BGE 101 IB 270
101 Ib 270
50. Auszug aus dem Urteil vom 28. November 1975 i.S. Kräuchi gegen
Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement Regeste
Entzug des Führerausweises wegen Verletzung von Verkehrsregeln.
1. Verhältnis zwischen strafrechtlicher Sanktion einer
Verkehrsregelverletzung und Führerausweisentzug (Bestätigung der
Rechtsprechung) (Erw. 1).
2. Unter welchen Voraussetzungen berechtigen zusätzliche
Beweismassnahmen die Verwaltungsbehörden, vom Erkenntnis des Strafrichters
abzuweichen? (Erw. 2).
Sachverhalt
A.- Walter Kräuchi erwarb den Führerausweis für leichte Motorwagen
(Kategorie a) im Jahre 1962. In den Jahren 1963-1970 wurde er wegen
verschiedener Verkehrsdelikte insgesamt 21mal gebüsst und einmal zu einer
kurzen Haftstrafe verurteilt; zwölfmal war er in einen Unfall verwickelt,
und viermal wurde ihm der Führerausweis für kürzere oder längere Zeit
entzogen. Seit 1970 hat sich sein Verkehrsverhalten deutlich gebessert.
Im September 1972 erwarb Kräuchi bei der Firma AMAG in Zürich einen
Occasionswagen, Marke "Plymouth Sport Satellite", Jahrgang 1968. Da er
feststellte, dass das Fahrzeug beim Bremsen hinten nach links ausbrach
und da dieser Mangel von der Polizei beanstandet wurde, liess er
durch die Verkäuferfirma die nötigen Arbeiten ausführen. Das kantonale
Strassenverkehrsamt befand darauf am 28. September 1972 das Fahrzeug
für verkehrstüchtig. Am 3. Oktober 1972 befuhr Kräuchi die ansteigende,
kurvenreiche Strecke Albisrieden - Birmensdorf. Nach seinen Angaben betrug
seine Geschwindigkeit 60-80 km/h. In der obersten Rechtskurve musste
er angeblich wegen eines plötzlich vor ihm auftauchenden Lastwagens
brüsk abbremsen. Dabei scherte das Wagenheck nach links aus, geriet
über die Sicherheitslinie und kollidierte mit einem entgegenkommenden
Personenwagen. Der Lastwagen, den Kräuchi erwähnt hatte, konnte nicht
ermittelt werden. Ein Unfallplan wurde nicht erstellt; ebensowenig
wurde eine technische Expertise des Unfallfahrzeuges veranlasst. Der
Garagechef der Firma AMAG erklärte jedoch gegenüber der Polizei, eine
nach dem Unfall durchgeführte Bremsprobe habe ergeben, dass der Wagen
bei einer Geschwindigkeit von 60 km/h leicht nach links ausschere. Die
AMAG revidierte zwei Tage nach dem Unfall auf eigene Kosten das gesamte
hydraulische Bremssystem des Wagens, erneuerte die Bremsbeläge und ersetzte
die vorderen Bremszangen.
Das Polizeirichteramt der Stadt Zürich büsste Kräuchi am 23. November
1972 wegen Nichtanpassens der Geschwindigkeit an die gegebenen Strassen-
und Sichtverhältnisse. Kräuchi erhob Einsprache und bestritt anlässlich
seiner Einvernahme vor dem Polizeirichter, schneller als mit 50 km/h
gefahren zu sein. Zudem habe er nur leicht und nicht brüsk gebremst. Mit
Verfügung vom 29. Januar 1973 hob der Polizeirichter die Busse auf, da
nicht rechtsgenüglich bewiesen werden könne, dass Kräuchi mit übersetzter
Geschwindigkeit gefahren sei. Es sei anzunehmen, dass er das Fahrzeug wegen
der festgestellten schweren Mängel des Bremssystems nicht beherrscht habe,
wofür er strafrechtlich nicht zur Verantwortung gezogen werden könne.
