BGE 101 IA 583
101 Ia 583
90. Extrait de l'arrêt du 9 juillet 1975 dans la cause Bussard et consorts
contre Fribourg, Grand Conseil et Conseil d'Etat. Regeste
Kantonales Finanzreferendum.
1. Gegen ein kantonales Dekret, das nicht unmittelbar Ausgaben zulasten
des Staates zur Folge hat, ist das Finanzreferendum nicht gegeben (E. 2).
2. Es liegt keine Verletzung des Volkswillens in der Tatsache, dass
die Finanzierung eines Werkes, das ursprünglich in einem - vom Volk
dann in der Referendumsabstimmung abgelehnten - Kredit vorgesehen war,
in anderer Weise, ohne Staatsbeitrag sichergestellt wird (E. 4).
Sachverhalt
A.- Le 27 novembre 1974, le Grand Conseil du canton de Fribourg a
adopté un décret ratifiant la convention passée entre l'Etat de Fribourg
et la Fondation pour les bâtiments de l'Université de Fribourg (en abrégé:
la Fondation), par laquelle le Conseil d'Etat chargeait cette dernière
de la construction et du financement des bâtiments universitaires de
Miséricorde, selon le projet comportant le prolongement de l'aile des
cours jusqu'à la route du Jura et la fermeture du quadrilatère par une
galerie libérant entièrement le sol. Selon la convention, le financement
de cette construction, dont le coût total est devisé à 13'086'000 fr.,
est assuré par les subventions fédérales pour un montant de 11'777'400
fr., ainsi que par un apport de la Fondation de 1'308'600 fr. L'octroi
des subventions fédérales au taux de 90% était subordonné à la condition
que l'adjudication des travaux se fasse avant le 31 décembre 1974.
Promulgué par le Conseil d'Etat le 2 décembre 1974, le décret du 27
novembre 1974 a été publié dans la "Feuille officielle" du 6 décembre 1974.
B.- La solution adoptée par la convention faisait suite au rejet par le
peuple fribourgeois, en votation du 26 mai 1974, d'un crédit de 1'416'500
fr. voté par le Grand Conseil le 14 novembre 1973 et contre lequel
le référendum avait été demandé. Le montant de ce crédit représentait
la part à supporter par le canton de Fribourg pour l'agrandissement de
l'Université, dont les travaux étaient devisés à 14'165'000 fr., le solde
étant couvert par des subventions fédérales.
C.- Agissant par la voie du recours de droit public, Paul Bussard à
Epagny, Jules Bossel à Saint-Martin et Oscar Papaux aux Ecasseys requièrent
le Tribunal fédéral d'annuler le décret du Grand Conseil du 27 novembre
1974 et l'arrêté de promulgation du Conseil d'Etat du 2 décembre 1974.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était
recevable.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des motifs:
Erwägung 2
2.- L'art. 28bis Cst. frib. a la teneur suivante:
"Toute loi ou décret de portée générale voté par le Grand Conseil et
n'ayant pas le caractère d'urgence doit être soumis au peuple si la
demande en est faite par 6000 citoyens.
Toute loi ou décret entraînant une dépense extrabudgétaire de plus
de 500'000 francs doit être soumis à la votation populaire, à la
demande d'un quart des députés ou de 6000 citoyens.
Toute loi ou décret entraînant une dépense extrabudgétaire de
3'000'000 de francs (trois millions) et plus doit être soumis à
la votation
populaire."
Les recourants soutiennent que, par le décret du 27 novembre 1974, les
autorités fribourgeoises auraient soustrait volontairement à la procédure
de référendum financier la dépense qui, d'après eux, devrait résulter de
l'agrandissement de l'Université. Ils allèguent que cet agrandissement
entraînera pour l'Etat diverses dépenses, notamment celles qui concernent
la couverture des voies CFF, qui avait été réservée par l'art. 8 du décret
du 14 novembre 1973 et qui, d'après le Message du Conseil d'Etat du 8
octobre 1973 relatif audit décret, devrait coûter au total 3 millions de
francs. Ils ajoutent qu'il n'a pas été tenu compte non plus de la dépense
qu'entraînera la création de places de parc, mais ils n'évaluent pas le
montant nécessaire à cet effet. Ils ne disent pas s'ils considèrent que le
décret aurait dû être soumis au référendum financier facultatif (art. 28bis
al. 2) ou au référendum financier obligatoire (art. 28bis al. 3).
