BGE 100 IB 331
100 Ib 331
58. Urteil vom 13. September 1974 i.S. Zentralverband schweizerischer
Milchproduzenten gegen Roco Conserven Rorschach und Eidg. Departement
des Innern Regeste
Verwaltungsbeschwerde nach VwG. Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Verwaltungsbeschwerde des Zentralverbandes schweizerischer
Milchproduzenten gegen eine Verfügung, mit der das Eidg. Gesundheitsamt
einem industriellen Unternehmen gestützt auf die LMV bewilligt hat,
ein Pulver zur Herstellung von Schlagrahmersatz in Verkehr zu bringen.
Nichteintretensentscheid des Eidg. Departements des Innern.
1. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den
Nichteintretensentscheid. Legitimation des Zentralverbandes nach Art. 103
lit. a OG (Erw. 1).
2. Legitimation zur Verwaltungsbeschwerde nach Art. 48 lit. a VwG.
Zulässigkeit der Verbandsbeschwerde. In casu ist das vom Zentralverband
verteidigte Interesse der Milchproduzenten nicht schutzwürdig im Sinne
des Gesetzes (Erw. 2).
Sachverhalt
A.- Der Zentralverband schweizerischer Milchproduzenten (ZVSM)
ist ein Genossenschaftsverband (Art. 921 ff. OR), dem regionale
Milchproduzentenverbände angehören. Mitglieder dieser regionalen Verbände
sind örtliche Milchverwertungsgenossenschaften und Einzelproduzenten. Der
ZVSM bezweckt nach § 2 seiner Statuten die Wahrung der Interessen der
schweizerischen Milchproduzenten; namentlich strebt er einen Milchpreis an,
der mindestens die Produktionskosten deckt und dem Nährwerte angemessen
ist; er trifft alle diesem Ziele dienenden Massnahmen (Leitung und
Verbesserung der Milcherzeugung, Vertretung der Milchproduzenten
gegenüber den Landesbehörden, Ordnung der Verwertungs-, Absatz- und
Preisverhältnisse für Milch und Milcherzeugnisse usw.). Er hat die
Kollektivmarken "Floralp", "Cristallina" und "Pierrot" für Milchprodukte
registrieren lassen.
Am 23. Juli 1973 teilte das Eidg. Gesundheitsamt (EGA) dem ZVSM mit,
dass es der Firma Roco Conserven Rorschach am 18. Mai 1973 die Bewilligung
erteilt hatte, das Produkt "Roco Dessert Top" in Verkehr zu bringen. Es
handelt sich um ein Pulver, das mit Milch zu mischen und steif zu schlagen
ist; der so hergestellte Schaum kann anstelle von Schlagrahm verwendet
werden.
Mit Beschwerdeschrift vom 22. August 1973 beantragte der ZVSM dem Eidg.
Departement des Innern (EDI), die der Firma Roco erteilte Bewilligung
rückgängig zu machen, eventuell sie mit den Auflagen zu verbinden,
die nach der Lebensmittelverordnung zur Verhütung von Täuschungen
erforderlich seien.
Das EDI schrieb dem Beschwerdeführer am 23. November 1973, es
könne seine Eingabe bloss als Aufsichtsbeschwerde entgegennehmen, da er
zur förmlichen Beschwerde nicht legitimiert sei. Als Aufsichtsbehörde
könnte es nur einschreiten, wenn zwingende öffentliche Interessen, klare
Rechtsverletzungen oder eigentliche Missstände dies erforderten. Keine
dieser Voraussetzungen sei erfüllt, und zudem könne die Firma Roco sich
auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen. Die Beschwerde werfe ein
Problem auf, das allenfalls der Gesetzgeber zu lösen haben werde und zu dem
der Beschwerdeführer sich im Vernehmlassungsverfahren werde äussern können.
Vom Beschwerdeführer aufgefordert, eine beschwerdefähige Verfügung zu
treffen, entschied das EDI am 25. März 1974, auf die Beschwerde vom 22.
August 1973 werde nicht eingetreten.
B.- Der ZVSM erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag,
die Verfügung vom 25. März 1974 sei aufzuheben und das EDI anzuweisen,
auf die Beschwerde vom 22. August 1973 einzutreten.
