BGE 100 IB 299
100 Ib 299
51. Urteil vom 17. Mai 1974 i.S. Bier-Import AG gegen Eidg. Departement
des Innern Regeste
Widerruf von Verwaltungsverfügungen, Voraussetzungen (Präzisierung
der Rechtsprechung).
Verkehr mit Lebensmitteln. Unzulässigkeit des Widerrufs einer
Bewilligung, ein nährwertarmes, alkoholreiches Spezialbier als "Diätbier"
zu bezeichnen.
Sachverhalt
A.- Die Bier-Import AG vertreibt die Biere der Brauerei "Löwenbräu"
München in der Schweiz. Auf ihr Gesuch hin erteilte ihr das Eidg.
Gesundheitsamt (EGA) am 28. August 1956 die Bewilligung, ein im Ausland
bereits vertriebenes Bier mit einem reduzierten Kohlehydratgehalt von
0,54%, das jedoch einen etwas höheren Alkoholgehalt als ein gewöhnliches
Bier aufweist, in der Schweiz unter den Bezeichnungen "Löwen-Diätbier",
"Spezialbier für Diabetiker, nährwertarm, alkoholreich" in Verkehr zu
bringen. Die Verfügung stützte sich auf einen Untersuchungsbericht des
kantonalen Laboratoriums in Zürich vom 23. Juli 1956, ferner auf ein
Gutachten des Direktors der II. Medizinischen Klinik der Universität
München über die Eignung des betreffenden Bieres für Diabetiker. Die
Bier-Import AG nahm den Vertrieb dieses Getränkes in der Schweiz unter
den bewilligten Bezeichnungen auf. Weitere deutsche Diätbiere folgten
auf dem schweizerischen Markt.
Mit Schreiben vom 26. August 1969 an das EGA gab der Schweizerische
Bierbrauerverein seine Absicht kund, ebenfalls ein "Diätbier" auf den
Markt zu bringen. Auf Empfehlung der wissenschaftlichen Subkommission
der Eidg. Ernährungskommission teilte das EGA dem Bierbrauerverein am
17. November 1969 mit, die Bezeichnung "Diätbier" könne gestattet werden,
sofern auf der Etikette der Hinweis "arm an Kohlehydraten" beigefügt und
der Alkoholgehalt in Graden angegeben werde, während die Angabe "für
Diabetiker" und alle Hinweise auf Eigenschaften, welche die schlanke
Linie erhalten, untersagt seien.
Auf Aufforderung des EGA passten die Importeure deutscher Diätbiere
ihre Etiketten diesen neuen Bedingungen an, nachdem ihnen eine Frist für
das Aufbrauchen der alten Etiketten gewährt worden war.
Der Bierbrauerverein liess das neue Produkt unter der vom EGA
bewilligten Bezeichnung "Skiff-Diätbier" durch die "Skiff Bier AG"
vertreiben. Im Sommer 1972 wurde ein breit angelegter Werbefeldzug hiefür
durchgeführt. Er richtete sich nicht nur an die auf eine kohlehydratarme
Diät angewiesenen Personen, sondern an jedermann, wobei das Produkt
in Wort und Bild als "Fitness"-fördernd angepriesen und mit dem Slogan
"Skiff hält wiff" populär gemacht wurde.
Diese Werbung veranlasste das EGA, mit Verfügung vom 26. Oktober 1972
die Bezeichnung des "Skiff"-Bieres als "Diätbier" zu verbieten und statt
dessen "Spezial-Bier mit geringem Kohlehydratgehalt" vorzuschlagen. Eine
vom Bierbrauerverein gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde wurde
vom Eidg. Departement des Innern (EDI) mit Entscheid vom 23. Mai 1973,
der in Rechtskraft erwachsen ist, abgewiesen.