a) Le décret du 27 novembre 1974, comportant ratification de la
convention passée entre l'Etat et la Fondation, n'est certainement pas
un décret de portée générale; il n'est donc pas soumis au référendum
législatif facultatif (art. 28bis al. 1). Le Grand Conseil l'a constaté
à juste titre dans l'art. 2 du décret en y insérant la mention Selon
laquelle il n'a pas de portée générale. Les recourants ne contestent
pas cette décision.
b) Pour qu'un décret Soit sujet au référendum financier (facultatif ou
obligatoire), il faut d'une part qu'il "entraîne une dépense" et d'autre
part que cette dépense soit "extrabudgétaire"; il faut aussi, bien que le
texte constitutionnel ne le dise pas expressément, que la dépense soit
nouvelle et non liée, car rien ne permet d'admettre que le constituant
ait voulu obliger les autorités politiques du canton à soumettre au peuple
un décret comportant une dépense que le canton a l'obligation d'effectuer
(RO 100 Ia 371).
c) Dans le texte même du décret du 27 novembre 1974, on ne trouve
aucune trace d'un engagement entraînant une dépense à la charge
du canton. Ce décret ratifie une convention aux termes de laquelle
le financement de l'agrandissement des bâtiments universitaires est
assuré d'une part par la Confédération, d'autre part par la Fondation,
qui est autorisée à émettre des emprunts pour assurer les liquidités
nécessaires. L'art. 2 de la convention laisse entendre que l'exécution de
celle-ci est de nature à entraîner des économies pour l'Etat (suppression
des diverses locations qui chargent actuellement le budget universitaire).
d) Au sujet de la couverture des voies CFF, le Conseil d'Etat avait
indiqué, dans son Message de 1973 présenté à l'appui du premier décret,
que cette couverture avait été jugée indispensable afin d'éviter les
nuisances et surtout le bruit et de permettre aux nouveaux bâtiments
d'être utilisés normalement. Dans son Message du 21 novembre 1974, le
Conseil d'Etat a déclaré que "la couverture de la voie ferrée devant les
bâtiments de Miséricorde reste un complément nécessaire des constructions
projetées", que des pourparlers avec les CFF et les PTT sont envisagés, le
consentement de principe de la part des CFF étant pratiquement assuré, mais
qu'en tout état de cause cette couverture ne constituera pas, pour l'Etat,
de problème financier. Dans son intervention devant le Grand Conseil,
le Conseiller d'Etat directeur de l'instruction publique a précisé que,
"d'après les calculs, l'Etat ne sera pas appelé à participer à cette
réalisation".
Les intimés confirment cette dernière information dans leur réponse au
recours. Ils se contredisent cependant sur un point. Dans leur mémoire du 7
février 1975, produit en réponse à la demande de mesures provisionnelles,
ils affirment que la couverture de la voie ferrée "a été clairement
liée à la construction proprement dite", en ajoutant que la Fondation
prendrait en charge la part de l'Etat au financement de la couverture de
la voie ferrée après que les pourparlers en cours avec les CFF et les PTT
auront abouti. Cependant, d'après leur réponse au fond du 28 février 1975,
la couverture de la voie du chemin de fer constituerait un problème qui
serait "totalement indépendant de la construction des bâtiments eux-mêmes";
ils ajoutent même qu'en déclarant ces aménagements absolument nécessaires
à l'agrandissement de l'Université, les recourants font une affirmation
toute gratuite.
Mais cette contradiction est peut-être plus apparente que réelle. Ainsi
qu'il ressort du dossier, la couverture des voies CFF est souhaitable -
dans l'intérêt de l'enseignement - même si l'agrandissement des bâtiments
n'était pas entrepris. On peut donc admettre qu'il s'agit d'un aménagement
qui ne fait pas partie du train des travaux prévus par la convention. Mais
les architectes en ont affirmé la nécessité, et c'est dans ce sens que
le problème est lié aux nouveaux aménagements. Il s'agit probablement
d'une dépense qui devra être effectuée, mais on ne sait pas encore qui
sera appelé à la supporter; la question doit encore être discutée par les
autorités fédérales et cantonales, éventuellement aussi avec la Fondation,
avant qu'une décision ne soit prise. Et si, finalement, une partie de la
charge devait incomber à l'Etat, elle devrait faire l'objet d'un crédit
à accorder par le Grand Conseil dans un nouveau décret.