Es wird geltend gemacht, der Beschwerdeführer sei durch die
angefochtene Verfügung des EGA berührt und habe ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung; er sei daher nach Art. 48
lit. a VwG zur Verwaltungsbeschwerde berechtigt. Er werde durch die
Bewilligung, die der Firma Roco entgegen den Vorschriften der LMV
erteilt worden sei, mehr als irgend jemand betroffen. Seine Mitglieder,
deren Interessen er zu wahren habe, fabrizierten und vertrieben
u.a. Schlagrahm. Dieses Erzeugnis werde durch das von der Firma Roco
in Verkehr gebrachte Pulver zur Herstellung von Schlagrahmersatz direkt
konkurrenziert. Das Ersatzprodukt werde derart hergestellt, bezeichnet
und präsentiert, dass das Publikum irregeführt und daher der Absatz des
echten Rahms erschwert werde. Der Rahm, der nicht unmittelbar dem Konsum
zugeführt werden könne, müsse zu Butter verarbeitet werden. Bei der
Butterverwertung entstehe aber ein Verlust, wovon die Milchproduzenten
40% zu tragen hätten. Dazu komme, dass die vom Bundesrat je nach der
Entwicklung der Absatzverhältnisse festgesetzte, zum garantierten
Grundpreis übernommene Basismilchmenge um so niedriger ausfalle, je
weniger Milch in Form von Konsumrahm Absatz finde. Die Herabsetzung der
Basismilchmenge habe zur Folge, dass der Produzentenmilchpreis geschmälert
werde (Art. 2 Milchwirtschaftsbeschluss 1971).
C.- Die Firma Roco beantragt die Abweisung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie hält dafür, dass der Beschwerdeführer
auf den Weg der Zivilklage wegen unlauteren Wettbewerbs zu verweisen sei.
Das EDI erachtet die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ebenfalls für
unbegründet; es beruft sich auf seine Ausführungen im angefochtenen
Entscheid.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Der Entscheid des EDI ist in einem Einzelfall getroffen worden. Er
stützt sich auf öffentliches Recht des Bundes, indem er die Legitimation
des ZVSM zur Verwaltungsbeschwerde nach Art. 48 VwG verneint und daher
sich über die vom Beschwerdeführer erhobene Rüge der Verletzung der
eidgenössischen Gesetzgebung über den Verkehr mit Lebensmitteln nicht,
jedenfalls nicht einlässlich, ausspricht (vgl. BGE 96 I 689 f.; VEB 37/I
Nr. 5 S. 13). Mit der Beschwerde, auf die das Departement nicht eingetreten
ist, wird die Aufhebung oder die Änderung einer Bewilligung verlangt,
durch die im Sinne des Art. 5 VwG ein Recht begründet worden ist (BBl
1965 Il S. 1362; nicht veröffentlichtes Urteil Thiodet vom 17. September
1971 E. 1). Der angefochtene Nichteintretensentscheid ist demnach eine
Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 lit. c VwG, worauf Art. 97 Abs. 1 OG
verweist. Da er von einem Departement des Bundesrates ausgeht (Art. 98
lit. b OG) und unter keine der in Art. 99-102 OG vorgesehenen Ausnahmen
fällt, unterliegt er somit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Der Beschwerdeführer wirft dem Departement vor, dass es die
Beschwerde, die er bei ihm erhoben hat, als blosse Aufsichtsbeschwerde
(Anzeige) behandelt hat; er rügt damit, dass seine Berechtigung
zur Verwaltungsbeschwerde nicht anerkannt worden ist. Nach der
Rechtsprechung genügt dies für die Annahme, dass der Beschwerdeführer
ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder der Änderung der
Verfügung des Departementes hat und daher nach Art. 103 lit. a OG zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert ist (BGE 98 Ib 70 f.).
Auf die vorliegende Beschwerde ist demnach einzutreten. Sie wirft
nur die Frage auf, ob der Beschwerdeführer befugt gewesen sei, gegen die
Bewilligung, die das EGA der Firma Roco erteilt hat, Beschwerde beim EDI
einzulegen. Die für die Beurteilung dieser Frage massgebende Vorschrift,
Art. 48 lit. a VwG, stimmt mit Art. 103 lit. a OG überein. Daraus,
dass der ZVSM nach Art. 103 lit. a OG zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde
legitimiert ist, folgt jedoch nicht, dass er nach Art. 48 lit. a VwG
zur Verwaltungsbeschwerde an das EDI berechtigt war. Als er sich an das
EDI wandte, befand er sich nicht in einer Lage, die mit seiner Stellung
gegenüber dem Bundesgericht vergleichbar ist (vgl. BGE 98 Ib 69).