Die Polizeidirektion verfügte am 22. November 1972 den Entzug des
Führerausweises für die Dauer von vier Monaten mit der Begründung, Kräuchi
habe die Geschwindigkeit den gegebenen Umständen nicht angepasst. Sein
Einwand, der Unfall sei auf einen Bremsdefekt zurückzuführen, sei nicht
glaubhaft. Kräuchi zog diese Verfügung an den Regierungsrat des Kantons
Zürich weiter. Die mit der Instruktion des Rekursverfahrens betraute
Polizeidirektion führte weitere Abklärungen durch. Auf telephonische
Anfrage hin erklärte der Garagechef der Firma AMAG, der festgestellte
Mangel an den Bremsen hätte theoretisch ausgereicht, um den Unfall zu
verursachen, allerdings nur bei massivem Bremsen. Die Bremsprobe, die er
nach dem Unfall durchgeführt habe, sei nicht so krass ausgefallen. Der
ebenfalls telephonisch befragte Chefexperte der technischen Abteilung
des Strassenverkehrsamtes gab seiner Überzeugung Ausdruck, ein Ausbrechen
des Wagenhecks sei nur möglich gewesen, wenn der Rekurrent stark gebremst
habe, d.h. "wenn er blödsinnig rasch gefahren" sei. Wenn der Wagen schon
beim Antippen der Bremsen hinten ausgebrochen wäre, dann hätte der Fahrer
diesen Mangel früher bemerken müssen. Telephonisch wurde auch Kräuchi
nochmals befragt, der seine dem Polizeirichter gegenüber gemachten
Aussagen wiederholte, und der unfalltechnische Dienst der Stadtpolizei
Zürich wurde beauftragt, einen Unfallplan zu erstellen.
Mit Entscheid vom 22. August 1973 wies der Regierungsrat den
Rekurs ab. Es rechtfertige sich, vom Strafurteil abzuweichen, weil die
weitergehenden Ermittlungen der Administrativbehörden ergeben hätten, dass
die Argumente des Rekurrenten zu seiner Entlastung nicht ausreichten. Der
Mangel des Bremssystems hätte sich nur bei starkem Bremsen auswirken
können. Da der Rekurrent behaupte, nur sehr leicht gebremst zu haben,
müsse der Unfall auf übersetzte Geschwindigkeit zurückgeführt werden.
Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) hat den
Rekursentscheid des Regierungsrates bestätigt, wobei es insbesondere
dessen Auffassung geteilt hat, die ergänzenden technischen Erhebungen
durch die Administrativbehörden rechtfertigten ein Abweichen von der
strafrichterlichen Beurteilung des Falles.
Das Bundesgericht heisst die dagegen eingereichte
Verwaltungsgerichtsbeschwerde im wesentlichen gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Nach Art. 16 Abs. 2 SVG kann der Führerausweis entzogen
werden, wenn der Führer Verkehrsregeln verletzt und dadurch den Verkehr
gefährdet oder andere belästigt hat. In leichten Fällen kann eine
Verwarnung ausgesprochen werden. Hat der Führer den Verkehr in schwerer
Weise gefährdet, so muss der Ausweis gemäss Art. 16 Abs. 3 lit. a SVG
entzogen werden. Der Regierungsrat und das EJPD haben den gegenüber dem
Beschwerdeführer ausgesprochenen Ausweisentzug auf Art. 16 Abs. 2 SVG
gestützt, während die erstinstanzlich verfügende Polizeidirektion nur
generell auf Art. 16 und 17 SVG hingewiesen hat.