e) Au sujet de l'aménagement de places de parc, les recourants
déclarent qu'il est rendu nécessaire en raison de la fermeture envisagée
du quadrilatère des bâtiments de Miséricorde; ils prétendent qu'en
application du règlement communal "sur les emplacements pour véhicules
et les places de jeux exigibles sur fonds privé", il faudrait aménager
plus de 280 places de parc pour les étudiants et les professeurs.
Le problème des places de stationnement pour véhicules automobiles a
été soulevé devant le Grand Conseil par le rapporteur de la minorité de
la commission opposée au décret. Le Directeur de l'instruction publique
a reconnu que "le problème du "parking" est réel" et qu'il doit être
étudié entre le Conseil d'Etat et la commune de Fribourg. Mais, dans leur
réponse au présent recours, les intimés ne s'expriment pas sur le point de
savoir si, en vertu du règlement communal, l'Etat est obligé d'aménager des
places de parc; ils se réfèrent cependant à un avis de droit du professeur
Macheret, qui relève d'une part que la commune est seulement "en droit"
d'exiger l'aménagement d'emplacements pour véhicules et qu'elle n'est
donc pas tenue de le faire, et que d'autre part ce règlement ne s'applique
qu'aux fonds privés.
La jurisprudence admet qu'en principe l'Etat est soumis, pour ses
constructions, aux prescriptions communales en la matière; tout au plus
faut-il réserver le cas où cette soumission entraverait le canton dans
l'exécution de ses tâches découlant de la constitution ou de la loi (RO 91
I 423 ss; cf. aussi RO 92 I 210 s.). En l'espèce, il n'est pas sûr que le
règlement communal "sur les emplacements pour véhicules et les places de
jeux exigibles sur fonds privé" du 25 juin/19 juillet 1968, approuvé par
le Conseil d'Etat le 3 septembre 1968, soit applicable, puisqu'il semble
viser uniquement les propriétaires privés et bien que son barème annexe -
calqué vraisemblablement sur les normes établies par l'Union suisse des
professionnels de la route, auxquelles se réfère l'art. 24 du règlement
cantonal d'exécution de la loi sur les constructions - contienne une
rubrique "écoles" et une sous-rubrique "université". D'autre part, il est
vrai que l'art. 1er dit seulement que la commune "est en droit d'exiger"
l'aménagement de telles places: en raison des circonstances spéciales du
cas, notamment du fait que les bâtiments universitaires servent également
à de nombreuses manifestations publiques à caractère socio-culturel
dont bénéficie principalement la collectivité urbaine, il est possible
que la commune ne demande pas à l'Etat d'aménager lui-même de nouvelles
places de stationnement; d'ailleurs, les nouvelles normes élaborées par
l'Union suisse des professionnels de la route (SNV 641050 de mars 1972
remplaçant les précédentes - SNV 40617 - de septembre 1961) ne donnent
plus d'indications chiffrées pour les universités, mais précisent que les
besoins en places de parc ne peuvent être déterminés que dans le cadre
d'une étude d'ensemble des transports. Aussi bien les autres universités
de Suisse sont-elles loin de prévoir toutes des places de parc pour les
étudiants autour des bâtiments sis en ville. Les dimensions de la ville
de Fribourg, de même que la proximité des moyens de transport publics,
pourraient éventuellement ne pas imposer de tels aménagements.
Ainsi, l'on ne sait encore de façon sûre ni s'il faudra aménager
d'autres places de stationnement pour les bâtiments de Miséricorde, ni
quel en sera éventuellement le coût, ni à qui en incombera la charge. Si
finalement l'Etat lui-même devait supporter une dépense à ce titre, il
faudrait vraisemblablement qu'il se fasse ouvrir un crédit par décret du
Grand Conseil, décret qui pourrait, le cas échéant, tomber sous le coup
des dispositions de l'art. 28bis al. 2 ou 3 Cst. frib.
