künftig höhere Verwaltungskostenbeiträge ergeben,
so entsteht für sie dadurch keine Benachteiligung, sondern es
würde nur eine ungerechtfertigte Vorzugsstellung beendet. Das wohl
vorwiegend emotionelle Element, lieber mit der bisherigen und vertrauten
kantonalen Ausgleichskasse als mit der den Betroffenen noch unbekannten
Verbandsausgleichskasse verkehren zu wollen, fällt zum vorneherein als
unerheblich ausser Betracht ...
Entscheid:
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.