Verletzungen von Verkehrsregeln werden anderseits in Art. 90 SVG unter
Strafe gestellt, wobei einfache Verkehrsregelverletzungen nach Ziff. 1
mit Haft oder Busse bestraft werden, während nach Ziff. 2 mit Gefängnis
oder Busse bedroht wird, wer durch grobe Verletzung der Verkehrsregeln
eine ernstliche Gefahr für die Sicherheit anderer hervorruft oder in
Kauf nimmt. Der Polizeirichter der Stadt Zürich hat den Beschwerdeführer
zunächst wegen Nichtbeherrschens des Fahrzeuges infolge Nichtanpassens
der Geschwindigkeit an die gegebenen Strassen- und Sichtverhältnisse in
Anwendung von Art. 90 Ziff. 1 SVG gebüsst, diese Bussenverfügung jedoch
in der Folge aufgehoben. Der Entscheid der Verwaltungsbehörden weicht
somit vom Erkenntnis des Strafrichters ab.
b) Der Führerausweisentzug stellt eine von der strafrechtlichen
Sanktion unabhängige, um der Verkehrssicherheit willen angeordnete
Verwaltungsmassnahme mit präventivem und erzieherischem Charakter dar. Das
Gesetz sieht keine Bindung der Administrativbehörde an das Erkenntnis
des Strafrichters vor. Die Administrativbehörde ist deshalb befugt,
selbständig zu entscheiden, ob die Voraussetzungen für einen Ausweisentzug
erfüllt sind. Die grundsätzliche Unabhängigkeit der Verwaltungsbehörde
rechtfertigt sich auch aus dem Grunde, dass die Tatbestandsumschreibungen
für den Führerausweisentzug und für die strafrechtlichen Sanktionen nicht
übereinstimmen. Zwar bestehen gewisse Parallelen zwischen Art. 16 Abs. 2
und Art. 90 Ziff. 1 SVG einerseits, Art. 16 Abs. 3 lit. a und Art. 90
Ziff. 2 SVG anderseits. Art. 16 Abs. 2 setzt jedoch voraus, dass der
Führer mit der Verletzung von Verkehrsregeln den Verkehr gefährdet oder
andere belästigt hat; zudem ist selbst unter diesen Voraussetzungen der
Ausweisentzug bloss fakultativ, und in leichten Fällen hat die Behörde
die Möglichkeit, den fehlbaren Lenker zu verwarnen (BGE 96 I 773 f. E. 4
mit Hinweisen, nicht veröffentlichte Urteile P. vom 27. März 1973 und D.
vom 21. Dezember 1973; ferner F. GYGI, Bundesrechtliche Rechtsmittel
bei Entzug von Führerausweisen, in: Rechtsprobleme des Strassenverkehrs,
Bern 1975, S. 134 ff.).