Erwägung 3
3.- a) La constitution et la législation fribourgeoises n'indiquent
pas dans quels cas l'on doit considérer qu'une loi ou un décret "entraîne
une dépense". Mais on peut appliquer par analogie les règles qui ont été
admises récemment sur le plan fédéral, dans l'arrêté fédéral du 20 juin
1975 Sur les décisions en matière de dépenses. D'après l'art. 1er al. 1
lettre c de l'arrêté fédéral, on doit considérer qu'un acte législatif
de portée générale entraîne des dépenses à la charge de la Confédération
lorsqu'il institue un droit à des prestations financières de celle-ci ou
qu'il la contraint à fournir des prestations financières déterminées ou
à assumer des obligations de paiement conditionnelles (cautionnements,
garanties). Le décret attaqué n'institue certes pas un droit à des
prestations financières à la charge du canton de Fribourg et ne contraint
pas ce canton à assumer des obligations de paiement conditionnelles. On
ne saurait dire non plus qu'il contraigne le canton à fournir des
"prestations financières déterminées". Certes, ces constructions peuvent
être la cause indirecte - ou l'une des causes indirectes - de certaines
dépenses: elles pourraient, par exemple, rendre possibles l'engagement de
nouveaux professeurs, l'admission de nouveaux étudiants, l'exécution de
nouveaux aménagements urbains ou d'autres dépenses de même nature. Mais
elles n'obligent pas le canton à effectuer de nouvelles dépenses, et
les autorités ne seront tenues d'en effectuer qu'en vertu de nouvelles
décisions. Le décret attaqué n'entraîne donc pas des dépenses à la charge
de l'Etat au sens de l'art. 28bis Cst. frib. Les intimés relèvent même,
en accord avec l'art. 2 de la convention, que la construction envisagée
entraînera plutôt des économies pour le canton, du fait que l'Etat pourra
se dispenser de prendre en location des locaux, pour un loyer annuel
de plus de 200'000 fr.; au total, une économie de 100'000 fr. pourrait
être ainsi réalisée par le regroupement des instituts et séminaires à
Miséricorde. Les recourants ne contestent pas l'exactitude de ce montant.
b) Pour être soumises au référendum financier, il faut encore que
les dépenses que peut entraîner une loi ou un décret soient des dépenses
extrabudgétaires. On considère comme telles les dépenses qui ne peuvent
pas être supportées par le budget d'un seul exercice et doivent être
amorties par des annuités budgétaires (art. 21 de la loi financière
du 15 novembre 1960; RO 100 Ia 369). Il s'agit notamment des crédits
d'engagement votés par le Grand Conseil et réactivés au budget en vue
de leur amortissement par tranches. Contrairement à ce que prévoient les
constitutions de certains cantons (Zurich, art. 30 al. 2 Cst. cant.; Berne,
art. 6 ch. 4 Cst. cant.; Schwyz, art. 30 al. 2 Cst. cant.), il ne suffit
donc pas, dans le canton de Fribourg, que la dépense soit nouvelle ou même
extraordinaire pour qu'elle doive être soumise au référendum financier;
comme dans le canton de Vaud (art. 27 al. 1 ch. 2 Cst. cant.), il faut
encore qu'il y ait une certaine relation entre la dépense et le budget
de l'Etat: le peuple ne sera appelé à se prononcer que si la dépense ne
peut pas être couverte par le budget de l'année au cours de laquelle
elle doit être effectuée, son financement devant être reporté sur des
exercices ultérieurs, en partie tout au moins.
Or la réponse à cette question ne pourrait être donnée qu'au
moment où de nouveaux crédits éventuels devraient être votés Par le
Grand Conseil. Mais alors les dépenses à couvrir par de tels crédits
ne pourraient pas être considérées comme des dépenses liées et donc
soustraites pour cette raison au référendum, puisqu'il est admis qu'elles
ne sont pas entraînées nécessairement par le décret attaqué. D'ailleurs,
en principe, une dépense ne peut être considérée comme liée que si elle
découle déjà d'une loi ou d'une décision antérieures qui étaient sujettes
au référendum, ce qui n'est pas le cas du décret en cause.