Am 21. November 1972 erliess das EGA gegenüber der Bier-Import AG
folgende Verfügung:
"Gestützt auf die Empfehlung der wissenschaftlichen Subkommission der
Eidg. Ernährungskommission haben wir seinerzeit von Ihnen verlangt, dass
die Etiketten Ihres Diabetiker-Bieres die Sachbezeichnung "Diät-Bier
kohlehydratarm" (+ Angabe des Alkoholgehaltes) zu tragen habe. Am
8. Februar 1972 waren wir in der Lage, Ihnen derart bezeichnete Etiketten
zu bewilligen.
Eine kürzlich aufgekommene, überbordete Reklame für ein Diät-Bier
veranlasste die erwähnte Kommission auf ihre damals gefasste Stellungnahme
zurückzukommen. Sie vertritt nunmehr die Auftassung, dass ein
kohlehydratarmes Bier nicht mehr die Eigenschaften eines diätetischen
Lebensmittels aufweist, insbesondere weil es sich um ein Getränk mit
nennenswertem Alkoholgehalt handelt. Wir haben uns dieser Stellungnahme
angeschlossen.
Das Inverkehrbringen eines kohlehydratarmen Bieres ist
selbstverständlich weiterhin erlaubt; es darf aber nicht mehr als Diät-Bier
bezeichnet werden. Wir ersuchen Sie deshalb, Ihr Bier als
Spezial-Bier
mit geringem Kohlehydratgehalt
... Vol.% Alkohol
zu bezeichnen. Zum Aufbrauch der bisherigen Etiketten, Prospekte und
Six-Pack räumen wir Ihnen eine Frist bis zum 30. April 1973 ein."
B.- Die Beschwerde der Bier-Import AG gegen diese Verfügung
wurde vom EDI am 14. Dezember 1973 abgewiesen. Es führte aus,
die angefochtene Verfügung sei die logische Folge der gegen den
Schweizerischen Bierbrauerverein getroffenen Massnahme. Das EGA habe
die schweizerischen Hersteller und die Importeure von "Diätbier" gleich
behandeln müssen. Die beanstandete Verfügung sei auch sachlich begründet,
da der Ausdruck "Diät" nicht für ein Genussmittel gestattet werden dürfe,
das wegen seines Alkoholgehalts eine schädigende Wirkung haben könne.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt die Bier-Import
AG, den Entscheid des EDI vom 14. Dezember 1973 und damit auch die
Verfügung des EGA vom 21. November 1972 aufzuheben. Sie macht geltend,
der nachträgliche Widerruf der ihr seinerzeit erteilten Bewilligung,
die Bezeichung "Diätbier" zu verwenden, lasse sich nicht rechtfertigen.
D.- Das EDI schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- (Verfahrensfrage.)
Erwägung 2
2.- Das EGA hat der Beschwerdeführerin mit der im Verfahren
nach Art. 5 Abs. 2 LMV getroffenen Verfügung vom 28. August 1956
die Bewilligung erteilt, das von der Brauerei "Löwenbräu" München
hergestellte kohlehydratarme Bier in der Schweiz unter der Bezeichnung
"Diätbier" in Verkehr zu bringen. Am 21. November 1972 hat das Amt der
Beschwerdeführerin die weitere Verwendung dieser Bezeichnung untersagt und
damit die frühere gegenteilige Verfügung widerrufen. Die Beschwerdeführerin
macht geltend, dieser Widerruf sei nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts nicht zulässig. Dagegen hält das EDI dafür, dass das
EGA auf die frühere Verfügung, die eine Polizeierlaubnis darstelle,
habe zurückkommen dürfen, da nach heutiger Auffassung ein Genussmittel,
das wegen seines Alkoholgehalts eine schädigende Wirkung haben könne,
nicht als "diätetisch" bezeichnet werden dürfe.