Erwägung 2
2.- Eine besondere Bestimmung des Bundesrechts, die den ZVSM zur
Beschwerde an das Departement ermächtigen würde, besteht nicht, so dass er
sich nicht auf Art. 48 lit. b VwG berufen kann. Er war nur dann berechtigt,
gegen die der Firma Roco erteilte Bewilligung beim Departement Beschwerde
zu führen, wenn die Voraussetzungen von Art. 48 lit. a VwG erfüllt sind,
er also durch die angefochtene Verfügung des EGA berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Entscheidend
ist, ob er ein solches Interesse besitzt; ist dies zu bejahen, so ist
damit auch festgestellt, dass er durch die Verfügung berührt ist.
a) Der ZVSM behauptet nicht, dass er selber Milch und
Milcherzeugnisse produziert und vertreibt. Er beschränkt sich darauf,
die Interessen derjenigen zu wahren, die diese Tätigkeit ausüben. Das
sind offenbar die Interessen der regionalen Milchproduzentenverbände,
die seine Mitglieder sind, bzw. der diesen Verbänden angehörenden
Milchverwertungsgenossenschaften und Einzelproduzenten. Der ZVSM macht
geltend, zur Beschwerde gegen die Verfügung des EGA deshalb berechtigt
zu sein, weil ein Konkurrenzverhältnis zwischen den Milchproduzenten,
deren Interessen er vertritt, und der Firma Roco bestehe. Er will also im
vorliegenden Fall nicht seine eigenen, sondern die Interessen der ihm
angeschlossenen Verbände oder ihrer Mitglieder verteidigen. Daraus
ist indes nicht zu schliessen, dass ihm die Legitimation zur
Verwaltungsbeschwerde fehlt.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Vereinigungen
unter bestimmten Voraussetzungen befugt, zur Wahrung der Interessen ihrer
Mitglieder staatsrechtliche Beschwerde oder Verwaltungsgerichtsbeschwerde
wie auch Verwaltungsbeschwerde zu erheben. Sie sind dazu legitimiert,
wenn es sich um Interessen handelt, die sie nach ihren Statuten zu
wahren haben, die der Gesamtheit oder doch der Mehrheit ihrer Mitglieder
gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung durch Beschwerde jedes dieser
Mitglieder selber berechtigt wäre (BGE 97 I 593; 98 Ib 70, 71 E. 3, 229;
99 Ia 239; 99 Ib 55). Diese Rechtsprechung ist auf Vereine wie auch auf
Genossenschaften anwendbar, ebenso auf Verbände von Vereinen oder von
Genossenschaften. Die Gründe, aus denen die Verbandsbeschwerde zugelassen
wird, gelten auch für Dach- oder Zentralverbände (BGE 100 Ia 99 E. 1b).
Der ZVSM hat nach § 2 seiner Statuten allgemein die Interessen der -
ihm in der Regel angeschlossenen - Milchproduzenten zu wahren, und die
besonderen Interessen, die er im vorliegenden Fall verteidigt, sind nach
seinen Angaben allen seinen Mitgliedern gemeinsam. Er war demnach zur
Verwaltungsbeschwerde gegen die der Firma Roco erteilte Bewilligung
legitimiert, wenn jeder der ihm angehörenden Milchproduzenten dazu
berechtigt gewesen wäre.
b) Art. 48 lit. a VwG lässt ein allgemeines Interesse, das jedermann
haben kann, nicht genügen. Erforderlich ist vielmehr ein besonderes
Interesse, das nur Einzelnen oder jedenfalls nur einem beschränkten
Personenkreis eigen ist (BGE 99 Ib 107). Andernfalls wäre die Zahl der zur
Beschwerde Berechtigten vielfach unbegrenzt, und das liefe darauf hinaus,
dass die Popularbeschwerde zugelassen würde, die nach Art. 48 lit. a VwG
offensichtlich gerade ausgeschlossen sein soll.
Im vorliegenden Fall müssen also die Milchproduzenten durch die
Verfügung des EGA in besonderem Masse, mehr als irgend jemand oder
die Allgemeinheit, betroffen sein, damit ihre Beschwerdelegitimation
anerkannt werden kann. Diese Voraussetzung ist erfüllt. Wie der ZVSM
ausführt, droht das von der Firma Roco in Verkehr gebrachte Pulver dem Rahm
Konkurrenz zu machen und dessen Absatz zu beeinträchtigen. Infolgedessen
müssen die Milchproduzenten gewärtigen, dass sie auf Grund der
Ordnung der Milchwirtschaft zusätzliche finanzielle Lasten zu tragen
haben. Dieser Nachteil trifft nur die Milchproduzenten, nicht auch andere
Wirtschaftszweige.
c) Ein besonderes Interesse, wie es hier die Milchproduzenten
haben, ist aber nicht notwendigerweise auch schutzwürdig im Sinne von
Art. 48 lit. a VwG. Nach der Rechtsprechung zu Art. 103 lit. a OG gilt
als schutzwürdig ein unmittelbares Interesse, das sich aus einer nahen
Beziehung des Beschwerdeführers zum Gegenstand des Streites ergibt (BGE 97
I 593; 98 Ib 70 f., 229; 99 Ib 107, 206, 213). Im gleichen Sinne ist die
mit Art. 103 lit. a OG übereinstimmende lit. a des Art. 48 VwG zu verstehen
(BGE 98 Ib 71 ff.). Hier ist daher zu prüfen, ob daraus, dass die der Firma
Roco erteilte Bewilligung die Milchproduzenten einer Konkurrenz aussetzt,
zu schliessen ist, dass zwischen den Interessen dieser Produzenten und
der Verfügung des EGA eine genügend enge Beziehung besteht.