Erwägung 4
4.- Les recourants soutiennent encore qu'en adoptant le décret
attaqué, le Grand Conseil aurait violé une décision prise régulièrement
par le souverain dans l'exercice de ses droits politiques. En rejetant
le 26 mai 1974 le décret du 14 novembre 1973, qui approuvait le projet
de l'agrandissement et de l'aménagement des bâtiments universitaires
et ouvrait un crédit d'engagement de 1'416'500 fr. en vue d'assurer la
part du canton au coût de construction, le peuple se serait prononcé
contre l'agrandissement de l'Université, et non seulement contre le
crédit alloué par ledit décret. Selon les recourants, les opposants au
décret de 1973 ont mis l'accent sur l'absence de planification à long
terme, sur l'insuffisance de l'étude du projet, sur la médiocre qualité
architecturale des futurs bâtiments, sur la trop modeste participation
de la commune de Fribourg, sur la mission intellectuelle et morale de
l'Université; faisant fi de tous ces éléments, le Grand Conseil aurait
bafoué la volonté populaire en adoptant un projet destiné à réaliser un
agrandissement dont le peuple ne voudrait pas.
Les intimés rétorquent qu'en rejetant le décret du 14 novembre 1973, le
peuple fribourgeois a refusé une dépense extrabudgétaire et rien d'autre.
a) En vertu du principe dit du "parallélisme des formes", une autorité
ne peut reviser valablement ses actes que selon la forme dans laquelle
ils ont été adoptés. Le législateur ne peut notamment pas s'écarter
d'une loi sujette au référendum par un décret qui y est soustrait; il
ne peut en outre déléguer ses compétences à l'autorité exécutive, en
l'habilitant à s'écarter de la législation en vigueur, que par un acte
soumis au référendum (RO 94 I 36, 89 I 275 s.).
En l'espèce, le décret du 14 novembre 1973, rejeté par le peuple à la
suite d'une demande de référendum, ne peut sortir aucun effet juridique
et la situation est la même que si aucun projet n'avait été soumis au
peuple. Il n'est évidemment pas possible de savoir quelles sont les raisons
qui ont amené la majorité du corps électoral à rejeter le projet, ou plus
exactement quelles sont les raisons qui ont pesé du plus grand poids dans
la décision du corps électoral: l'agrandissement de l'Université comme tel,
ou les raisons d'ordre purement financier.
Mais cela ne joue pas de rôle sur le plan juridique. Le décret du
14 novembre 1973 n'ayant pas été accepté par le peuple, le Grand Conseil
n'était pas lié par le principe du parallélisme des formes en votant le
nouveau décret qui lui était présenté. Tout autre eût été la situation
si le décret du 14 novembre 1973 avait été accepté par le corps électoral
et que le Grand Conseil eût voulu le modifier par un nouveau décret qu'il
aurait soustrait au référendum.
b) D'ailleurs, le décret du 14 novembre 1973 a été soumis au peuple
en vertu du droit de référendum financier facultatif prévu à l'art. 28bis
al. 2 Cst. frib. N'ayant pas de portée générale, ce décret n'était pas
soumis au référendum législatif et a été publié en vue de l'exercice du
référendum facultatif, parce qu'il entraînait une dépense extrabudgétaire
de plus de 500'000 fr. et de moins de 3 millions de francs. En revanche,
il a été constaté que le décret du 27 novembre 1974 n'entraînait pas de
dépenses à la charge de l'Etat. Le Grand Conseil n'a donc pas voté un acte
du même genre que celui qui a été refusé précédemment par le peuple. Les
autorités fribourgeoises pouvaient légitimement considérer que, le crédit
n'ayant pas trouvé grâce devant le peuple, elles avaient la faculté -
sinon le devoir - de rechercher une autre solution évitant des dépenses
pour l'Etat. Dès lors, le point de savoir dans quelle mesure il y avait
lieu de tenir compte de tendances qui s'étaient exprimées dans certains
milieux de la population et qui étaient hostiles à l'agrandissement de
l'Université était une question purement politique - et non juridique -
qu'il appartenait aux autorités politiques de résoudre dans la limite
de leurs attributions constitutionnelles. En tant que les recourants
reprochent aux autorités fribourgeoises d'avoir violé une décision prise
régulièrement par le souverain dans l'exercice de ses droits politiques,
leur argumentation est précisément politique, et non pas fondée sur un
principe constitutionnel ou même sur un principe juridique quelconque. Le
Tribunal fédéral n'a pas à s'immiscer dans ce débat politique.