Ob eine formell rechtskräftige Verwaltungsverfügung von der Behörde
widerrufen werden könne, ist nach den Grundsätzen zu beurteilen, die das
Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung anwendet: Einerseits entspricht
es dem zwingenden Charakter des öffentlichen Rechts und der Natur der
öffentlichen Interessen, dass ein Verwaltungsakt, der mit dem Gesetz nicht
oder nicht mehr vereinbar ist, nicht unabänderlich ist. Anderseits kann
es ein Gebot der Rechtssicherheit sein, dass eine Verfügung, die eine
Rechtslage festgestellt oder begründet hat, nicht nachträglich wieder in
Frage gestellt werde. Falls das Gesetz - wie dies für den vorliegenden Fall
zutrifft - die Frage der Widerruflichkeit offenlässt, ist sie von der zu
dessen Anwendung berufenen Behörde zu lösen, wobei jeweils abzuwägen ist,
ob dem Postulat der richtigen Durchführung des objektiven Rechts oder dem
Interesse an der Wahrung der Rechtssicherheit der Vorrang gebühre. Das
Postulat der Rechtssicherheit geht im allgemeinen dann vor, wenn durch
die frühere Verwaltungsverfügung ein subjektives Recht begründet worden
ist, oder wenn die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in dem die
sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander
abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die Verfügung
eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat (BGE 78 I 406, 94 I
343 E. 4 u.a.m.).
Immerhin ist anerkannt, dass selbst in solchen Fällen der Widerruf
der Verfügung unter Umständen gerechtfertigt sein kann, so deshalb,
weil ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse dafür spricht
(BGE 88 I 228 E. 1, 100 Ib 97), ferner wegen Eintritts neuer Tatsachen
oder auf Grund neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse (BGE 86 I 173,
97 I 752) wie auch infolge Änderung der Gesetzgebung (BGE 100 Ib 97),
oder weil einer der Revisionsgründe besteht, welche die Rechtsprechung in
Anlehnung an Art. 136 und 137 OG zugelassen hat (BGE 86 I 173; vgl. auch
Art. 66 VwG). Zudem ist aber der Widerruf mitunter nur gegen angemessene
Entschädigung des Betroffenen statthaft (BGE 88 I 228 E. 1 am Ende).
Erwägung 3
3.- Die der Beschwerdeführerin seinerzeit erteilte Bewilligung,
die Bezeichnung "Diätbier" zu verwenden, stellt eine Polizeierlaubnis
dar. Das Bundesgericht hat gelegentlich angenommen, dass der Inhaber
einer Baubewilligung - die ebenfalls eine Polizeierlaubnis ist - sich
auf ein subjektives Recht berufen könne (BGE 78 I 407 oben; vgl. auch 98
Ib 249/250, 100 Ib 97). Diese Auffassung widerspricht indes der in der
Rechtslehre wohl herrschenden Meinung und ist denn auch vom Bundesgericht
an anderer Stelle unter Berufung auf verschiedene Autoren abgelehnt
worden (BGE 79 I 7/8; s. auch GRISEL, Droit administratif suisse, S. 212
oben). Was von ihr zu halten ist, braucht jedoch im vorliegenden Fall
nicht näher geprüft zu werden, wenn der angefochtene Widerruf sich ohnedies
nicht rechtfertigen lässt. Übrigens behauptet die Beschwerdeführerin nicht,
dass die Bewilligung ihr ein subjektives Recht verschafft habe.
Erwägung 4
4.- Hingegen macht die Beschwerdeführerin geltend, sie habe von der
Bewilligung mehr als 16 Jahre lang ununterbrochen und korrekt Gebrauch
gemacht; auch sei die Bewilligung auf Grund einer allseitigen Prüfung
und Abwägung der in Betracht kommenden Interessen erteilt worden.