Dem Grundsatz der Unabhängigkeit der Administrativbehörde als
Ausfluss des Gewaltenteilungsprinzips stehen wesentliche Interessen der
Rechtseinheit und der Rechtssicherheit gegenüber. In Berücksichtigung
dieser Interessen hat das EJPD in seiner Rechtsprechung zum Entzug von
Führerausweisen stets betont, dass die Administrativbehörde nicht ohne
Not von den Feststellungen des Strafurteils abweichen sollte, und die
Interkantonale Kommission für den Strassenverkehr hat ebenfalls auf
die Wünschbarkeit einer Übereinstimmung von Verwaltungsmassnahmen und
Strafjustiz hingewiesen (BGE 96 I 774 E. 4). Das Bundesgericht hat sich
diesen Überlegungen angeschlossen, gleichzeitig jedoch geprüft, in welchem
Umfang sich Abweichungen rechtfertigen. Es hat dabei festgehalten, dass
insbesondere drei Fälle die Verwaltung zwingen können, vom Entscheid
des Strafrichters abzuweichen. Ein Grund für ein Abweichen kann darin
liegen, dass die Verwaltungsbehörde Tatsachen feststellt und ihrem
Entscheid zugrundelegt, die dem Strafrichter unbekannt waren, oder die
er nicht beachtet hat. Den Administrativbehörden steht die Befugnis zu,
selber Beweise zu erheben und diese frei zu würdigen. Eine solche
zusätzliche Beweiserhebung und freie Beweiswürdigung kann ebenfalls
zu einem abweichenden Entscheid der Administrativbehörde führen. Hat
allerdings die Verwaltungsbehörde keine zusätzlichen Beweise erhoben, so
darf sie von der Beweiswürdigung durch den Strafrichter nur dann abweichen,
wenn diese den feststehenden Tatsachen klar widerspricht. Endlich kann
die Verwaltungsbehörde dann zu einem anderen Ergebnis gelangen als der
Strafrichter, wenn dieser bei der Anwendung des geltenden Rechts auf den
Sachverhalt nicht alle Rechtsfragen abgeklärt, insbesondere die Verletzung
bestimmter Verkehrsregeln übersehen hat (BGE 96 I 774 f. E. 5; GYGI, aaO,
S. 135 f.).
Erwägung 2
2.- a) Der Regierungsrat und das EJPD machen geltend, die
Administrativbehörden hätten zusätzliche, dem Strafrichter nicht
bekannte Beweise erhoben. Es trifft zu, dass weitere Abklärungen
getroffen wurden. Der mit der Vorbereitung des Rekursentscheides
betraute Sachbearbeiter der Polizeidirektion setzte sich telephonisch
mit dem Garagechef der Firma AMAG und mit dem technischen Chefexperten
des Strassenverkehrsamtes in Verbindung; ferner befragte er, ebenfalls
telephonisch, den Beschwerdeführer nochmals. Zudem wurde nachträglich
ein Unfallplan erstellt. Die Vorinstanzen sind der Ansicht, eine
freie Würdigung dieser Beweise, insbesondere der Aussagen der beiden
Automobilsachverständigen, führe zum Schluss, dass der Beschwerdeführer
den Unfall schuldhaft verursacht und dabei den Verkehr gefährdet habe,
weshalb der Führerausweis entzogen werden müsse.
b) Ob zusätzliche Beweiserhebungen und die ihnen folgende freie
Beweiswürdigung die Verwaltungsbehörde berechtigen, vom Erkenntnis des
Strafrichters abzuweichen, ist eine Rechtsfrage, die das Bundesgericht
nach Art. 104 lit. a OG frei prüft. Zu prüfen ist insbesondere,
ob der zusätzliche Beweis für den Entscheid von Bedeutung war,
denn es versteht sich, dass nicht jede über das vom Strafrichter
durchgeführte Beweisverfahren hinaus getroffene Abklärung ein Abweichen
zu rechtfertigen vermag. Ferner ist zu untersuchen, ob der zusätzliche
Beweis nach dem gesetzlich vorgesehenen Verfahren erhoben worden
ist. Hat die Verwaltungsbehörde bei der Beweisergänzung wesentliche
Verfahrensgrundsätze verletzt, kann offen gelassen werden, ob der Beweis
überhaupt von Bedeutung ist.
Das Verfahren vor dem Regierungsrat des Kantons Zürich als
Rekursbehörde richtet sich nach den Vorschriften von §§ 7 ff. und
26 des Zürcher Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen
(Verwaltungsrechtspflegegesetz) vom 24. Mai 1959 (VRG); obwohl der
Entzug des Führerausweises bundesrechtlich geregelt ist, finden die
Vorschriften des VwVG keine Anwendung, mit Ausnahme der Bestimmungen
über die Eröffnung von Verfügungen und den Entzug der aufschiebenden
Wirkung (Art. 1 Abs. 3 VwVG). Nach § 7 Abs. 1 VRG untersucht die
Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von Amtes wegen durch Befragen der
Beteiligten und von Auskunftspersonen, durch Beizug von Amtsberichten,
Urkunden und Sachverständigen, durch Augenschein oder auf andere Weise. §
7 Abs. 2 VRG sieht ein Mitwirkungsrecht der Beteiligten vor, soweit
sie ein Begehren gestellt haben, und gemäss § 8 VRG steht den durch
eine Anordnung in ihren Rechten Betroffenen das Recht zu, Einsicht in
die Akten zu nehmen. Im Rekursverfahren ist der Vorinstanz und den am
vorinstanzlichen Verfahren Beteiligten Gelegenheit zur Vernehmlassung
zu geben, und die Rekursinstanz kann einen weiteren Schriftenwechsel
anordnen oder die Beteiligten zu einer mündlichen Verhandlung vorladen
(§ 26 Abs. 2 und 3 VRG).