Das Bundesgericht hatte sich wiederholt mit der Frage zu befassen,
ob Inhaber geschäftlicher Betriebe zur Beschwerde gegen Massnahmen, die
zugunsten von Konkurrenten getroffen worden sind, legitimiert seien.
Geschäftsfirmen, die im Besitz von Einfuhrkontingenten waren, wurden
berechtigt erklärt, gegen die Zuteilung eines Kontingents an einen
neuen Bewerber Beschwerde zu führen, weil sie infolge der angefochtenen
Verfügung eine Kürzung ihrer eigenen Kontingente zu erwarten hatten (BGE
97 I 297). Den Apothekern der Stadt Bern und ihrer Vereinigung wurde die
Befugnis zur Beschwerde gegen die Eröffnung einer Apotheke im dortigen
Hauptbahnhof zuerkannt (BGE 97 I 593, 98 Ib 229). Eine zur Revision von
Banken ermächtigte Treuhandgesellschaft wurde für berechtigt erachtet,
eine Verfügung anzufechten, die einer eben gegründeten anderen Gesellschaft
dieselbe Tätigkeit gestattete (BGE 99 Ib 107 f.).
Es besteht jedoch ein wesentlicher Unterschied zwischen diesen Fällen
und dem vorliegenden. Hier handelt es sich nicht um die Verteilung
eines Gesamtkontingentes oder um die Eröffnung eines geschäftlichen
Betriebes. Der Streit geht darum, ob die Hersteller einer Handelsware
zur Beschwerde gegen die Bewilligung des Verkaufs einer anderen Ware,
deren Konkurrenz sie befürchten, berechtigt seien. Die Frage lässt
sich wohl nicht für alle denkbaren Fälle einheitlich beantworten, da die
Verhältnisse verschieden sein können. Im vorliegenden Fall ist sie aber zu
verneinen. Würde hier die Legitimation der Milchproduzenten anerkannt, so
müsste jeder Produzent oder Händler, der eine bestimmte Ware vertreibt, als
berechtigt angesehen werden, gegen die Bewilligung des Inverkehrbringens
irgendeines Erzeugnisses, das mit dem seinigen in Konkurrenz treten könnte,
Beschwerde zu führen, auch wenn die beiden Produkte ganz verschiedener
Natur wären. Es müsste z.B. jedem Weinbauern das Recht zuerkannt werden,
gegen die Zulassung eines beliebigen alkoholhaltigen oder alkoholfreien
Getränkes, das anstelle des Weins genossen werden könnte, Beschwerde zu
erheben. Damit würde der Kreis der Beschwerdeberechtigten derart erweitert,
dass die Verwaltungsbeschwerde und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
der Popularbeschwerde angenähert würden. Diese Überlegungen zeigen,
dass in Fällen wie dem vorliegenden die erforderliche Beziehungsnähe fehlt.
Der Beschwerdeführer wendet ein, dass die Gesetzgebung des Bundes
über die Lebensmittelpolizei nicht nur die Konsumenten, sondern auch die
Produzenten schützen solle. Das mag zutreffen, ist aber für die Beurteilung
der Frage der Beschwerdelegitimation ohne Belang. Wie der Beschwerdeführer
anerkennt, kann er sich auf eine Beeinträchtigung der von ihm verteidigten
Interessen tatsächlicher oder rechtlicher Natur nur berufen, wenn sie
schutzwürdig sind, was aus den dargelegten Gründen nicht der Fall ist.
Dem Beschwerdeführer hilft auch der Hinweis auf das in BGE 98 Ib 30 ff.
teilweise veröffentlichte Urteil des Bundesgerichts vom 25. Februar 1972
i.S. Verband nordostschweizerischer Käserei- und Milchgenossenschaften
nicht. Dieser Entscheid lässt in der nicht publizierten Erw. 1 die Frage
der Legitimation des beschwerdeführenden Verbands offen.
d) Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass das EDI dem
ZVSM die Legitimation zur Verwaltungsbeschwerde mit Recht abgesprochen
hat. Daher ist nicht zu beanstanden, dass es auf diese Beschwerde
nicht eingetreten ist. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist deshalb
abzuweisen, ohne dass auch geprüft zu werden braucht, ob hier die
Möglichkeit einer Zivilklage wegen unlauteren Wettbewerbs den Weg der
Verwaltungsbeschwerde ausschliesse, wie die Firma Roco unter Berufung
auf Urteile des Bundesgerichts in Registersachen (BGE 94 I 186 f., 100
Ib 118 f.) geltend macht.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.