Der Grundsatz, dass ein Verwaltungsakt in der Regel nicht widerrufen
werden darf, wenn der Private von der ihm darin eingeräumten Befugnis
bereits Gebrauch gemacht hat, gilt nach ständiger Rechtsprechung für
Verfügungen, die ein einmaliges, nicht wiederkehrendes Verhalten erlauben,
insbesondere für Baubewilligungen (BGE 78 I 407, 79 I 7, 87 I 511, 88
I 227, 89 I 434, 90 I 15 E. 6, 92 I 235, 94 I 344). Mit der Verfügung,
um deren Widerruf es hier geht, ist jedoch der Beschwerdeführerin ein
dauerndes Verhalten - die ständige Verwendung der Bezeichnung "Diätbier"
- gestattet worden. Auf solche Fälle lässt sich jener Grundsatz nicht
übertragen. Es ist mit dem öffentlichen Interesse an der richtigen
Durchführung des Gesetzes nicht vereinbar, eine Verfügung, durch die einem
Privaten eine dauernde Tätigkeit zu Unrecht bewilligt worden ist, allein
schon deshalb für alle Zeiten als unwiderruflich zu betrachten, weil er
von der Erlaubnis bereits mehr oder weniger lange Gebrauch gemacht hat.
Zu prüfen bleibt, ob der umstrittene Widerruf aus dem von der
Beschwerdeführerin angerufenen weiteren Grunde unzulässig sei.
Erwägung 5
5.- Das EGA hat der Beschwerdeführerin am 28. August 1956
die Verwendung der Bezeichnung "Diätbier" erlaubt, nachdem es den
Untersuchungsbericht des kantonalen Laboratoriums Zürich vom 23. Juli
1956 sowie das Gutachten des Direktors der II. Medizinischen Klinik der
Universität München über die Eignung des Erzeugnisses für Diabetiker
geprüft hatte und zum Schluss gekommen war, dass jener Bezeichnung nichts
im Wege stehe. Schon damals war dem EGA auf Grund dieser Expertisen die
Zusammensetzung des in Frage stehenden Bieres bekannt; insbesondere wusste
es bereits, dass das Produkt mit 6,3 Volumenprozenten einen höheren
Alkoholgehalt aufweist als gewöhnliches Lagerbier. Seither wurde die
Zusammensetzung unverändert beibehalten. Das EGA hatte demnach schon
im Zeitpunkt der Bewilligungserteilung die vollständigen Unterlagen,
die ihm ermöglichten, das zur Begründung des Widerrufs der Bewilligung
angeführte Argument, einem Getränk mit nennenswertem Alkoholgehalt fehlten
die Eigenschaften eines diätetischen Lebensmittels, zu berücksichtigen. Ist
somit die Bewilligung auf Grund eines Verfahrens, in dem die in Betracht
kommenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren,
gegeben worden, so ist ihr Widerruf nicht gerechtfertigt, es wäre denn,
dass ein besonderer Grund für die gegenteilige Entscheidung bestände.
Erwägung 6
6.- Ein solcher Grund ist aber nicht ersichtlich.
a) Es wird nicht behauptet und ist nicht anzunehmen, dass seit
der Erteilung der Bewilligung erhebliche neue Tatsachen eingetreten
sind. Der Beschwerdeführerin werden nicht etwa Missbräuche vorgeworfen.
Ebensowenig ist die Rede von fachwissenschaftlichen Erkenntnissen, die
nicht schon im Zeitpunkt der Bewilligungserteilung bekannt gewesen wären.
Die Verwaltung macht auch - mit Recht - nicht geltend, dass die
gesetzliche Ordnung seither in hier wesentlichen Punkten geändert
worden sei. Zwar ist Art. 180 LMV, der den Begriff der diätetischen
Produkte näher umschreibt, durch BRB vom 3. November 1967 anders gefasst
worden, doch kommt im neuen wie im alten Text zum Ausdruck, dass als
diätetisch solche Lebensmittel bezeichnet werden können, die den besonderen
Bedürfnissen von Personen entsprechen, denen aus irgendeinem Grund normale
Kost nicht zuträglich ist (Erzeugnisse "für besondere Ernährungszwecke",
vgl. LMV Art. 2, Ziff. 2a, welche Bestimmung nicht geändert worden ist).