Der Regierungsrat scheint sowohl den Garagechef der Firma AMAG als auch
den Chefexperten des Strassenverkehrsamtes als Sachverständige befragt
zu haben. Die genannten Bestimmungen des VRG sagen nichts darüber aus,
ob Experten, die im verwaltungsinternen Rekursverfahren mitwirken, an
die gleichen strengen Pflichten gebunden sind wie im Verfahren vor dem
Verwaltungsgericht und vor den Zivilgerichten (vgl. § 60 VRG, der auf
§§ 157 ff. des Gesetzes betreffend den Zivilprozess vom 13. April 1913
verweist). Der Beschwerdeführer hat nicht ausdrücklich eine Verletzung von
Art. 4 BV durch Nichtbeachtung verfahrensrechtlicher Vorschriften geltend
gemacht. Deshalb kann offen bleiben, ob die beiden befragten Personen
als Sachverständige oder als blosse Auskunftspersonen zu betrachten
sind, und ob die telephonische Befragung von Sachverständigen oder
Auskunftspersonen überhaupt zulässig ist. Ebenso braucht nicht entschieden
zu werden, ob der Regierungsrat den in § 7 Abs. 2 VRG festgehaltenen
Grundsatz der Parteiöffentlichkeit und damit den Gehörsanspruch dadurch
verletzt hat, dass er dem Beschwerdeführer keine Gelegenheit einräumte,
sich zu den eingeholten Auskünften zu äussern. Es genügt festzustellen,
dass die vorgenommenen zusätzlichen Abklärungen nicht als eigentliche
Beweisergänzungen bezeichnet und anerkannt werden können. Die bloss
telephonisch eingeholten Auskünfte haben der Administrativbehörde
keine Möglichkeit verschafft, den befragten Personen, soweit diese
als Sachverständige mitgewirkt haben, den für zuverlässige Auskünfte
unerlässlichen Einblick in die Akten zu gewähren, anderseits von den
als Auskunftspersonen befragten Dritten einen persönlichen Eindruck
zu gewinnen. Zudem sind die Aussagen bloss summarisch in Aktennotizen
festgehalten, was dem Betroffenen verunmöglicht hat, sich umfassend ins
Bild zu setzen, Ergänzungsfragen zu stellen und sich zu verteidigen. Ebenso
ist die Rechtsmittelinstanz nicht in der Lage zu prüfen, ob die Auskünfte
zutreffen. Aus diesen Gründen berechtigten die getroffenen Abklärungen
den Regierungsrat nicht, vom Erkenntnis des Strafrichters abzuweichen.
Darüber hinaus sind gegenüber den Aussagen der beiden befragten
Personen auch materielle Zweifel angezeigt. Man gewinnt den Eindruck,
dass der Garagechef der AMAG bemüht war, die mangelhafte Arbeit seiner
Werkstätte vor dem Unfall zu bagatellisieren, und die Auskünfte, die der
technische Chefexperte des Strassenverkehrsamtes ohne Kenntnis der Akten
und des Fahrzeugzustandes erteilte, erscheinen zu wenig differenzierend. Im
übrigen sind die Auskünfte nicht geeignet, jeglichen Verdacht eines
Einflusses der mangelhaften Bremsen auf den Unfall auszuschliessen. Die
Bemerkung des Experten, der Unfall hätte sich nur dann so zutragen können,
wie der Beschwerdeführer behaupte, wenn die Bremsen katastrophal schlecht
gewesen wären, deckt sich vielmehr mit dem Ergebnis der nach dem Unfall
auf Kosten der Firma AMAG durchgeführten Reparatur.
Da die Verwaltungsbehörden keine taugliche ergänzende Beweisaufnahme
durchgeführt haben, und da nicht gesagt werden kann, die Beweiswürdigung
durch den Strafrichter widerspreche den vorhandenen Tatsachen, soweit er
einen Einfluss des Bremsdefektes auf den Unfall angenommen hat, besteht
kein Anlass, davon abzuweichen.