Ein besonderer Revisionsgrund im Sinne der sich an Art. 136 und 137
OG anlehnenden Rechtsprechung wird ebenfalls nicht angerufen und besteht
auch nicht.
b) Dagegen ist die Verwaltung offfenbar der Meinung, das öffentliche
Interesse an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts sei
hier so gewichtig, dass das Postulat der Rechtssicherheit hinangesetzt
werden müsse. Ihre Auffassung beruht, wie das EDI in der Vernehmlassung
festhält, auf der Überlegung, das Wort "Diät" erwecke den Eindruck der
besonderen Zuträglichkeit für die Gesundheit, was für das strittige Bier
im Hinblick auf seinen Alkoholgehalt von 6,3 Volumenprozenten sicher
nicht zutreffe. Damit wird der Befürchtung Ausdruck gegeben, durch die
Bezeichnung "Diätbier" werde der Konsument zur irrigen Annahme verleitet,
er fördere seine Gesundheit, wenn er das so bezeichnete Getränk einnehme;
das Wort sporne ihn also geradezu an, das Erzeugnis zu konsumieren. Mit
dieser Argumentation, die auch dem Schreiben des Generalsekretariates
der Schweizerischen Ärzteorganisation an das EGA vom 1. September 1972
zugrunde liegt, ist jedoch nicht dargetan, dass ein besonders bedeutsames
und daher dem Postulat der Rechtssicherheit vorgehendes öffentliches
Interesse am Widerruf der Bewilligung bestehe. "Diätbier" wirkt sich -
wie gewöhnliches Bier - normalerweise erst bei übermässigem Konsum infolge
seines Alkoholgehaltes schädlich aus. Die Bezeichnung "Diätbier" veranlasst
gewisse Konsumenten wohl, das so benannte Produkt dem gewöhnlichen Bier
vorzuziehen, aber nicht notwendigerweise auch, mehr davon zu trinken, als
ihnen wegen des Alkoholgehaltes zuträglich ist. Die vom EGA seinerzeit
vorgeschriebene genaue Angabe des Alkoholgehaltes des "Diätbiers" auf
den Etiketten ist geeignet, die Konsumenten vom übermässigen Genuss des
Produktes abzuhalten.
c) Ferner wird geltend gemacht, die Verwaltung habe, nachdem sie den
Schweizer Bierbrauern die Verwendung der Bezeichnung "Diätbier" untersagt
habe, dasselbe auch der Beschwerdeführerin verbieten müssen, um eine
rechtsungleiche Behandlung zu vermeiden. Auch dieses Argument ist nicht
stichhaltig. Ob das EGA den einheimischen Bierbrauern die Bewilligung
zur Verwendung der Bezeichnung gestützt auf die Tatsache, dass diese
Produzenten sich in ihrer Reklame nicht an die gestellten Bedingungen
gehalten hatten, habe entziehen dürfen, ist hier nicht zu prüfen. Auf
jeden Fall kann die gegenüber dem Schweizerischen Bierbrauerverein
getroffene Massnahme nicht ein Grund sein, auch der Beschwerdeführerin,
deren Propaganda keinen Anlass zur Beanstandung gab, die Bewilligung
zu entziehen.
Gewiss kann es einer Behörde nicht verwehrt sein, eine
Bewilligungspraxis aufzugeben, die sie als unrichtig betrachtet oder
deren Verschärfung sie wegen veränderter Verhältnisse oder zunehmender
Missbräuche für zweckmässig hält (BGE 91 I 218). Eine solche Praxisänderung
kann jedoch nicht ohne weiteres zur Folge haben, dass Bewilligungen,
die nach der alten Praxis erteilt worden sind und nach der neuen nicht
mehr erteilt würden, einfach widerrufen werden dürften.
Entscheid:
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Entscheid
aufgehoben.